10042

Глава 4. Коррупция в системе власти

В соответствии со ст. 47 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», профессиональная служебная деятельность гражданского служащего осуществляется в соответствии с должностным регламентом, являющимся составной частью административного регламента государственного органа. В должностной регламент включаются:

1)квалификационные требования к уровню и характеру знаний и навыков, предъявляемые к гражданскому служащему, замещающему соответствующую должность гражданской службы, а также к образованию, стажу гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу (опыту) работы по специальности;

2)должностные обязанности, права и ответственность гражданского служащего за неисполнение (ненадлежащее исполнение) должностных обязанностей в соответствии с административным регламентом государственного органа, задачами и функциями структурного подразделения государственного органа и функциональными особенностями замещаемой в нем должности гражданской службы;

3)перечень вопросов, по которым гражданский служащий вправе или обязан самостоятельно принимать управленческие и иные решения;

4)перечень вопросов, по которым гражданский служащий вправе или обязан участвовать в подготовке проектов нормативных правовых актов и (или) проектов управленческих и иных решений;

5)сроки и процедуры подготовки, рассмотрения проектов управленческих и иных решений, порядок согласования и принятия данных решений;

6)порядок служебного взаимодействия гражданского служащего — в связи с исполнением им должностных обязанностей — с гражданскими служащими того же государственного органа, гражданскими служащими иных государственных органов, другими гражданами, а также с организациями;

7)перечень государственных услуг, оказываемых гражданам и организациям в соответствии с административным регламентом государственного органа;

8)показатели эффективности и результативности профессиональной

служебной деятельности гражданского служащего.

Положения должностного регламента должны учитываться при проведении конкурса на замещение вакантной должности гражданской службы, аттестации, квалификационного экзамена, планировании профессиональной служебной деятельности гражданского служащего. Результаты исполнения гражданским служащим должностного регламента также должны учитываться при проведении конкурса на замещение вакантной должности гражданской службы или включении гражданского служащего в кадровый

181

Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России

резерв, оценке его профессиональной служебной деятельности при проведении аттестации, квалификационного экзамена либо поощрении гражданского служащего.

Широкое внедрение и применение должностных регламентов позволит четко определить круг полномочий и ответственности госслужащего и решить целый ряд проблем — как по отбору претендентов на замещение вакантной должности, так и по дальнейшему обжалованию действий и бездействия госслужащего в случае злоупотреблений27.

Ситуации конфликта интересов

Существует тесная взаимосвязь неправомерного использования административных ресурсов с конфликтом интересов. Наиболее часто под конфликтом интересов понимают ситуацию, когда государственные должностные лица и/или их ближайшие родственники имеют финансовую заинтересованность в делах, решения по которым принимают эти должностные лица, либо в информации, которую они получают в ходе выполнения своих служебных обязанностей. В случае, если эти госслужащие удовлетворяют такую заинтересованность, налицо злоупотребление административными ресурсами, и очень вероятны негативные последствия неразрешенного конфликта интересов.

Ст. 19 Закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» определяет конфликт интересов как ситуацию, при которой личная заинтересованность гражданского служащего влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью гражданского служащего и законными интересами граждан, организаций, общества, субъекта РФ или Российской Федерации в целом, способное привести к причинению вреда этим законным интересам граждан, организаций, общества, субъекта РФ или Российской Федерации. Необходимо отметить, что возможен случай, когда в ситуацию конфликта интересов попадает целый орган власти: когда орган власти является одновременно и органом управления, и хозяйствующим субъектом (имеет в своей собственности муниципальные предприятия и учреждения) — возникает конфликт между корпоративными и общественными интересами. Здесь можно говорить о так называемом институциональном конфликте интересов.

27 В настоящее время уже изданы: Приказ Федеральной налоговой службы от 18 июля 2005 г. № САЭ–3–15/332а «О служебном контракте о прохождении государственной гражданской службы в ФНС России» (с изм. и доп. от 31 октября 2005), Приказ Минсельхоза РФ от 14 мая 2005 г. № 79 «Об утверждении Служебного распорядка, форм служебного контракта и должностного регламента».

182

Глава 4. Коррупция в системе власти

Такое негативное явление, как коррупция тесно связано с конфликтом интересов, но, вместе с тем, сводить конфликт интересов исключительно к коррупции не следует, т. к. само по себе это явление объективное и не требует борьбы с ним. Необходимо лишь предотвращать негативные последствия, предупреждая и разрешая конфликтные ситуации. В ситуациях, когда возникновение конфликта интересов невозможно предупредить, должны предусматриваться меры по предотвращению негативных последствий конфликта интересов — вплоть до временного отстранения госслужащих от исполнения обязанностей и увольнения.

