10042

Глава 4. Коррупция в системе власти

Оставаясь на таких «радикально-демократических» позициях, эти эксперты не могли объяснить механизм обеспечения лояльности госслужащих группы Б, членов партии, проигравшей на выборах. Чаще всего они ссылались на опыт стран с демократической формой правления, где нет никаких ограничений на членство в партиях.

В целом, оценка экспертами коррумпированности российских политических партий совпадает с оценкой директора Института проблем глобализации Б. Кагарлицкого13, который считает, что коррумпированность российских партий обусловливается на сегодня как объективными причинами — сложившейся политической системой, так и субъективными, в частности, нежеланием руководства — как правящей партии, так и оппозиционных партий — «изменить правила игры».

Оценка экспертами участия криминальных структур в выборах различного уровня

Практически все эксперты высказали мнение, что криминалитет широко представлен в органах законодательной и представительной власти. Мнения экспертов о том, увеличивается ли присутствие криминала, или уменьшается, разделились. Возможно, это связано с тем, что в различных регионах этот процесс идет по-разному. Эксперты дали объяснения как процесса увеличения присутствия криминалитета в законодательных и представительных органах, так и уменьшения такого представительства.

Примерно половина экспертов считают, что представительство криминальных структур на уровне федеральных законодательных органов уменьшилось. В то же время, бóльшая часть экспертов считают, что их представительство увеличилось на региональном и муниципальном уровнях.

Тезис об увеличении представительства выходцев из криминальных кругов обосновывался экспертами тем, что Россия прошла период первоначального накопления. Идет второй период — перераспределения полученной собственности. А на этом этапе те, кто получил собственность незаконным путем, стремятся ее легализовать. Выборы в органы законодательной власти, по мнению экспертов, придерживающихся этой точки зрения — один из способов легализовать собственность и получить легитимный социальный статус. По их мнению, в законодательную власть в первую очередь идут не лидеры организованной преступности, а скорее ее представители, которые имеют, как правило, легальный бизнес.

Разделились мнения экспертов и в оценке влияния присутствия легализовавшихся «авторитетов» в органах законодательной и представительной власти. Часть экспертов не видит в этом опасности, считая, что легализо-

13 Кагарлицкий Б. «Штормовое предупреждение». Коррупция в российских политических партиях. (Анализ. Технологии. Последствия). М.: Институт проблем глобализации. 2006. // <polithexogen.ru/info/36812.html>.

161

Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России

вавшийся «криминальный авторитет» намерен «играть по правилам» и в этом смысле не хуже, чем пришедший в законодательную власть бизнесмен. В качестве примера приводился опыт Литвы, где в законодательную власть пришли депутаты-бизнесмены новой волны, среди которых было много выходцев из криминальной среды. На первом этапе коррупция в законодательных органах усилилась, ухудшилась их работа, но затем все «устаканилось». Приводились также примеры, когда коррумпированные депутаты сами начинали сотрудничать с криминальными структурами, преследуя свои цели и «расплачиваясь» с ними местами в законодательном органе региона. Часто, по оценкам экспертов, во власть криминальных депутатов «проводили» коррумпированные органы исполнительной власти, имеющие с ними тесные связи в рамках коррупционных сетей.

Однако бóльшая часть экспертов считают, что массовый приход в органы законодательной власти «бывших бандитов» усилит коррупцию, т. к. «бывших бандитов не бывает, они привыкли решать свои проблемы насильственным, незаконным путем».

Кроме того, и те и другие эксперты согласны с тем, что эти люди идут во власть не только за легальным статусом, но и для того, чтобы решать проблемы своего бизнеса, который часто продолжает оставаться криминальным. Экспертами приводились примеры, когда в законодательное собрание региона приходили местные «наркобароны». Есть также примеры, когда, пользуясь своим статусом и возможностью доступа к источникам информации о состоянии предприятий региона, «авторитетные депутаты» начинали заниматься «рейдерством», захватывая предприятия. Эксперты ссылались и на мировую практику, когда криминалитет (например, мафия в США, Италии) стремится взять под свой контроль органы законодательной власти, чтобы обеспечить себе дополнительную защиту и возможности обеспечить себе, к примеру, подряды на определенные виды деятельности — уборку и переработку мусора, похоронные услуги и т. д.

