10042

Глава 4. Коррупция в системе власти

ванных юристов, связанных с коллегией и правоохранительными органами неформальными отношениями.

Ввиду отсутствия перечня специальных вопросов, на которые необходимо дать развернутые ответы относительно кандидата в судьи, ответы по запросам квалификационных коллегий в правоохранительные органы (спецслужбы) по кандидатам в судьи поступают, как правило, в краткой лаконичной форме. Отсюда можно заключить, что сегодня не проводится надлежащая качественная всесторонняя проверка кандидатов в судьи, позволяющая объективно оценить личностную пригодность претендента. То же самое можно сказать в отношении процедуры дополнительной проверки кандидата Кадровой комиссией при Президенте РФ.

На наш взгляд, необходимо на законодательном уровне более четко регламентировать порядок отбора кандидатов в судьи, в том числе порядок их проверки. Представляется целесообразным — помимо общих критериев отбора, установленных Федеральным конституционным законом «О судебной системе РФ»73 и Законом РФ «О статусе судей в РФ» — установить более детальный порядок проверки кандидатов в судьи, определить подробный перечень оснований для отказа кандидатам в судьи при положительной рекомендации со стороны квалификационной коллегии. В юридической литературе отмечается, что в настоящее время назрела необходимость принятия самостоятельного Федерального закона, который детальным образом регламентировал бы порядок отбора кандидатов в судьи, что представляется весьма целесообразным74. Тем более что в зарубежных государствах имеется практика принятия самостоятельных законодательных актов по указанному вопросу75. В качестве альтернативного варианта решения этого вопроса может быть внесение частных поправок в действующее законодательство — ФКЗ «О судебной системе», ФЗ «О статусе судей», ФЗ «Об органах судейского сообщества».

Кроме того, в качестве дополнительной гарантии надлежащей проверки кандидатов в судьи и прихода в судейский корпус квалифицированных и высоконравственных юристов может выступать механизм формирования кадрового резерва кандидатов в судьи, который должен формироваться, в том числе, за счет помощников судей, положительно зарекомендовавших себя и имеющих определенный опыт работы в судах. Следует отметить, что уже с момента включения кандидата в судьи в кадровый резерв можно начинать процедуру его проверки, с тем чтобы на ранней стадии иметь информацию о кандидате в судьи. Помимо прочего, это позволит решить проблему, связанную с длительностью процедуры назначения судей. Необ-

73СЗ РФ. 1997. № 1. Ст. 1.

74Клеандров М.И. Там же.

75Закон от 18.03.2004 г. № 1625-IV «О порядке избрания на должность и освобождения от должности профессионального судьи Верховной Радой Украины».

211

Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России

ходимо отметить, что такой же позиции придерживаются и ряд представителей судейского сообщества76.

Существующий порядок приема экзаменов у кандидатов в судьи, на наш взгляд, не отвечает задачам правосудия. Не говоря уже об оценке таких качеств, как профессионализм, опыт работы. Аналитические способности, психологические качества кандидата в судьи не всегда оцениваются должным образом. Очевидно, что член экзаменационной комиссии, не будучи опытным и квалифицированным психологом, не в состоянии оценить психологические качества кандидата в судьи. Речь идет о таких составляющих психологического портрета, как: качества, характеризующие коммуникабельность судей; морально-нравственные качества; стрессоустойчивость; способность противостоять давлению и др. Закрепление на нормативном правовом уровне специального порядка проведения психологического тестирования позволит оградить судебную власть от невменяемых, неадекватных, психологически неуравновешенных людей.

При этом нельзя исключать введение психологического тестирования с помощью специальных технических средств, таких как полиграф. Более того, контроль за психологическим состоянием необходим не только в отношении кандидатов в судьи, но и в отношении судей в период осуществления ими полномочий.

