!Экзамен зачет учебный год 2023 / Диссертация_Матюшенков Д.М-1

теры, а также добровольческие и волонтерские организации. Учитывая, что Федеральный закон от 11 августа 1995 г. № 135-ФЗ «О благотворительной деятельности и добровольчестве (волонтерстве)» устанавливает понятие волонтерства, в рамках которого могут совершаться действия из закрытого перечня, предусмотренного статьей 2 указанного закона, то волонтерами кибердружинники быть никак не могут, в силу отсутствия мер по поиску противоправного контента в сети Интернет в вышеназванной статье.

Изложенное свидетельствует об отсутствии единого подхода к пониманию того, какая организационно-правовая форма должна быть у кибердружины. Очевидно, что без тщательной проработки нормативного регулирования деятельность таких структур невозможна. Однако предложенный проект федерального закона «О кибердружинах» представляет собой совокупность скорректированных положений Федерального закона от 2 апреля 2014 г. №

44-ФЗ, но без учета специфики их деятельности. Кибердружину рассматривают как некую группу людей, собирающихся в одной точке и совместно занимающихся поиском незаконных материалов в Интернете. Однако требуется определить статус кибердружин, объемы и пределы их прав, обязанностей и ответственности, раскрыть перечень требований к кибердружиннику и запреты для осуществления гражданами такой деятельности, определить порядок предоставления им удостоверений или их аналогов.

Отдельным вопросом является порядок работы членов кибердружин. Крайне сложно осуществить привязку кибердружины к конкретному району или даже субъекту, поскольку действие сети Интернет не привязано к конкретной территории. Действующее законодательство, в частности Федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», позволяет направлять жалобы в электронном виде. Схожая возможность существует и для экстремистского контента и детской порнографии, пожаловаться на которые можно на сайте Роскомнадзора. Получается, что рядовой гражданин вправе осуществлять тот же самый

121

функционал, что и кибердружинник, но не выходя из своего дома, а киберд-

ружинник вправе выявить незаконный контент в определенном месте сбора и с участием других кибердружинников. Представляется, что такой подход существенно сужает возможности и снижает эффективность деятельности кибердружины, а потому стоит рассмотреть возможность принятия в рамках ведомственного акта Роскомнадзора отдельного положения, ускоряющего процесс рассмотрения жалоб, поступивших от кибердружин. Речь идет о ма-

териалах, которые уже прошли проверку кибердружинниками, что позволит существенно ускорить блокировку такого контента, разумеется, после прове-

дения проверки со стороны уполномоченных сотрудников Роскомнадзора.

Перечисленное заставляет нас задуматься о том, на каком уровне должно осуществляться ведение реестра кибердружин. Законопроектом ус-

танавливается, что формируется региональный реестр, в который входят все кибредружины, действующие на территории субъекта Российской Федера-

ции, а ведение его возлагается на Роскомнадзор. Однако специфика киберд-

ружин, в отличие от добровольных народных дружин и общественных объе-

динений правоохранительной направленности, заключается в том, что они действуют не в рамках своей территории, а во всем Интернете, который крайне сложно ограничить какими-то территориальными рамками, говоря о разграничении территориальной подведомственности. Отсюда следует, что и реестр кибердружин должен быть общефедеральным, что позволит оцени-

вать общую картину системы противодействия киберправонарушениям в стране. Однако учитывая, что разработчиками законопроекта значительная часть обязанностей возложена на органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации, не следует лишать их возможности получения этих сведений. Представляется, что наиболее эффективным был бы следующий механизм: создание кибердружин происходит в уведомительном порядке че-

рез территориальный орган федерального органа исполнительной власти,

осуществляющего функции по контролю и надзору в средствах массовой ин-

122

формации, информационных технологий и связи, а затем подлежит включе-

нию в федеральный реестр кибердружин.

Еще одним важным аспектом является назначение командира киберд-

ружины. Авторами законопроекта предполагается использование порядка на-

значения командного состава, схожего с механизмом, сформированным в Федеральном законе «Об участии граждан в охране общественного порядка».

Ранее нами уже отмечалось, что данный подход порождает правовую колли-

зию, поскольку положения Федерального закона «Об общественных объеди-

нениях» устанавливают недопустимость вмешательства органов государст-

венной власти и их должностных лиц в деятельность общественных органи-

заций.