Многие эксперты говорили о том, что участие выходцев из криминальных структур коррумпирует и сам процесс выборов. Часто «криминальные деньги», задействованные в выборах, приводят и к «криминальным выборным технологиям».

Высказывались опасения, что в предстоящих выборах, которые будут проходить по пропорциональной системе, «авторитеты» в массовом порядке попадут в законодательную власть, купив себе места в партийных списках. В качестве подтверждения этого тезиса приводился, в частности, пример российского региона, где криминальные структуры полностью контролировали процесс выборов. В этом регионе лидер крупнейшей организованной преступной группы (ОПГ) является советником губернатора по политическим вопросам и «принимает решения, какой партии сколько выделить средств на предвыборную кампанию и сколько мест она

162

Глава 4. Коррупция в системе власти

может получить в региональном законодательном собрании… Так как практически все партии в этом регионе финансируются за счет средств этой ОПГ».

Одним из экспертов было также отмечено, что процесс легализации криминалитета идет через структуры «Единой России»: «Большинство их актива — это бандиты легализующиеся. Так очень легко легализоваться. Ведь тот же Ищенко — мэр Волгограда, он был от «Единой России». Это самый простой способ — вступить в ряды партии власти и брать власть».

В целом можно сказать, что проблемы активного участия криминальных структур волнуют большую часть экспертов. Однако единой оценки опасности проникновения криминалитета в законодательную власть у экспертов нет. Это в какой-то мере может отражать общественное мнение, сложившееся в стране по отношению к бизнесменам — выходцам из криминальной среды. Ведь не раз случалось, что их криминальное прошлое не мешало, а наоборот, помогало им побеждать на региональных выборах.

Оценка экспертами возможности государственного и общественного контроля за выборными процедурами

На адресованный экспертам вопрос о доверии к провозглашенному Президентом РФ курсу на борьбу с коррупцией в органах власти были даны следующие ответы:

•двое из экспертов полностью верят обеспокоенности Президента этой проблемой;

•шестеро верят обеспокоенности Президента этой проблемой, но не верят в возможность реальной борьбы с коррупцией в сложившихся в стране условиях;

•шестеро экспертов абсолютно не верят реальному желанию Президента начать планомерную борьбу с этим явлением.

Позиция экспертов: «Верю, но …» аргументируется следующим образом: Президент не до конца оценивает всю глубину и сложность проблемы.

Президент действительно обеспокоен неэффективностью работы государственной машины из-за высокого уровня коррупции, но вряд ли пойдет

вборьбе с ней на радикальные меры.

Уэтой озабоченности Президента есть экономическая составляющая, поскольку от уровня коррупции зависит приток инвестиций в страну. Но основная цель — проведение PR-кампании для обеспечения прихода к власти преемника.

Увысшей власти есть желание, чтобы нижестоящие звенья госаппарата работали эффективно. Сказывается и желание вступить в ВТО, стать частью цивилизованного мира. С другой стороны — это PR перед выборами в Государственную Думу и выборами нового Президента России в 2008 г.

163

Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России

Необходимы реальная обеспокоенность распространением коррупции, желание улучшить имидж страны на международной арене.

Это в определенной мере отражает озабоченность Президента плохой управляемостью государственной машины. С другой стороны, определенный уровень коррумпированности, по-видимому, нужен существующей системе власти, т. к. это повышает управляемость подчиненными при помощи компромата.

Позиция абсолютно не верящих в искренность намерений Президента опирается на следующие аргументы.

Поскольку не предложены системные меры по борьбе с коррупцией, то это всего лишь PR перед западными партнерами в преддверии саммита.