Следует признать, что ключевую роль в формировании судейского корпуса играют квалификационные комиссии. Возникает вопрос: а кто же сегодня составляет эти самые квалификационные комиссии? Достаточно взглянуть на состав Высшей квалификационной коллегии Российской Федерации, чтобы увидеть, что подавляющее большинство ее членов являются профессиональными судьями. Казалось бы, все правильно и справедливо. Кто, если не профессиональный судья, может оценить профессиональные качества судьи? Но, в то же время, возникает следующий вопрос: может ли профессиональный судья, даже имея за спиной значительный житейский опыт, всегда объективно оценить человеческие, личностные, моральнонравственные качества претендента? Вопрос дискуссионный…

В соответствии со ст. 11 Федерального закона от 14 марта 2002 г. № 30-ФЗ «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации»77, в состав Высшей квалификационной коллегии входят также представители общественности, и назначаются они Советом Федерации Федерального Собрания РФ. Вместе с тем, Законом не регламентирован вопрос, каким образом формируется «общественность» и кто эти люди. На уровне субъектов Российской Федерации ситуация с формированием представителей общественности аналогичная. На практике такой «порочный» порядок вливания «общественности» в органы судейского сообщества создает замкнутый круг, поскольку, как

76http://www. vkks.ru/ss_detale. php?id=95

77СЗ РФ. 2002. № 11. Ст. 1022.

212

Глава 4. Коррупция в системе власти

правило, ее представителями являются судьи в отставке. Понятно, что говорить о действительном представительстве общественности в органах судейского сообщества нельзя.

Вэтой связи, изменение порядка формирования органов судейского сообщества — в частности, квалификационных коллегий — с включением в их состав реальных представителей общественности является важным условием общественного контроля за формированием судейского корпуса.

Взаконодательстве следует четко определить перечень лиц, которые — наряду с представителями судов — должны входить в состав квалификационных коллегий. На наш взгляд, в категорию «общественность» должны включаться — представители науки и образования, средств массовой информации, в обязательном порядке — профессиональные психологи, которые могут адекватно оценить кандидата в судьи на предмет его моральнонравственных качеств, а также представители Общественной палаты РФ, если речь идет о Высшей квалификационной коллегии. Допустимым также представляется введение принципа непрерывной ротации представителей общественности в квалификационных коллегиях.

Таким образом, следует признать, что существующий порядок формирования судейского корпуса и органов судейского сообщества не соответствует задачам правосудия, которые призвана решать судебная власть. Поэтому сегодня важно предпринять неотложные меры по совершенствованию существующих механизмов отбора кандидатов в судьи, их проверки, регламентировать статус помощников судей в сторону ужесточения требований и усовершенствовать порядок формирования органов судейского сообщества. В качестве управленческого решения обозначенных проблем может быть разработан и прият специальный ФЗ «О порядке отбора кандидатов в судьи» или внесены поправки — в ФКЗ «О судебной системе», ФЗ «О статусе судей», а также поправки в ФЗ «Об органах судейского сообщества».

Огромную роль в органах судебной власти играют помощники судей. На практике, они выступают связующим звеном между участниками судебного процесса и судьей. Более того, основную массу судебных актов фактически пишут именно помощники, а не судьи (помощник, выписывая решение, может изменить сведения в мотивировочной и резолютивной частях, а судья, не обратив на это внимание, подписать). Такая ситуация позволяет констатировать, что помощник судьи фактически — наряду с судьей — осуществляет правосудие. Оставив за скобками законность таких действий, следует отметить, что эта проблема решается путем ужесточения требований к кандидатам на должность помощника судьи. На сегодняшний день статус помощников законодательством не регламентирован, на них распространяются лишь общие требования законодательства о государственной службе.

213

Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России

Поэтому представляется необходимым закрепление в законодательстве о государственной гражданской службе статуса помощников судей и специального порядка их поступления на должность.

«Связанность» судейского корпуса с правоохранительными органами

Согласно экспертным данным, присутствие бывших работников правоохранительных органов в судейском корпусе следующее: на первом месте — помощники судей, на втором — прокурорские работники, на третьем — юрисконсульты, на четвертом — работники милиции, на пятом — адвокаты, на шестом — иные категории лиц.