Актуальными являются вопросы обеспечения кибердружинников не-

обходимым оборудованием, а также проведения обучающих занятий по ме-

тодологии выявления запрещенного контента в сети Интернет. Проект феде-

рального закона наделяет кибердружины возможностью привлекать пожерт-

вования, а также получать материальную помощь от органов исполнительной власти регионов и муниципалитетов. Учитывая сходство характера деятель-

ности кибердружин, Роскомнадзора и его территориальных органов, пред-

ставляется, что более важным для регионов станет финансирование органа государственной власти субъекта Российской Федерации, нежели общест-

венного объединения. К тому же отсутствие на сегодняшний день качествен-

ных программ подготовки кибердружинников заставляет задуматься о каче-

стве проводимых ими мероприятий. В этой связи представляется необходи-

мым продумать и вопрос взаимодействия государственных органов и обще-

ственного объединения в сфере кибербезопасности.

Подводя итоги сравнительного анализа народных дружин в этой части,

мы должны заметить, что правовое регулирование их деятельности несовер-

шенно. Отсутствие правовой регламентации усугубляется недостаточной теоретической проработкой этого аспекта, в силу специфики этого вида об-

123

щественных объединений, а потому, по нашему мнению, этот институт нуждается в реформировании, чему будет посвящен третий параграф настоящей работы.

Нельзя не отметить еще ряд общественных объединений, взаимодействие которых с МЧС России предусмотрено Федеральным законом от 06.05.2011 № 100 "О добровольной пожарной охране"1. Статьей 5 указанного закона устанавливается, что органы государственной власти способствуют соблюдению прав общественных объединений пожарной охраны, и оказывают поддержку при осуществлении ими своей деятельности. Также пунктом 1

положения о Министерстве Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий устанавливается, что на МЧС России возлагается задача по надзору и контролю в области гражданской обороны. Постановление Правительства РФ от 26.11.2007 № 804 "Об утверждении Положения о гражданской обороне в Российской Федерации"2 в пункте 17 устанавливает, что к комплексу мероприятий, проводимых МЧС в сфере гражданской обороны, направленных на поддержание порядка на территориях, пострадавших в ходе военных конфликтов, или же от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, относятся формирование подразделений охраны общественного порядка, обеспечение их необходимыми материально-техническими средствами а также проведение обучающих мероприятий по вопросам гражданской обороны, а также участие в восстановлении и охране общественного порядка.

Вместе с тем общественные объединения к деятельности по обеспечению гражданской обороны практически не привлекаются. Приказ МЧС Рос-

1 Федеральный закон от 12.08.1995 № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» // СПС «КонсультантПлюс». URL: http://www.consultant.ru/document/- cons_doc_LAW_113763/77c408c7184c80be2096860c140ccfbd9f0ce885 (дата обращения: 08.11.2021).

2 Постановление Правительства РФ от 26.11.2007 № 804 «Об утверждении Поло-

cons_doc_LAW_72818/728eea9605aa399688599f3d711e5d44ee0f54ae (дата обращения: 08.11.2021).

124

сии от 18 декабря 2014 г. № 701 "Об утверждении Типового порядка создания нештатных формирований по обеспечению выполнения мероприятий по гражданской обороне"1 устанавливает, что нештатные формирования по обеспечению выполнения мероприятий по гражданской обороне создаются в организациях, подразумевая при этом коммерческие и некоммерческие организации, разделяя их с общественными объединениями.

Деятельность по пожарной охране, по нашему мнению, относится скорее к общественной безопасности, нежели к общественному порядку, поэтому мы не будем подробно останавливаться на общественных объединениях, взаимодействующих с подразделениями МЧС России. Вместе с тем представляется интересным проведение сравнительного анализа для подтверждения выводов, к которым мы пришли в первом параграфе настоящей главы, и положениям, о которых речь пойдет в третьем параграфе.