У власти нет реальных предложений по борьбе с коррупцией, которая является неотъемлемой частью созданного ею политического режима. Страна приближается к очередному революционному этапу в своей истории.

Настоящая борьба с коррупцией должна начинаться так, как это было в Италии при проведении операции «Чистые руки». У нас и близко нет ничего подобного.

Это очередная пропагандистская кампания, проводящаяся для прикрытия процесса сведения счетов кланов внутри правящей бюрократии.

Создается лишь видимость борьбы. Нет информации о целях и задачах борьбы с коррупцией. Нет плана этой борьбы. Нет основных признаков того, что власть действительно хочет бороться с коррупцией. Нет обращения к гражданскому обществу. Нет реального контроля за действиями власти со стороны общественных организаций.

В такой же степени противоречиво отношение экспертов и к оценке социальных агентов, заинтересованных в борьбе с коррупцией.

Почти половина (6 экспертов) не видят в сегодняшней России активных организованных сил, которые могли бы включиться в борьбу с коррупцией. Эксперты признают, что объективно от коррупции страдает большинство россиян, но они не организованы и их потенциальный протест не выражен.

Активных «помощников» в борьбе с коррупцией в России в лице международных организаций (Совет Европы, ВТО, ЕБРР, МВФ и др.) видят 5 экспертов. Причем они оценивают эти организации как заинтересованные в помощи России в борьбе с коррупцией — прежде всего экономически, т. к. страны, которые представляют эти организации, несут экономические убытки от интеллектуального пиратства и производства в России контрафактной продукции. Сдерживает коррупция и инвестиции со стороны бизнеса этих стран в российскую экономику.

Следующей активной силой, готовой включиться в борьбу с коррупцией, эксперты назвали оппозиционные партии (4 эксперта). Интерес этих партий, по мнению экспертов, обусловлен тем, что в условиях политической и

164

Глава 4. Коррупция в системе власти

электоральной коррупции, которые поощряет правящий режим, у них почти нет шансов стать реальной парламентской оппозицией.

Очень немногие из экспертов считают российский бизнес готовым включиться в борьбу с коррупцией. С одной стороны, он очень сильно сросся с властью, а с другой, по словам бизнесменов, которых опрашивал по этому поводу один из экспертов, «мы будем давать взятки до тех пор, пока коррупционные издержки не превысят прибыль». Таких экспертов оказалось только три.

Еще меньшее число экспертов видят реальную силу в борьбе с коррупцией в лице НКО (2 эксперта).

И только 3 эксперта видят такую силу в лице Президента и Правительства в целом.

Предложения экспертов по усилению государственного и общественного контроля за выборными процедурами в органы законодательной и представительной власти остаются на этом же пессимистическом тоне и сводятся к следующему.

По мнению большинства экспертов, необходимо рассмотреть и принять новый закон о выборах, т. к. принятый нынешним составом Государственной Думы Закон является коррупциогенным и обеспечивает преимущество одной партии — «Единой России».

Кроме того, по мнению большинства экспертов, необходим общественный контроль за выборами, за работой избирательных комиссий. Этот контроль, считает большинство экспертов, должен осуществляться не только партиями, но и независимыми некоммерческими общественными организациями (НКО), поскольку у них нет корыстного интереса в исходе выборов.

Экспертами были высказаны интересные предложения по организации общественного контроля за выборами: «Общественный контроль должен осуществляться самоуправляющимися организациями, состоящими из заинтересованных, активных граждан. Но не из специалистов по контролю, а работающих в другой сфере. Например, представители мелкого бизнеса контролируют ситуацию в своей сфере, представители транспортных компаний — транспорте. Они должны действовать в контакте с ведомствами, контролирующими ситуацию в этой сфере, но не подчиняться им. Если им удастся наладить совместную работу так, что каждое заседание будет превращаться в общественное слушание по тому или иному вопросу, подготовленное лично мотивированными людьми, то это будет очень эффективно, потому что все альтернативные мнения будут заслушаны. Регулирующий орган должен принимать их к сведению и вырабатывать соответствующее решение. Если решение не принимается или принимается без учета этих мнений, то, в случае конфликтной ситуации в данной сфере, административные органы должны нести наказание».