Однако формирование основного состава судейского корпуса из представителей правоохранительных органов, безусловно, подрывает принцип независимости судебной власти.

Во-первых, независимость судебной власти дескридитируют связи (дружеские, иные) судьи — бывшего работника правоохранительных органов с представителями последних.

Во-вторых, сложившаяся на протяжении многих лет психология следователя, прокурора — как представителя обвинения по уголовным делам — накладывает свой отпечаток на деятельность судьи при осуществлении им правосудия. Все это приводит к нарушению принципов состязательности уголовного судопроизводства и независимости судебной власти.

На наш взгляд, порядок формирования судейского корпуса в идеале должен полностью исключать возможность участия в отборе на должность судьи бывших работников правоохранительных органов.

В качестве более мягкого варианта решения указанного вопроса можно предложить введение правила, запрещающего назначение на должность судьи, который в том же районе, административном округе, городе ранее выполнял обязанности прокурора, следователя, адвоката или нотариуса, в течение определенного срока действия его прежних служебных связей — например, пять лет.

Отсутствие механизма эффективного контроля за доходами

иимуществом судей

Всоответствии с действующим федеральным законодательством, в настоящее время судьи относятся к той категории государственных должностей, чьи доходы не декларируются в обязательном порядке. Отсутствие контроля со стороны государства за доходами судей создает условия для злоупотребления полномочиями при осуществлении правосудия со стороны нечистоплотных судей.

По этой причине, в законодательстве необходимо закрепить норму об обязательном ежегодном предоставлении деклараций о доходах, имуществе

214

Глава 4. Коррупция в системе власти

иобязательствах имущественного характера (займы, кредиты и т. д.), которая должна распространяться не только на судей, но и на кандидатов в судьи в процессе прохождения ими конкурса на должность судьи.

Кроме того, контроль за доходами судей предполагает обязательное предоставление сведений о доходах и имуществе судей по требованию общероссийских и региональных СМИ. Причем суд в обязательном порядке — путем запросов в уполномоченные органы — проверяет достоверность такой информации.

4.3.2.Экономическая коррупция и конфликт интересов

Отсутствие специального механизма распределения судебных дел

Внастоящее время в процессуальном законодательстве (УПК, АПК, ГПК) отсутствует установленная процедура распределения судебных дел после их поступления в суд. В соответствии с существующим порядком, полномочиями по распределению судебных дел между судьями обладает председатель суда. По общему правилу, судебные дела распределяются в соответствии с квалификацией и загруженностью судей. В судах с большим числом судей существуют отделения по определенным направлениям. Однако следует констатировать, что отсутствие в законодательстве Российской Федерации четких требований по порядку распределения судебных дел, создает «почву» для злоупотреблений, а в конечном итоге и для передачи судебных дел «нужным» судьям без учета их опыта и квалификации. В результате это способствует вынесению незаконных и необоснованных решений судьями, влияние на которых имеет председатель суда.

Для решения обозначенной проблемы необходимо закрепить на законодательном уровне систему случайного распределения судебных дел, возможно, через компьютерную программу, с учетом квалификации, загруженности судьи, опыта рассмотрения дел данной категории и др. Также необходимо установить запрет на обмен делами между судьями. В этой связи показательно существующее в ряде субъектов РФ распределение судебных дел через специально разработанную программу78.

Представляется необходимым также лишить председателя суда административных полномочий в отношении рядовых судей, а также вышестоящих судов — в отношении нижестоящих судов. Если следовать более мягкой версии решения указанной проблемы, речь должна идти только об ограничении

иболее детальной регламентации таких полномочий по принципу «первый среди равных».

78 Программа компьютерного распределения дел, разработанная фирмой «Кодекс», (СПб).

215

Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России

Давление на судей со стороны чиновников и представителей бизнес-структур

Совершенствование судопроизводства, помимо прочего, предполагает создание механизмов, препятствующих оказанию воздействия (давления) на судью в связи с рассматриваемым им делом. При этом предусматривается следующее.

