10042

Глава 4. Коррупция в системе власти

нарушений избирательного законодательства дает преимущества кандидатам, но санкции за эти нарушения применяются не всегда и не ко всем (а если и применяются, то не позволяют отменить результаты выборов) — в этой ситуации противостоять стратегиям выигрыша выборов любой ценой становится практически невозможно. И именно таково положение в России: выборы федерального уровня ни разу не были отменены, а регионального уровня — отменялись всего дважды и оба раза исключительно за нарушения при подсчете голосов.

В России происходит своеобразная борьба нарушителей на выборах с Центральной избирательной комиссией РФ и избирательными комиссиями других уровней. Постоянно по каждому серьезному нарушению ЦИК РФ вносит в Государственную Думу поправки в избирательное законодательство, запрещающие эти действия. Но находятся новые возможности для нарушений, пока еще не описанные в законодательстве или не позволяющие отменить результаты выборов. Такая система противодействия нарушениям на выборах не в состоянии решить проблему борьбы с ними. Избирательные комиссии — в частности, ЦИК — должны реагировать не постфактум, а пытаться предугадать и предсказать шаги нарушителей раньше, чем они предпримут активные действия. Такая тактика часто используется для борьбы с преступлениями силовыми органами, поэтому возможно перенять существующий позитивный опыт, в том числе и зарубежный, и постоянно совершенствовать избирательное законодательство.

Партии и коррупция

Избирателей отдаляет от влияния на результаты выборов и требование законодательства относительно того, что кандидатов на выборах могут теперь выдвигать только политические партии. Законодатели оправдывают введение пропорциональной избирательной системы тем, что в этом нет ограничений прав граждан: партии выражают интересы тех или иных их групп и должны иметь право от их имени выдвигать кандидатов. Но на деле российские партии заняты исключительно борьбой за власть, а вовсе не реальным решением стратегических проблем страны и защитой ее граждан.

Представляется, что смешанная пропорционально-мажоритарная система все же больше отвечает требованиям и основным принципам демократии, поскольку при исключительно пропорциональной системе гражданин вынужден выбирать строго между партийными списками, порой, не имея представления, кто эти кандидаты, за которых он отдает свой голос. В России является довольно распространенной практика, при которой в партийном списке идут два-три узнаваемых и публичных кандидата, остальные места просто покупаются представителями бизнеса и, порой, криминала. Перейдя исключительно на пропорциональную систему, нельзя победить и искоренить те нарушения и проявления коррупции, которые существовали

171

Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России

водномандатных избирательных округах. Неизвестно, что хуже: коррупция одномандатников или коррупция в партийной системе?

Региональные выборы, как известно, зачастую копируют федеральные, а

впоследнее время общей тенденцией для регионов стало копирование новелл и нововведений Федерации. Многие представительные (законодательные) органы субъектов Федерации заявили о поэтапном переходе исключительно на пропорциональную избирательную систему. Скорее всего, уже через несколько лет мажоритарная избирательная система не будет применяться и на выборах регионального уровня.

Исключить коррупцию в партийной системе крайне сложно, поскольку на сегодняшний день она представляет собой закрытый для избирателя и самостоятельно функционирующий механизм. Для того чтобы исключить хотя бы часть злоупотреблений при выборах и формировании партийных списков, необходимо сделать систему выборов более гибкой, открытой и понятной рядовому избирателю. Можно применить позитивный зарубежный опыт — ввести открытые, гласные, подконтрольные избирателю «первичные выборы», аналогичные американским праймериз, на которых будут формироваться партийные списки.

Помимо этого, уже непосредственно при выборах следует отказаться от практики формирования жесткого партийного списка кандидатов в пользу гибкого списка, который с успехом применяется во многих государствах Европейского Союза. При гибком партийном списке избиратель самостоятельно устанавливает приоритетную очередность кандидатов внутри партийного списка, что также позволяет, несмотря на сложности процедурного характера, отсечь нежелательных и случайных людей, стремящихся попасть

взаконодательные органы власти.

Коррупция в Государственной Думе

Значительная часть злоупотреблений совершается на стадии, когда кандидат становится депутатом и получает депутатскую неприкосновенность (иммунитет). Процедура изменения данного статуса крайне сложна, поэтому многие неблаговидные деяния остаются, зачастую, безнаказанными. В связи с этим в Регламенте Государственной Думы, Совета Федерации, регламентах законодательных (представительных) органов субъектов Федерации, представительных органов местного самоуправления должен быть представлен четкий перечень деяний (бездействия), за совершение которых в упрощенном порядке снимается депутатская неприкосновенность. Обычный порядок снятия депутатской неприкосновенности должен быть сохранен для деяний, которые не войдут в перечень.