165

Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России

Общественный контроль, по мнению группы экспертов, возможен тогда, когда есть политическая оппозиция, есть политическая конкуренция.

Еще одним условием является по-настоящему независимая судебная система, которая следила бы за выполнением избирательного законодательства.

Честные, не коррумпированные выборы, по мнению экспертов, невозможны без независимых негосударственных СМИ.

Экспертами были высказаны интересные предложения и по организации государственного контроля: «Государственный контроль должен быть оторван от территориального деления, т. е. контролирующая организация должна иметь территорию контроля, не совпадающую с административным делением.

Государственные контролеры должны быть защищены не менее, чем свидетели за рубежом. Они должны контролировать регионы, расположенные далеко от мест их проживания, путем командировок (вахтовым методом). Они должны получать очень высокую зарплату и иметь очень большие льготы. Контролеры должны отбираться по конкурсу не менее 10 человек на место. А федеральная служба охраны должна охранять их так же, как и Президента страны.

Только тогда мы будем иметь эффективный государственный контроль. Любой другой государственный контроль — это просто потеря средств, еще один канал коррупции».

Многие эксперты также считают, что необходимо изменение морального климата в обществе, необходимо создать обстановку нетерпимости к взяточникам и коррупционерам: «В царской России взяточникам не подавали руки… лица, уличенные во взяточничестве стрелялись, а у нас…».

Главным же условием возможности борьбы общества с коррупцией, по мнению группы экспертов, «является развитие гражданского общества, которое одно является гарантом демократии, в условиях которой только и может эффективно осуществляться борьба с коррупцией во всех ее проявлениях».

Прогноз влияния на коррупцию в органах законодательной и представительной власти изменений в выборном законодательстве

Мнение экспертов о новом порядке выборов в законодательные органы во многом оказалось противоречивым. Часть экспертов считают, что выборы по партийным спискам уменьшат электоральную коррупцию, т. к. партии контролировать легче, чем множество одномандатников. Высказывались мнения, что коррупция уменьшится еще и потому, что покупать партию или фракцию сложнее, чем одномандатников. Однако были высказаны опасения, что при этом может увеличиться коррупция в самих партиях, более широко могут продаваться места в партийных списках.

166

Глава 4. Коррупция в системе власти

По мнению некоторых экспертов, возможно усиление административного давления со стороны исполнительной власти на лидеров оппозиционных партий.

Высказывались мнения, что новый закон будет стимулировать появление настоящих политических партий. В то же время, как полагают некоторые эксперты, высказывались мнения, что его принятие в реальности приведет к созданию однопартийной или полуторапартийной политической системы, что затормозит развитие демократии в России и не уменьшит политическую коррупцию. Высказывались мнения, что при формировании однопартийной политической системы продолжится рост коррупции во всех сферах жизни общества.

Главным недостатком нового избирательного законодательства эксперты считают то, что в избирательных комиссиях запрещены наблюдатели от общественных организаций, а разрешены лишь от партий, участвующих в выборах. Многие эксперты считают такую норму коррупциогенной, поскольку в этом случае невозможен контроль за ходом выборов со стороны независимых, незаинтересованных организаций.

Оценка экспертами опасности для современной России коррупции в органах власти

Большинство экспертов весьма обеспокоено распространением коррупции в органах власти в современной России. Как самое большое опасение отмечалось то, что тотальная коррупция может привести к потере управляемости и краху государства. По мнению экспертов, такое может произойти в результате полного отчуждения граждан от власти. В этих условиях региональная коррумпированная элита не захочет делиться своими доходами с федеральным центром и «последует новое «беловежское соглашение». Стимулов у граждан защищать единство страны, по мнению экспертов, в такой ситуации не будет.