Во-первых, раскрытие содержания всех обращений, поступивших судье до рассмотрения дела. В связи с этим процессуальное законодательство должно быть дополнено обязанностью судьи (судей) объявить лицам, участвующим

вделе, обо всех обращениях (устных и письменных) по рассматриваемому делу, поступивших судье (судьям) до начала судебного разбирательства, с последующим занесением указанных сведений в протокол судебного заседания. В случае же, если судья по каким-то причинам не исполняет эту обязанность, это должно повлечь за собой соответствующие меры ответственности.

Необходимо отметить, что несмотря на отсутствие процессуальных норм, закрепляющих такую обязанность судьи, в ряде субъектов Российской Федерации сложилась практика, когда перед началом судебного заседания объявляется список звонков судье по рассматриваемому делу (так называемый «Журнал звонков»).

Во-вторых, обязательную аудио-видеозапись всего цикла судебного процесса вплоть до объявления решения суда, включая аудио-видеозапись

всовещательной комнате. При этом, следует оговориться, что порядок обязательной аудио-видеозаписи должен учитывать принцип тайны совещания. Поэтому архив аудио-видеозаписи на электронном и (или) магнитном носителе должен находиться в суде и на него должен распространяться особый режим хранения.

В-третьих, возможность участников процесса без согласия председательствующего в судебном процессе производить аудио-видеозапись с обязательным уведомлением судьи перед началом судебного процесса. В случаях, если кто-либо из участников процесса возражает против такой записи — в целях защиты своих интересов, безопасности, личной и семейной тайны и т. д. — судья обязан запретить производить запись. При этом, запрет на запись производится только по ходатайству участника процесса, но никак не по усмотрению суда, за исключением случаев, предусмотренных законодательством (например, закрытый судебный процесс).

В-четвертых, введение окружного принципа территориального структурирования судов общей юрисдикции с тем, чтобы границы округов не совпадали с границами административно-территориальных образований (для ограничения возможностей незаконного влияния местных властей на суд).

216

Глава 4. Коррупция в системе власти

Закрытость судебной системы и правосудия

Судебная ветвь власти — так же, как законодательная и исполнительная — должна быть открытой и прозрачной. Это предполагает не только доступность информации о деятельности самой судебной системы, которая сегодня уже определенным образом обеспечивается государственной автоматизированной системой РФ «Правосудие» (ГАС «Правосудие»), но и создание механизмов подотчетности и контроля со стороны общества, в том числе:

•формирование информационных ресурсов правовых баз и банков данных судебных решений и судебной практики арбитражных судов и судов общей юрисдикции;

•обеспечение открытого доступа к указанным базам и банкам данных для граждан с учетом установленных ограничений на распространение информации;

•учет общественного мнения о работе судов на основе регулярного общественного мониторинга качества и эффективности работы судов;

•создание интернет-сайтов в каждом суде;

•трансляция судебных процессов по телевидению.

Всвязи с изложенным представляется целесообразным дополнить АПК, УПК, ГПК РФ, определяющие случаи, когда обязательно должна вестись аудио- и видеозапись, и порядок обнародования этих записей (принимая во внимание то обстоятельство, что судебный процесс «закрывается» для свободной записи главным образом для защиты прав потерпевших, свидетелей, подсудимых, истцов, ответчиков и т. д.;

— внести дополнения в АПК, УПК, ГПК РФ, касающихся введения обязательной аудио-видеозаписи судебного процесса, включая совещательную комнату. Это позволит избежать сложившейся практики присутствия в совещательной комнате представителей прокуратуры.