Купить какую-либо услугу в Государственной Думе, по оценке экспертов, не так уж и сложно. Так, средняя цена за депутатский запрос в какой-либо орган власти составляет 1,5–2 тыс. долл. Данной «услугой» пользуются, в ос-

172

Глава 4. Коррупция в системе власти

новном, представители мелкого и среднего бизнеса с целью решения своих проблем (как правило, это борьба с конкурентами, либо попытка защититься от контрольных и надзорных органов власти). Стоимость парламентского запроса, принимаемого на пленарном заседании, на порядок выше — от 20 тыс. долл. Стоимость удостоверения помощника депутата на общественных началах — от одной до двух тысяч долларов, но к концу срока полномочий данного созыва стоимость этой услуги может резко упасть. Стоимость законодательной инициативы очень трудно оценить — все зависит от содержания законопроекта, но в принципе и этот вопрос также является решаемым15.

Общественное сознание в России пока с трудом воспринимает такое явление, как лоббизм. Зачастую данное понятие используется в совокупности с понятием «коррупция» и связывается с незаконным, а иногда и с преступным воздействием на власть. Одним словом, в лоббизме общество видит исключительно негативную сторону.

Если раньше система отношений между крупным бизнесом и государством строилась в основном в неформальной сфере, то теперь крупный бизнес, «уловив» тенденцию введения этих отношений в правовое русло, активно занялся формированием правовой основы такой деятельности. Опасность для остальной части бизнес-сообщества как раз и заключается в том, что интересы крупного бизнеса могут быть в итоге основательно закреплены на законодательном уровне, а изменить легитимную систему отношений будет уже значительно труднее.

Разработка механизмов лоббирования в рамках легитимной системы отношений бизнеса и власти является стратегически важным вопросом.

Схемы лоббирования позволяют принимать политические решения и вырабатывать политические позиции органов государственной власти с существенно меньшими затратами времени и ресурсов, нежели это достигалось бы в рамках существующих парламентских, формальных или иных процедур. Именно поэтому лоббирование на Западе получило наибольшее распространение при продвижении интересов бизнес-корпораций и объединений предпринимателей в органы государственной власти. Лоббирование — наиболее экономичный и рациональный путь для принятия оптимальных в экономическом пространстве решений (во многом сочетающих в себе консенсусные позиции различных сторон политического и экономического процесса). Выдвижение корпоративными структурами и бизнесассоциациями своих представителей в органы государственной власти в большей степени приводит к:

•переводу экономических интересов корпораций на формальный язык работы политической и государственной системы;

15 <sartraccc. sgap.ru/Explore/polkovnizky2/g1.html>.

173

Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России

•ускорению прохождения необходимых решений за счет оптимизированных с помощью лоббирования формальных процедур;

•сокращению количества вариантов решений;

•уменьшению информационной дистанции между лицом, принимающим решение и интересантом.

Витоге, схемы лоббирования помогают оптимизировать трансляцию интересов бизнес-сообщества в органы государственной власти. Причем, эта оптимизация достигается не столько скоростью принятия решений и их качеством, сколько отсечением лишних звеньев в цепочке принятия решений.

Основным негативным моментом в отношении лоббирования является его отождествление с коррупцией. Более того, эти явления часто смешивают, т. к. и то, и другое, к сожалению, стало обыденностью российской политической системы.

Вдействительности лоббизм и коррупция имеют между собой не так много общего. Это отождествление приобрело характер проблемы по причине того, что ученое сообщество особенно не утруждает себя в точном определении этих явлений, четко ограничивая только их совместные контуры. Лоббизм, как уже было показано выше, имеет в своем основании четко очерченные факторы влияния на процесс принятия политико-управлен- ческих решений. Эти факторы направлены на то, чтобы привнести изменения в политическую систему в целом путем принятия государственных решений.

Коррупционные явления построены несколько по другому принципу. Решения, принимаемые в рамках коррупционных явлений, направлены не на изменения политической или экономической системы в целом, но на продавливание преференций для отдельных участников политического процесса с использованием формально-должностных полномочий лицами, принимающими решение. Информационно-аналитическая работа по таким решениям предельно рационализирована, а то и вообще не ведется. В итоге, решения, принимаемые под влиянием коррупционных явлений, страдают непроработанностью и бедностью представления интересов участников политического и экономического процесса.

Таким образом, пересечение полей лоббирования и коррупции происходит при неэффективной работе системы лоббирования, что выражается

вотсутствии соревновательности в политической системе. В этом случае участники процесса принятия решений лишены возможности рассмотреть максимальное количество вариантов и просчитать последствия принимаемых решений. Более того, пропадает интерес для остальных игроков политической и экономической системы к участию в этом процессе.