Коррупция в законодательных и представительных органах власти, по мнению большинства экспертов, приводит к дискредитации законов и правовому нигилизму населения, что усугубляет последствия коррупции в исполнительной власти. «Законы перестанут уважать, потому что они приняты коррупционерами коррупционным путем». Происходит, по определению экспертов, «раскручивание коррупционной спирали».

Основные выводы и рекомендации

Результаты опроса позволяют говорить о том, что в целом подтвердилась гипотеза, согласно которой коррумпированность органов законодательной и представительной власти в России на сегодня определяется коррупцией в органах исполнительной власти, которая и определяет «правила игры» в этой сфере.

167

Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России

Оценки экспертов в целом не противоречат данным основных исследовательских организаций, занимающихся изучением феномена коррупции в России, что позволяет говорить об их объективном характере.

Один из основных выводов, которые можно сделать из результатов исследования, — это вывод о том, что обеспокоенность руководства государства страны масштабами коррупции в стране находит подтверждение в реальной действительности. В то же время, судя по заключениям экспертов, Президент и его ближайшее окружение не до конца понимают опасность складывающейся ситуации.

Еще одним из выводов является то, что мнения экспертов отражают ситуацию в общественном сознании, в котором отсутствует ясное понимание того, что такое коррупция. Произошло смещение нравственных ценностей, когда многие негативные явления, связанные с коррупцией и злоупотреблениями властью, перестали восприниматься как недопустимые.

Обобщение оценок экспертов позволяет также сделать вывод о почти полной утрате законодательной (представительной) ветвью власти своих функций. Практически произошло слияние всех ветвей власти в одну корпорацию коррупции.

Противоречивость оценок экспертов относительно общественных сил, способных поддержать борьбу с коррупцией, приводят к тревожному выводу о том, что дезинтеграция общества в результате проводимой властной элитой политики зашла слишком далеко.

Одним из обнадеживающих выводов является то, что принятие Россией международных документов о борьбе с коррупцией, а тем самым и определенных обязательств, может послужить созданию реальной правовой базы для борьбы с коррупцией, которая на сегодня практически отсутствует.

Экспертами были высказаны многочисленные рекомендации по организации борьбы с коррупцией и ее снижению до приемлемого уровня. Однако поскольку не менее половины экспертов отмечают, что главной причиной роста коррупции является установление авторитарного бюрократического режима, то главной рекомендацией по борьбе с коррупцией они считают восстановление конкурентной политической демократии, обеспечивающей разделение властей и контроль общества за действиями всех ветвей власти. С этих позиций были выдвинуты рекомендации «с точки зрения идеальных условий», полагая, что в условиях современного режима эти рекомендации в принципе невыполнимы. Другая часть экспертов сформулировали рекомендации по проведению частных действий, не затрагивающих основы режима, но, по их мнению, могущих дать определенный эффект по снижению коррупции как в целом в органах власти, так и в органах законодательной и представительной власти. Мы попробовали «инвентаризировать» рекомендации экспертов, представив их в виде «матрицы» проблем, порождающих, по мнению экспертов, коррупцию, в органах законодательной и представи-

168

Глава 4. Коррупция в системе власти

тельной власти, а также причин, вызывающих эти проблемы, и мер, которые предлагали эксперты для их решения.

Коррупция в избирательном процессе («Электоральная коррупция»)

Коррупция в избирательном процессе — явление не новое: сколько существуют выборы столько существуют и различные злоупотребления при их проведении, имеющие конечной целью выгоду от победы того или иного кандидата. В России избирательная коррупция уже стала составной частью политического процесса, без которой невозможно представить современные выборы. Особенно часто злоупотребления и нарушения выявляются в процессе финансирования избирательных кампаний.