МЧС России осуществляет взаимодействие с двумя типами общественных объединений, что предусматривается статьей 6 Федерального закона от 06.05.2011 № 100-ФЗ "О добровольной пожарной охране". К ним относятся общественные организации и общественные учреждения. Федеральный закон от 21.12.1994 № 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера"2 в статье 15 устанавливает, что общественные объединения в ряде случаев могут привлекаться к участию в мероприятиях по защите территорий и населения от чрезвычайных ситуаций, а также что они действуют под руководством органов исполнительной власти и должны иметь соответствующую подготовку.

Статья 7 Федерального закона от 06.05.2011 № 100-ФЗ "О добровольной пожарной охране" устанавливает особенности деятельности обществен-

1Приказ МЧС России от 18 декабря 2014 г. № 701 «Об утверждении Типового порядка создания нештатных формирований по обеспечению выполнения мероприятий по гражданской обороне» // СПС «Гарант». URL: https://base.garant.ru/70871314 (дата обращения: 08.11.2021).

2Федеральный закон от 21.12.1994 № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» (ред. от 08.12.2020) // СПС «КонсультантПлюс».

125

ных организаций. Предусматривается, что это основанное на членстве общественное объединение пожарной охраны, созданное физическими лицами и (или) юридическими лицами – общественными объединениями для осуществления совместной деятельности, защиты общих интересов и достижения уставных целей. Для этого они организуют и создают подразделения добровольной пожарной охраны, обеспечивают подготовку добровольных пожарных и их материальное стимулирование.

Статья 8 указанного закона устанавливает правовой статус общественных учреждений. Общественным учреждением пожарной охраны признается не имеющее членства общественное объединение пожарной охраны, которое формируется в целях профилактики и тушения пожаров, участия в осуществлении аварийно-спасательных работ в территориальных пределах муниципальных образований и в организациях. Законодатель относит к таким учреждениям добровольные пожарные команды и добровольные пожарные дружины, участвующие в профилактике, тушении пожаров и проведении ава- рийно-спасательных работ на территориях муниципальных образований или в организациях. Участниками такого учреждения являются добровольные пожарные, проживающие или пребывающие в зоне территориальной ответственности этого учреждения.

Вместе с тем мы должны отметить, что согласно статье 11 Федерального закона от 19.05.1995 № 82-ФЗ "Об общественных объединениях" общественные учреждения ставят целью своей деятельности оказание конкретного вида услуг, который отвечает интересам участников и соответствует уставным целям такого объединения. Очевидно, что деятельность по тушению пожаров достаточно проблематично отнести к категории услуг, а потому представляется, что такой формат организационно-правовой формы неверен.

Фактически происходит повторение ситуации с добровольными народными дружинами и общественными объединениями правоохранительной направленности, где, с одной стороны, есть развитое правовое регулирование

126

добровольных народных дружин и, с другой стороны, крайне слабó законо-

дательство об общественных объединениях правоохранительной направлен-

ности, а в данном случае законодательство об общественных организациях не дает практически никакого представления об их деятельности.

Деятельность общественных организаций сводится к функции по обу-

чению добровольных пожарных, стимулированию их участия в обеспечении пожарной безопасности, в том числе материальному, а также защите закон-

ных прав и интересов добровольных пожарных и иных членов общественных организаций пожарной охраны в отношениях с органами государственной власти, органами местного самоуправления и организациями1.

На общественные учреждения возлагается непосредственная деятель-

ность по тушению и предотвращению пожаров, спасению людей и собствен-

ности при возгораниях, организации аварийно-спасательных работ и обеспе-

чению оказания первой помощи пострадавшим.

Следует отдельно рассмотреть вопрос о статусе добровольных пожар-

ных. В отличие от членов народных дружин они регистрируются не в доку-

ментах дружины, а в едином реестре добровольных пожарных.

Следует также отметить, что структура обязанностей добровольного пожарного предполагает гораздо больший спектр задач, чем у народного дружинника, при этом подразумевая гораздо бóльшую степень ответственно-

сти. Так, для добровольных пожарных установлена обязанность несения де-

журства в соответствии с графиком дежурств, а также обязанность прибыть на место возгорания и принимать участие в его тушении.

Подводя итоги исследования вопросов взаимодействия общественных объединений и МЧС России, не можем не отметить наличие значительного количества подзаконных нормативно-правовых актов, регулирующих от-

дельные аспекты противопожарной безопасности, гражданской обороны и

1 Сметанкина Г.И. Особенности создания и функционирования общественных объединений пожарной охраны в России и за рубежом // Современные технологии обеспечения гражданской обороны и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций. 2016. Т. 1, № 1 (7). С. 277-281.