В Руководстве ОЭСР по разрешению конфликта интересов на государственной службе приводятся следующие основные принципы разрешения конфликта интересов:

−служение общественным интересам;

−обеспечение прозрачности и контроля;

−повышение индивидуальной ответственности и личный пример;

−формирование организационной культуры, нетерпимой к конфликту интересов.

Основными причинами возникновения конфликта интересов можно назвать:

−отношения соподчиненности государственных и муниципальных служащих;

−допустимость членства в партии для чиновников28;

−корпоративные интересы, которые продвигает партия через своих чле- нов-чиновников (в т.ч. экономические);

−административное давление сверху, незащищенность чиновника перед чиновником более высокого ранга;

−межведомственные конфликты, накладывающие отпечаток на действия чиновников в сферах, требующих согласованных или координирующих действий;

−устоявшиеся хозяйственные связи с отдельными субъектами рынка, определенный «протекционизм», низкий уровень конкуренции, предпочтение крупному бизнесу по отношению к мелкому;

−низкий уровень профессионализма чиновника, отсутствие критериев оценки его деятельности, отсутствие внутренней мотивации чиновника;

28 Законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» запрещено только использовать должностные полномочия в интересах политических партий, других объединений и организаций, а также публично выражать отношение к указанным объ-

единениям и организациям в качестве гражданского служащего, если это не входит в его должностные обязанности; а также создавать в государственных органах структуры политических партий, других общественных объединений (за исключением профессиональных союзов, ветеранских и иных органов общественной самодеятельности) и религиозных объединений или способствовать созданию указанных структур (п. 13 и 14 ст. 17 Закона).

183

Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России

−отсутствие традиции заявлять о наличии или о возможности возникновения конфликта интересов;

−непрозрачность процедур принятия решений и, как следствие, возможность для чиновника использовать ситуации конфликта интересов

для наработки собственных связей на будущее29.

Необходимо отметить, что ст. 19 Закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» в большинстве случаев не реализуется на практике, и одной из основных причин этого является отсутствие предусмотренного данной статьей Указа Президента РФ о Комиссиях по урегулированию конфликта интересов30.

Кодексы этики поведения государственных служащих

Все возможные конфликтные ситуации невозможно предусмотреть и регулировать с помощью одних только нормативных правовых актов. Для случаев, ситуаций, которые невозможно регулировать самим законом, а также нельзя прописать в законе, широко используются кодексы этики31. Кодексы этики — это совокупность внутренних регуляторов, некое добровольное обязательство соблюдать определенные правила поведения. Кодексы этики имеют своей целью нравственное и моральное воздействие, т. к. если это обязательство не принимается тем или иным лицом, то «система» «выталкивает» его. Применительно к государственной службе, кодекс этики — это документ, который подчеркивает достоинства профессии государственной службы, ее особенности, исключительность, говорит о недопустимости ее дискредитации.

Утверждение модельного кодекса этики и принятие кодексов на уровне каждого министерства (службы, агентства) само по себе вряд ли повлечет за собой немедленное улучшение ситуации с возникновением острых конфликтов интересов и коррупционными действиями, поскольку (как уже отмечалось выше) необходима, в первую очередь, свободная воля самого служащего в отношении следования нормам законодательства и требованиям этического кодекса. Выделяются следующие возможные причины неэффективности кодексов этики:

29Противодействие коррупции: разрешение конфликта интересов / Под ред. М.Б. Горного

иА.И. Волкова. СПб.: Норма, 2005.

30Указ Президента РФ «О Совете при Президенте Российской Федерации о борьбе с коррупцией» 2003 г., содержащий данное положение, отменен в феврале 2007 г.

31Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка (принят Резолю-

цией Генеральной Ассамблеи ООН 34/169 от 17 декабря 1979 г.); Руководящие принципы для эффективного осуществления Кодекса поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка (утверждены резолюцией Экономического и Социального Совета ООН от 24 мая 1989 г.); Модельный кодекс поведения для государственных служащих (утв. Рекомендациями Комитета министров Совета Европы от 11 мая 2000 г. № R (2000) 10).

184

Глава 4. Коррупция в системе власти

−разрушенние моральных устоев общества: отсутствие «этического» воспитания с детства, отсутствие гражданского самосознания;

−отсутствие осознанной ответственности (в кодексе, как правило, не прописаны санкции за нарушение);

−безнаказанное нарушение требований этического кодекса вышестоящими чиновниками и другие примеры нарушений.