4.4. Коррупция в системе контрольной власти

Наряду с известной триадой разделения властей, в современной правовой науке достаточно часто упоминается о происходящем в настоящее время процессе выделения четвертой — самостоятельной ветви государственной власти — контрольной. Вызванная развитием общественных отношений, наличием конституционных целей и задач российского государства, реализация которых не может быть обеспечена без осуществления государственного контроля, тенденция к ее обособлению в связи с имеющейся потребностью организационного выделения контрольно-надзорных органов из системы органов традиционных ветвей власти, имеет место во мно-

217

Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России

гих зарубежных странах, где после Второй мировой войны сформировано значительное количество разнообразных контрольных органов (счетные палаты, конституционные суды и конституционные советы, омбудсмены, генеральные контролеры и органы прокуратуры и т. д.)79. Однако в науке отмечается резкая критика позиции сторонников официального признания существования контрольной власти как самостоятельной ветви власти.

Не вдаваясь в правовую оценку названных противоположных точек зрения, укажем лишь, что под контрольной властью в рамках данного раздела понимаются высшие органы государственной власти особого рода, осуществляющие надведомственный контроль (Счетная палата РФ, конт- рольно-счетные органы субъектов Российской Федерации и органы прокуратуры), которые по их конституционно-правовому статусу действительно сложно отнести к одной из трех традиционных ветвей власти.

Перечень потенциально наиболее коррупциогенных должностей в сфере контрольной власти:

¾помощник Президента РФ, обеспечивающий взаимодействие Администрации Президента РФ с органами государственной власти по кадровым вопросам и вопросам государственной службы;

¾заместители Генерального прокурора РФ и подчиненных ему прокуроров субъектов РФ, председателя Счетной палаты РФ и контрольносчетных органов субъектов РФ, ЦИК РФ и избирательных комиссий субъектов РФ;

¾руководители комитетов и комиссий совета Федерации Федерального Собрания РФ;

¾руководители кадровых подразделений органов прокуратуры, конт- рольно-счетных и избирательных органов субъектов;

¾государственные служащие — сотрудники аппарата соответствующих должностных лиц и органов.

4.4.1. Кадровая и экономическая коррупция в прокуратуре

Уровень коррупции в органах контрольной власти заметно ниже. Но поскольку система органов прокуратуры входит в общую систему органов государственной власти, коррупция имеет место и здесь.

Прокуратура представляет собой единую федеральную централизованную систему органов государственной власти, осуществляющую общий надзор за законностью. Безусловно, в связи с тем, что весьма проблемным является отнесение прокуратуры к какой-либо ветви власти из известной триады, а также исходя из выполняемых ею функций, прокуратуру вполне можно рассматривать как один из контрольных органов, которые — в силу

79 Чиркин В.Е. Контрольная власть // Государство и право. 1993. № 4. С. 10–11.

218

Глава 4. Коррупция в системе власти

специфики выполняемых функций — должны быть автономными, не подчиняться никаким другим органам государственной власти и быть независимыми при осуществлении своих полномочий. На практике же, наличие реальной самостоятельности российских органов прокуратуры вызывает некоторые сомнения.

Прежде всего, сочетание в органах прокуратуры надзорных функций и функций предъявления обвинения, расследования уголовных дел еще более усиливает коррупциогенный потенциал органов прокуратуры. Такие функции прокуратуры, как возбуждение и прекращение уголовных дел, возможность вмешательства в законный ход судопроизводства, надзор над всеми его этапами — естественным образом порождают возможности для различного рода коррупционных практик. Основным коррупционным потоком здесь являются — получение взятки за заказные проверочные мероприятия, участие в рейдерстве и т. п. Также коррупция служит в качестве инструмента перераспределения власти между должностными лицами внутри государства.

Прокуратура, чтобы успешно противостоять коррупции, должна быть независима от иных ветвей власти на всех ее уровнях. Прокуратура РФ является уникальным институтом, поскольку только два государства в мире (Российская Федерация и Куба) имеют прокуратуру, неподконтрольную другим институтам государства и гражданского общества.