Необходимо отделить лоббирование от коррупции, что возможно лишь путем узаконивания первого явления. В связи с этим представляется необ-

174

Глава 4. Коррупция в системе власти

ходимым разработка и принятие федерального закона о лоббировании, отвечающего современным реалиям и позволяющего бороться с коррупционными явлениями в законодательной (представительной) власти.

Меры по борьбе с коррупцией

Активизация мер уголовной ответственности

Действующее уголовное законодательство не содержит определение понятия «коррупция». Хотя такое определение дано в ратифицированной РФ Конвенции ООН против транснациональной организованной преступности (ст. 9). «Перенести» последнее в УК вряд ли возможно без радикальной ломки системы российского законодательства. Вместе с тем, не существует никаких препятствий (кроме отсутствия политической воли) для того, чтобы указать перечни коррупционных преступлений (со ссылкой на УК) в ином законодательном акте (например, в Федеральном законе об основах антикоррупционности политики). Это позволит реально усилить спрос за борьбу именно с коррупционными преступлениями.

Изменения в иное законодательство

Требуется внесение изменений и дополнений в избирательное законодательство, в том числе:

•приведение допустимого размера избирательных фондов в соответствие с реальными затратами на избирательные кампании;

•разрешение заблаговременно формировать избирательные фонды для сбора взносов, а не в период избирательных кампаний;

•ужесточение контроля за соблюдением порядка финансирования избирательных кампаний и мер ответственности за нарушения;

•ужесточение государственного и общественного контроля за выборными процедурами;

•повышение роли средств массовой информации, в том числе и иностранных, в независимом освещении избирательных кампаний и контроле за соблюдением избирательного законодательства на всех ее этапах;

•повышение роли и укрепление гарантий независимости избирательных комиссий при одновременном обеспечении их прозрачности для общественного контроля;

•внесение поправок в ФЗ «О политических партиях»16 с целью выстраивания более прозрачной партийной системы, открытой для избирателей;

•принятие закона о лоббировании в целях создания прозрачной системы отстаивания интересов в законодательных органах;

16 СЗ РФ от 16 июля 2001 г. № 29. Ст. 2950.

175

Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России

•внесение изменений и дополнений в Закон «О статусе депутата Государственной Думы и члена Совета Федерации» в целях упорядочения процедур снятия депутатской неприкосновенности;

•внесение изменений в Регламенты Государственной Думы17 и Совета Федерации18 в целях:

•обеспечения прозрачности для общественного контроля результатов голосований в законодательных органах;

•введение обязательной независимой экспертизы законопроектов (помимо уже существующей экспертизы)19, предусматривающих изменение полномочий органов государственной власти и должностных лиц.

4.2.Коррупция в системе исполнительной власти

4.2.1. Кадровая коррупция

Перечень потенциально наиболее коррупциогенных должностей среди лиц, обладающих кадровыми полномочиями в сфере исполнительной власти:

¾руководитель Администрации Президента РФ;

¾помощник Президента РФ, осуществляющий аналитическое обеспечение деятельности Президента РФ по кадровым вопросам;

¾начальник Управления Президента РФ по кадровым вопросам и государственным наградам;

¾первый заместитель Председателя Правительства, координирующий работу федеральных органов исполнительной власти;

¾руководитель Аппарата Правительства РФ;

¾директоры Департаментов Правительства РФ;

¾заместители министров (директоров и руководителей служб и агентств), курирующие работы департаментов (управлений) кадрового обеспечения;

¾директоры департаментов (управлений) кадрового обеспечения федеральных министерств, служб и агентств (МВД, ФСБ, Минюста, Минэкономразвития, Минздравсоцразвития, Минобрнауки и др.);

¾заместители глав администраций субъектов РФ и глав органов местного самоуправления, курирующие работу кадровых подразделений соответствующих администраций и органов;

17Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 22 января 1998 г.

№2134-II ГД «О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // СЗ РФ от 16 февраля 1998 г. № 7. Ст. 801.

18СЗ РФ от 18 февраля 2002 г. № 7. Ст. 635.

19Возможно, если будет создан федеральный орган исполнительной власти по противодействию коррупции, то включить такую экспертизу и в его функции.

176

Глава 4. Коррупция в системе власти

¾руководители кадровых подразделений администраций субъектов РФ и органов местного самоуправления;

¾государственные служащие — сотрудники аппарата соответствующих должностных лиц и органов.