Однако низкая эффективность кодексов этики на современном этапе не должна означать бесполезности попыток разработки и принятия таких кодексов. Необходимо учитывать, что утверждению кодексов должно сопутствовать принятие и других мер: определение моральных принципов на уровне государства; проведение анализа прошлого опыта, традиций госслужбы и адаптация их к настоящему времени; обеспечение соблюдения выработанных правил и норм, начиная с высших чинов; включение кодекса этики в договор о найме чиновников; опубликование «черных списков» недобросовестных чиновников и т. п.

Региональный опыт

В течение лета-осени 2005 г. проводился эксперимент по общественному мониторингу деятельности административных структур в отношении развития открытости, предотвращения коррупции и негативных последствий конфликта интересов32. В качестве объектов анализа были выбраны две федеральные структуры правительства: Министерство экономического развития и торговли РФ (МЭРТ) — в лице его Департамента государственного регулирования экономической деятельности и Федеральная антимонопольная служба (ФАС), а также две региональные администрации — Новгородской и Ульяновской областей.

На основе проведенного анализа и полученных выводов исследователями были даны следующие рекомендации по распространению и в других регионах положительного опыта, касающегося прозрачности, участия общественности, организации конкурсов.

1.Использовать закон Новгородской области о доступе к информации для подготовки проектов аналогичных актов для других регионов. Сегодня уже разработан проект Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», в котором использован опыт Калининградской и Новгородской областей. Однако он пока не принят, и есть опасность, что этот законопроект, в случае его принятия, не бу-

32 Сообщение руководителя Санкт-Петербургского центра «Стратегия» А.Ю. Сунгурова «Опыт общественного мониторинга деятельности административных структур по развитию открытости, по предотвращению коррупции и негативных последствий конфликта интересов» в Центре стратегических разработок, 31 января 2006 г.

185

Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России

дет выполняться. Кроме того, положения законов Калининградской и Новгородской области использованы в федеральном законопроекте явно недостаточно. Что касается регионального законодательства, то здесь новгородский закон может быть взят за основу.

2.Использовать опыт ФАС по работе с общественным советом (Положение об общественном совете). Принятое положение об общественном совете может быть взято за основу при формировании общественных советов в других федеральных органах исполнительной власти и в региональных администрациях.

3.Изучить и использовать опыт ФАС по регламентации своих процедур: инструкция по закрытой информации, правила рассмотрения дел и др.

4.Использовать в качестве образца приказ МЭРТ об информационном портале при издании аналогичных нормативных актов другими органами исполнительной власти.

5.Использовать приказ МЭРТ как модель для организации конкурсов на замещение вакантных должностей. Именно этот приказ, в случае его исполнения, позволит обеспечить эффективность конкурсных процедур и привлечет в систему государственной гражданской службы молодых специалистов.

6.Максимально широко использовать рекомендации руководства ОЭСР по разрешению конфликта интересов.

Проявления коррупции в контрольных и надзорных органах исполнительной власти

В условиях продолжающейся административной реформы в Российской Федерации значение контрольно-надзорной деятельности государства сохраняется. Однако поскольку коррупция в России приобрела системный характер, органы, осуществляющие контрольные и надзорные функции, сами оказались пронизанными ею и вынуждены «вылавливать» из своих рядов «оборотней». Уровень коррупционных проявлений в этой сфере настолько высок, что создает угрозу национальной безопасности страны. В результате, деятельность «контрольной» власти оказывается малоэффективной и не дает требуемого позитивного результата.

Создание органов контроля и надзора предполагает, что работать в них будут лица не только профессионально подготовленные, но и отвечающие высоким нравственным принципам, для которых служение закону — главная задача. Однако действительность оказалась далека от подобных предположений: стало ясно, что созданные государством органы контроля сами требуют контроля, а недобросовестных работников в этих органах более чем достаточно.

186

Глава 4. Коррупция в системе власти

Состояние борьбы с коррупцией зависит от профессионализма служащих контрольных и надзорных органов власти, а также от их честности и принципиальности. Сейчас успех расследований крупных коррупционных дел во многом зависит от того, насколько сотрудники правоохранительных органов, а также их руководители смогут противостоять моральному, телефонному, административному, финансовому и прочим формам давления. Эффективность в работе по противодействию коррупции в российских условиях напрямую связана с политической волей33.

О необходимости повысить эффективность работы органов контроля и надзора постоянно говорят ученые, политики и граждане. Не обошел своим вниманием эту важную проблему и В.В. Путин. В одном из выступлений он сказал, что чиновники от имени государства продолжают выполнять множество незаказанных и ненужных налогоплательщику функций — разрешительных, лицензионных, надзорных. Этот упрек нашел воплощение в Указе Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», в соответствии с которым функции контроля и надзора теперь сосредоточены в федеральных службах34. В результате, был снят ряд коррупционных проблем, например, возникающие проблемы, когда один и тот же орган осуществлял нормативное регулирование в определенной сфере отношений и контроль (надзор).