Однако современная система назначения прокуроров субъектов Федерации (по согласованию с органами государственной власти субъектов) не продумана и далека от совершенства. Прокуроры обязаны осуществлять надзор за деятельностью и за правовыми актами, принимаемыми органами государственной власти субъектов, т. е. быть предельно независимыми. Руководство же, давая согласие на назначение прокурора, рассчитывает (и, порой, вполне обоснованно) на его благосклонное расположение. С другой стороны, когда эти ожидания не оправдываются, возникают конфликты, и главы администраций субъектов пытаются отстранить неугодных прокуроров от исполнения обязанностей при помощи противозаконных методов. Однако изменить практику назначения прокуроров сложно — прежде всего потому, что это конституционная норма (ст. 129 Конституции РФ).

Кроме того, решение кадровых вопросов посредством непотизма и т. п. имеют место и при назначении заместителей прокуроров. На самом верхнем уровне, т. е. на уровне заместителей Генерального прокурора РФ, играет большую роль личное знакомство и совместный опыт работы. Так, нынешний Генеральный прокурор Ю. Чайка представил Совету Федерации на утверждение шестерых заместителей, которые являются его однокурсниками, сослуживцами и т. п. Те же проблемы имеются и на низовых уровнях80.

80 Идиатуллин Ш. К генпрокурору под крыло // Коммерсантъ — Власть. 2006. № 27. С. 20.

219

Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России

Разумеется, взяточничество и другие коррупционные преступления присущи и сотрудникам прокуратуры. Часто в прессе появляются публикации о задержании сотрудников прокуратуры (вплоть до прокуроров) за получение взятки — за разглашение служебной информации криминальным структурам (а прокуратура имеет доступ к широкому кругу информации), за сотрудничество с криминальными структурами и оказание им услуг, идущих в разрез с должностными полномочиями, за служебный подлог и др. Однако такие преступления, в то же время, покрываются вышестоящими органами: материалы предварительного следствия изымаются прокуратурой и расследование проводить запрещается. Поэтому такие дела редко доходят до суда, а уличенных в коррупционных преступлениях сотрудников просто переводят на аналогичные должности в другие районы (другими словами, имеет место «круговая порука» сотрудников прокуратуры).

Совмещение функций следствия и надзора — одна из главных причин критики существовавшей до недавнего времени системы прокуратуры, в том числе и с точки зрения ее коррупционности. Ситуация, когда одна и та же структура вела следствие, выступала с обвинением и осуществляет надзор за следствием, действительно выглядела крайне сомнительно. Причем, функция надзора в прокуратуре не была закреплена структурно и исполнялась хаотично. В июле 2007 г. состоялась встреча В.В. Путина с Ю. Чайкой, на которой Генеральный прокурор разъяснил, как будут разделены функции надзора и следствия: «В Генпрокуратуре расследование особо важных дел будет курировать один мой заместитель, а функции надзора — другой. То же будет и в субъектах РФ». В.В. Путин специально уточнил, будет ли это происходить в рамках одного ведомства, на что получил утвердительный ответ81. Таким образом, первые же действия Генерального прокурора РФ Ю. Чайки были направлены на создание внутри прокуратуры надзорной вертикали, что можно оценить положительно. Однако такое разделение уголовной составляющей и надзорных функций прокуратуры потребовало впоследствии и законодательного закрепления посредством создания единого Следственного комитета при Генеральной прокуратуре РФ82.

Первоначально создание Следственного комитета в ходе реформирования системы органов прокуратуры планировалось завершить не позднее 1 января 2008 г. в соответствии с Федеральным законом от 5 июня 2007 г. № 87-ФЗ83. Однако, подчеркивая правильность подобной инициативы, нельзя не отметить поспешность и непродуманность в ее реализации. Данный закон изменяет процессуальный статус прокурора в досудебном производстве, лишая его не только функций уголовного преследования, но и,

81Функции следствия и надзора будут разделены // Национальная информационная служба СтранаRu от 4 июля 2006 г. // <www. strana.ru/stories/02/08/16/3121/285798.html>.

82Следственный комитет при Генеральной прокуратуре РФ был создан летом 2007 г.

83СЗ РФ. 2007. № 24. Ст. 2830.

220