Кадровая коррупция в органах исполнительной власти

«Коррупция в России стала системой государственного управления. Основные причины коррупции — отсутствие политической конкуренции и независимых СМИ», — эти слова руководителя Национального антикоррупционного комитета К.В. Кабанова очень хорошо характеризуют сегодняшние российские реалии.

Главными причинами коррупции для стран переходного типа называют следующие20:

•экономический упадок;

•политическая нестабильность;

•несовершенство законодательства;

•неразвитость властных институтов и институтов гражданского общества;

•слабость демократических традиций;

•непрозрачность власти;

•неэффективное общественное участие в процессах противодействия коррупции.

Непрозрачность власти означает, что для широкого круга лиц она представляет собой закрытую структуру — доступ к информации о деятельности власти, о процедурах принятия решений властными структурами сильно ограничен, действия субъектов, наделенных властными полномочиями, непонятны, влиять на принятие решений органами власти населению и формирующимся структурам гражданского общества очень сложно. Непрозрачность власти также связана с усилением централизации, с ослаблением политической конкуренции. Противодействие данным негативным тенденциям должно выражаться в обеспечении доступа к информации, обеспечении права граждан на информацию, что во многом определяется законодательством и наличием политически независимых средств массовой информации, которых в России с каждым годом остается все меньше.

Неэффективность участия общественных институтов обусловлена как сопротивлением властей, которые явно не заинтересованы в участии общества в своих делах, так и отсутствием мотивации самих структур гражданского общества, что определяется преобладающим субъектным типом политической культуры у подавляющего большинства населения.

20Противодействие коррупции: разрешение конфликта интересов / Под ред. М.Б. Горного

иА.И. Волкова. СПб.: Норма, 2005.

177

Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России

Согласованные, системные усилия по противодействию коррупции в общем можно разделить на четыре группы мер: оценивание, предупреждение, пресечение, возмещение21:

1.Оценивание — определение характера и меры опасности коррупции и создание системы мониторинга коррупции и эффективности мер борьбы с ней.

2.Предупреждение — налаживание эффективного управления, принятие мер по недопущению коррупции, ликвидации (минимизации) причин, ее порождающих: принятие мер по повышению прозрачности процедур деятельности органов власти и должностных лиц; повышение степени и эффективности общественного участия; снижение административных барьеров; введение кодексов этики для чиновников, парламентариев и других лиц22; повышение конкурентности экономики.

3.Пресечение — привлечение к уголовной ответственности и наказание виновных в коррупции лиц.

4.Возмещение нанесенного коррупцией вреда.

Внастоящее время одной из наиболее коррумпированных ветвей власти является власть исполнительная. Своекорыстие государственных служащих, факты разбазаривания и присвоения государственных средств, большое количество должностных и моральных нарушений оказывают деструктивное влияние на правовое пространство государства, на правосознание и поведение граждан, на моральные устои общества в целом. Отсутствие честности и неподкупности государственных служащих создает питательную среду для коррумпированности всего государственного аппарата в целом. Все это дает основания для вывода, что в психологии современного российского чиновничества работа в государственном аппарате представляет собой не служение обществу, а получение привилегий и удовлетворение личных интересов за счет интересов общества.

Большинство нарушений связано, в первую очередь, с неправомерным использованием административных ресурсов, находящихся под управлением чиновника. Административный ресурс можно определить как совокупность возможностей, которые дает административная должность. Сами по себе административные ресурсы не являются негативным явлением, скорее злоупотребления ими, которые принимают форму коррупционных действий, оказывают разрушительное воздействие на функционирование

21Там же.

22Так, например, уже приняты: Этический кодекс депутата Московской городской Думы

(утв. Постановлением Московской городской Думы от 23 ноября 2005 г. № 336); Кодекс судейской этики (утв. VI Всероссийским съездом судей 2 декабря 2004 г.); Кодекс этики аудиторов России (принят Советом по аудиторской деятельности при Минфине РФ, протокол

№16 от 28 августа 2003 г.), Кодекс профессиональной этики адвоката (принят первым Всероссийским съездом адвокатов 31 января 2003 г.).

178

Глава 4. Коррупция в системе власти

государственных и общественных институтов. В этом смысле под административным ресурсом тогда уже следует понимать совокупность возможностей лица, занимающего административную должность, по управлению материальными ресурсами, людьми, процесса и в корыстных интересах (своих либо чьих-то еще), а не для исполнения своих функций и обязанностей в рамках объема полномочий данной должности23. Коррупционные деяния здесь обусловлены преимуществами занимаемой должности и часто выступают в виде телефонного права, указания подчиненным, давления на подведомственные (милиция, налоговая инспекция и пр.) и формально независимые структуры (суд, прокуратура). Результат коррупционного использования административных ресурсов не всегда проявляется сразу, но практически никогда не проходит без значительных последствий.