Наиболее распространенными ситуациями, в которых чаще всего получают взятку недобросовестные сотрудники контрольных и надзорных органов власти, являются следующие: сбор штрафов и иных платежей; выдача разрешений на занятие различными видами деятельности; разрешение на строительство и наделение земельными участками; контроль со стороны государственных служб (пожарные, санэпидемстанции и т. п.). От этого сильно страдает малый бизнес в России. Эти данные приводятся в исследовании, проведенном в 1999 г. Фондом ИНДЕМ.

В 2002 г., по подсчетам Института социологии, проводящего исследования по заказу Международного валютного фонда, россияне израсходовали на взятки примерно 33,5 млрд долл. Согласно этим данным, если у физического лица в год на взятки уходит в среднем 3211 руб. (примерно 100 долл.), то у предпринимателя — порядка 3700 долл. И это минимальные оценки обыденной деловой коррупции. Взятки платят 82% всех российских предпринимателей. На вопрос, какие функции исполнительной власти приносят наибольший коррупционный доход, исследование дало следующий ответ.

33Витковский А. «Коррупция — России главная беда» (интервью с первым заместителем

председателя Комитета Госдумы РФ по безопасности, председателем Комиссии ГД по противодействию коррупции Михаилом Гришанковым) // «Парламентская газета» от 6 июля 2006 г.

34Беляев В.П. К вопросу оптимизации контрольной деятельности // Законодательство,

№6, 2006. С. 74.

187

Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России

Втройку лидеров по объему получаемых взяток (более 90% рынка) входят: нефинансовая контрольная, надзорная деятельность — 34,6%; лицензирование — 34,2%; фискальное взимание налогов и налоговый контроль — 22,0%35.

Подкупаемость и продажность служащих надзорных и контролирующих органов достигли такого уровня распространенности, что незаконный порядок реализации ими своих служебных полномочий становится господствующим. Поэтому многие воспринимают коррупцию уже как неотъемлемую часть функционирования государственного механизма. Проблемы чиновничьего правового беспредела и нигилизма служат источником недобросовестной конкуренции и тормозом для эффективного и социально значимого бизнеса. В то же время, предприниматели все чаще пытаются найти законные способы решения проблем, а некоторые просто наотрез отказываются платить взятки.

Но все же большинство предпринимателей уверено в том, что поддержание хороших, неформальных отношений с представителями проверяющих инстанций является абсолютной необходимостью. Причем, они не ожидают от этих отношений особых преференций для себя, поскольку такие отношения не освобождают бизнес от неформальных выплат при проведении проверок. Но они ожидают определенное лояльное отношение к себе в ходе таких проверок.

Вбольшинстве организаций за обеспечение неформальных связей с представителями проверяющих инстанций отвечают либо специально выделенные сотрудники, либо бухгалтеры, менеджеры или другие работники, непосредственно по своей профессиональной деятельности связанные контактами

стеми или иными проверяющими инстанциями. Например, чаще всего с представителями налоговых органов и банковских структур поддерживают связь главные бухгалтеры. Поддержание хороших неформальных отношений чаще всего выражается в неформальных визитах в эти организации с небольшими подарками или сувенирами перед праздниками, накануне или при сдаче отчетности36.

Практически все предприниматели воспринимают незаконные и неформальные поборы со стороны контрольно-надзорных органов власти просто как дополнительные издержки бизнеса, как условия его ведения, а не как его потери. В этой ситуации они просто не представляют себе, как реально можно было бы решать те или иные проблемы своего бизнеса без взяток и иных коррупционных практик. Рынок коррупционных услуг — один из самых надежных рынков в нашей стране. Среда, в которой

35Сатаров Г. Коррупция в России. Теневой налог или поддержка отечественного производителя // «Время новостей» от 22 января 2003 г. // <www. vremya.ru/print/31399.html>.

36Головщинский К.И., Пархоменко С.А., Римский В.Л., Сатаров Г.А. Бизнес и коррупция: проблемы противодействия // <www. indem.ru/russian. asp>.

188

Глава 4. Коррупция в системе власти

осуществляется предпринимательская деятельность, очень агрессивна, и те предприниматели, которые не желают участвовать в коррупционных практиках, проигрывают тем своим конкурентам на рынках товаров и услуг, кто совершает коррупционные правонарушения. Кроме того, коррупционные отношения у нас в стране тесно связаны с социальными, и поэтому взятка — «это часть местнических, дружественных, корпоративных отношений»37.