Электоральная коррупция тесно связана с теневой экономикой. Теневой сектор экономики не может существовать без поддержки коррумпированных чиновников. Соответственно, cуществует и обратная связь: теневой бизнес материально поддерживает вовлеченных в него чиновников и выборных лиц. Этот же бизнес формирует теневые выборные фонды, существенно превышающие легальные избирательные фонды, регистрируемые избирательными комиссиями. Бизнес путем выборов продвигает во власть нужных людей, которые впоследствии представляют — уже в роли избранных депутатов (народных представителей) — интересы соответствующих структур.

Современные региональные выборы проходят в условиях непрекращающегося активного передела собственности, поэтому именно капитал определяет их итоги. Крупные корпорации готовы нарушать любые нормы, подкупать любых чиновников для получения собственности в регионах. Раньше собственность просто присваивалась, в том числе и силовыми методами, а сейчас бизнес-структуры стали чаще действовать через суды, пытаясь через выборы узаконить свои права на владение и распоряжение собственностью.

Существует несколько основных региональных стратегий крупного бизнеса. Наиболее активен экспортный бизнес, в частности, в сфере добычи и поставки нефти и нефтепродуктов, добычи и поставки газа, производства и поставки черных и цветных металлов (алюминия, чугуна, стали). Обычно крупный экспортный бизнес в российских регионах стремится реализовать одну из следующих стратегий14:

1.Взять главу администрации региона под контроль или сделать его своим ставленником, консолидировать ресурсы региона под своей властью.

2.Обеспечить полное владение регионом через введение в нем корпоративного управления. Этот подход в некотором смысле аналогичен ситуации советского периода, когда во многих регионах с крупными

14 Римский В.Л. Коррупция как системный фактор российских выборов //<democracy.ru/ library/practice/media/rfelec_gor/page52.html>.

169

Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России

производствами именно их директора распоряжались ресурсами и фактически владели этими регионами с помощью связей, влияния, назначения секретарей партийных организаций — выходцев из своих производств и т. п. Обычно такую стратегию использует металлургический бизнес, хотя его не всегда можно считать достаточно крупным для введения полного корпоративного управления в среднем российском регионе.

3.Разделить сферы влияния с администрацией региона. Такая стратегия обычно используется, когда в регионе действуют несколько достаточно крупных бизнесов, но ни один из них не может стать победителем в конкуренции за ресурсы этого региона. В этом случае на территории региона для каждого относительно крупного бизнеса выделяется своя сфера влияния, а губернатор выступает в роли гаранта соблюдения такого неформального соглашения этих бизнесов.

Перечисленные стратегии поведения крупного экспортного бизнеса в российских регионах реализуются практически без нарушений законов и являются вполне естественными — с точки зрения развития этого бизнеса. Возможно, сейчас злоупотреблений станет чуть меньше, поскольку губернаторы более не избираются, а назначаются. Однако сколько существуют выборные органы в регионах, столько бизнес будет пытаться использовать их в своих интересах: лоббировать принятие «нужных» законов, получать региональные преференции, оказывать давление на конкурентов.

Коррумпированность структур власти, влияние на нее криминальных группировок, нарушение моральных и этических норм руководителями регионов не всегда приводят к электоральному отказу им в поддержке на выборах. Граждане России готовы доверять политикам, которых достаточно хорошо знают, даже если личностные и профессиональные качества этих политиков вызывают негативное отношение к ним. Избиратели часто хорошо видят недостатки руководителей своих регионов, но все равно голосуют за них на выборах.

На региональных выборах кандидату практически невозможно быть избранным, если он не поддержан главой администрации и близкими ему бизнес-структурами. Особенно ярко эта особенность российских выборов проявляется в национальных республиках. Собственно, избирательные кампании в этих регионах выигрываются или проигрываются еще до их официального начала.

В ходе избирательных кампаний и непосредственно выборов заинтересованные лица обычно не останавливаются ни перед чем ради достижения намеченных целей — победы на выборах и вытекающих преимуществ из победы нужного кандидата. Такому подходу к выборам во многом способствуют нормы избирательного законодательства и особенно практика их избирательного применения к тем или иным субъектам выборов. Ведь если осуществление

170