Формально государственные служащие принимаются на службу для обеспечения государственных функций и интересов. Однако на практике, в условиях перехода от одной модели экономической и политической системы общества к другой, коррупция стала средством выживания для одних государственных служащих и непременным условием решения первоочередных жизненных проблем для других. Кадровый корпус государственных служащих России в силу этого ориентирован на удовлетворение личных нужд — они служат в первую очередь самим себе, а не обществу, государству, населению. С одной стороны, выходом из создавшегося положения может стать путь ускоренной замены «обломков старого режима» «молодыми реформаторами», но такой курс на омоложение госаппарата может повлечь за собой появление новых возможностей усиления и активизации коррупции. Так, по результатам исследования отчетливо выявлена следующая зависимость: чем моложе государственный служащий, чем меньше стаж его службы, тем больше он склонен игнорировать нормы нравственности и профессиональной деонтологии24. Среди респондентов в возрасте до 30 лет только 7,9% назвали неподкупность важным профессиональным качеством государственного служащего. Для сравнения, аналогичный показатель в старших возрастных группах достигает почти 25%. Молодые служащие госаппарата свободны от наследия прошлого, более открыты для изучения и использования современных информационных технологий, для овладения зарубежным опытом

23О злоупотреблениях административным ресурсом на выборах см.: Мониторинг злоупотреблений административным ресурсом в ходе федеральной кампании по выборам в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации в декабре 2003 г. / Под ред. Е. Панфиловой и К. Рида, М.: ПравИздат, 2004. Цит. по: Противодействие кор-

рупции: разрешение конфликта интересов / Под ред. М.Б. Горного и А.И. Волкова. СПб.: Норма, 2005.

24Социология власти. Мониторинг кадров госслужбы. М.: РАГС, 1998. С. 7–21. Цит. по: Колодкин Л.М. Коррупция и кадровый корпус государственной службы в России. М.: ЮрИнфоР, 1999.

179

Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России

управления. Но, одновременно, и более склонны к конфликту личных интересов с государственными — причем, не в пользу последних.

Важным фактором борьбы с коррупцией может стать возрождение элитарности корпуса государственных служащих, комплектования его с учетом не только предъявляемых требований по образованию, но и таких оценочных критериев, как благонадежность и лояльность государству25.

Должностные регламенты и квалификационные требования к должности

Правильно определить суть работы и разработать квалификационные требования к претендентам на занятие должности — это значит создать объективные предпосылки для успешного функционирования аппарата. Все области подбора и управления кадрами так или иначе связаны с использованием квалификационных требований к служащим и вытекающих из них должностных инструкций. Они ложатся в основу принятия любых кадровых решений и таких процедур, как наем, аттестация, служебные перемещения, увольнение, повышение квалификации. Квалификационные требования формируют и рабочее поведение служащих.

Процесс разработки квалификационных требований предполагает конкретизацию того, что составляет суть деятельности данного госслужащего. При этом выполняется так называемый «анализ работы» (job analysis), который является «систематическим способом сбора и анализа содержания работы, требований к людям и контексту, в котором каждая работа выполняется». Результатом анализа работы становится то, что в зарубежной традиции принято называть «job description» (описание работы) и «job specification» (спецификация работы) 26.

25Этим и другим подобным критериям уделяется большое внимание при приеме на государственную службу во многих зарубежных странах. Политическая нейтральность, лояльность государственному аппарату являются важными критериями отбора претендентов на занятие должности в западных странах. Система отбора и подготовки государственных служащих в зарубежных государствах (США, Великобритания, Франция, Германия), их высокий социальный статус, защищенность от политического произвола, та важная роль, которую они играют в деле регулирования социально-экономических процессов, происходящих в обществе, способствуют формированию в этом слое элитарной морали. Ее составной частью является своеобразное чувство избранности и ответственности за состояние общества, культ управленческого профессионализма, прагматизма и трудолюбия. Слой чиновников в вышеперечисленных государствах относительно свободен от партийных распрей и служит стабилизатором системы государственного управления в периоды политических неурядиц. Решение проблем, связанных с формированием особого типа созна-

ния госслужащих, усугубляется потерей преемственности (утратой традиций) службы — в

СССР данная сфера регулировалась трудовым правом, а не особым служебным законодательством.

26Моргунов Е., Сергаев С. Метод субъективного оценивания квалификационных требований к должности // Управление персоналом. 2000, № 8.

180