Формы коррупционных проявлений в контрольно-надзорных органах власти:

•установление платы за услуги (вымогательство), предоставление которых входит в круг служебных обязанностей чиновника;

•устройство на работу в подчиненные или косвенно подчиненные организации друзей, родственников и знакомых;

•злоупотребление служебным положением в личных интересах, превалирование собственных интересов в ущерб общественных (например, при имеющемся «веере» возможностей в размере наложения штрафа вымогается взятка под угрозой наложения максимально возможного штрафа);

•служебный подлог (внесение в официальные документы заведомо ложных сведений) в результате получение взятки;

•оказание чиновникам чрезмерного «гостеприимства» и иных «знаков внимания» со стороны бизнесменов (например, предоставление детям чиновника стипендии для обучения в иностранном университете);

•латентное вымогательство взяток служащими налоговых и таможенных органов с экспортеров или импортеров посредством назойливой демонстрации своего права произвольно определять размеры налога в рамках пределов, установленных законодательством;

•«государственный дорожный рэкет», т. е. вымогательство взяток у водителей сотрудниками органов, обеспечивающих безопасность дорожного движения, под угрозой наложения штрафа за якобы или действительно имевшее место нарушение правил дорожного движения (размер взятки, при этом, иногда меньше суммы штрафа);

•вымогательство незаконных вознаграждений за ускоренную выдачу документов или принятие решения (например, выдача свидетельства о государственной регистрации юридических лиц);

•получение начальниками «мзды» со своих подчиненных в виде еженедельных или ежемесячных подношений в установленных размерах для последующей передачи «наверх».

37 Сатаров Г. Существенная часть бизнеса не имеет дела с государством // <www: hro. org/ editions/press/0103/22/22010353.htm>.

189

Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России

Основным видом преступного деяния в данной сфере является получение взятки. Если в прежнем Уголовном кодексе, действовавшем до 1 января 1997 г., было пять статей, предусматривающих уголовную ответственность за взяточничество, то в новом Уголовном кодексе Российской Федерации — их уже девять. Но при этом судебному наказанию подвергается лишь каждый пятый взяточник. Наряду со сложностью доказывания вины в подобных делах, одной из причин такого положения дел является как раз то, что в коррумпированном обществе коррупцией поражены, в первую очередь, правоохранительные органы. Предпосылка к этому кроется и в самом нормотворчестве, где за одно и то же правонарушение установлены альтернативные наказания38. Например, в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях 2002 г. наказания, в силу своей альтернативности, назначаются, опять же, по усмотрению должностного лица контрольного органа (размер штрафа от 0,1 до 25 минимальных размеров оплаты труда (МРОТ) — на граждан, до 50 МРОТ — на должностных лиц и до 1000 МРОТ — на юридических лиц), что способствует их коррумпированности.

Так, коррупцию в правоохранительных органах и судейской системе в 2004 г. характеризовали следующие цифры. По статье «Злоупотребление должностными полномочиями» (ст. 285 УК РФ) осуждены 337 человек. По части первой этой статьи осуждены 320, из них половина (159) — условно. Примерно 50% дел, связанных с коррупцией, заканчиваются условным наказанием. Реальные сроки получают лишь 11%. Штрафом отделываются примерно 17% обвиняемых39.

Однако принимаются определенные меры борьбы с подобным положением вещей. Так, положительно можно оценить тот факт, что 2-ой («антикоррупционный») отдел УБЭП ГУВД г. Москвы принимает по телефону заявления и сообщения исключительно о фактах коррупции в органах власти, управления и местного самоуправления, а также в контролирующих органах — на таможне, в налоговой инспекции, торгинспекции, ЦГСЭН, административно-технической инспекции, Москомимуществе, отделах жилищно-коммунального хозяйства и т. п. (для этого выделен специальный телефонный номер). Заявителю гарантируется конфиденциальность.

В средствах массовой информации регулярно публикуются сведения об арестах сотрудников правоохранительных органов, уличенных во взяточничестве. Громкие аресты производятся и в Москве, и в регионах. Таким образом, положительная динамика становится очевидной.

38Лопатин В.Н. Современное состояние и перспективы антикоррупционного законотворчества в России //<stopcorruption.ru/index. php?id=116>.

39Неуправляемый занос. Интервью с первым заместителем председателя Комитета Госдумы РФ по безопасности, председателем Комиссии ГД по противодействию коррупции Михаилом Гришанковым // Трибуна. 2006, 6 июня.

190