127

иных сфер, к которым привлекаются общественные объединения. Это за-

трудняет правоприменительную практику, что приводит к снижению эффек-

тивности взаимодействия между этими субъектами, а, как следствие, ухуд-

шает качество выполнения поставленных перед ними задач. Дополнительно усложняет работу отсутствие четко сформулированных правовых норм. Соз-

дается впечатление, что законодатель не до конца понимал назначение фор-

мируемых субъектов. Большинство из этих проблем встречается и у других общественных объединений, участвующих в охране общественного порядка,

а потому мы можем сделать вывод о комплексном характере проблемы.

Завершая данный параграф, следует отметить наличие необходимости в комплексном изменении подхода к взаимодействию общественных объеди-

нений с органами исполнительной власти в сфере охраны общественного по-

рядка. Выявлены как значительные пробелы в правовом регулировании дея-

тельности общественных объединений правоохранительной направленности,

связанные с качеством правовой составляющей их деятельности, так и ком-

плекс организационных проблем. Рассмотрение существующих положений в законодательстве о добровольных народных дружинах позволило нам сде-

лать вывод о том, что даже в тех аспектах, где имеется вроде бы проработан-

ное правовое регулирование, оно нуждается в корректировке, поскольку за-

частую имело место его заимствование (как, например, в отношении порядка применения физической силы), либо наличие противоречий в законодатель-

стве (как это произошло в случае порядка создания общественных объедине-

ний и добровольных народных дружин).

Мы приходим к выводу, что несмотря на наличие формально самостоя-

тельного статуса общественного объединения и запрета на вмешательство в его деятельность со стороны органов государственной власти, на практике проблема влияния государственных органов на деятельность общественных объединений имеется. Она обусловлена необходимостью контролировать те структуры, которые задействованы в охране общественного порядка. Если

128

такой контроль осуществляться не будет, то это может, во-первых, снизить качество охраны общественного порядка, во-вторых, – привести к нарушению прав и законных интересов со стороны членов общественных объединений, привлеченных для охраны общественного порядка. Для разрешения этой проблемы представляется целесообразным закрепление на законодательном уровне такой организационно-правовой формы, которая на законных основаниях позволила бы органам исполнительной власти контролировать деятельность общественных объединений, участвующих в охране общественного порядка. Одновременно должно быть пересмотрено соответствующее законодательство о них, что должно способствовать повышению защищенности населения Российской Федерации, реальному осуществлению его прав.

Кроме того, необходимо обратить внимание и на проблему информированности населения о функционировании общественных объединений, участвующих в охране общественного порядка. Так, по результатам проведенного социологического исследования (Приложение №1), только 63,9% опрошенных знают такой вид общественных объединений, привлекаемых для охраны общественного порядка, как добровольные народные дружины. Еще меньше (39,3%) респондентов знакомы с деятельностью общественных объединений правоохранительной направленности. При этом 75,4% опрошенных полагают, что общественные объединения должны помогать полиции в охране общественного порядка, а для повышения эффективности их деятельности их необходимо наделить правом осуществлять задержание

(36,1%), доставление (32,8) и составлять протоколы об административных правонарушениях (34,4%), что свидетельствует о наличии определенного запроса в обществе на повышение степени участия общественных объединений в охране общественного порядка.

129

§ 3 Развитие системы взаимодействия общества и органов исполни-

тельной власти при обеспечении общественного порядка

Нами был выделен перечень общественных объединений, участвую-

щих в охране общественного порядка, которые в силу характера своей дея-

тельности взаимодействуют с органами исполнительной власти. Мы также рассмотрели проблемы правового регулирования и организации их деятель-

ности и взаимодействия с органами исполнительной власти, а также недоста-

точную эффективность их деятельности, обусловленную правовыми барье-

рами.

Вместе с тем нельзя не учитывать, что имеется практика правоприме-

нительной деятельности общественных объединений, участвующих в охране общественного порядка, и их взаимодействия с органами исполнительной власти, ввиду чего сложилось действующее правовое регулирование на уровне региональных и ведомственных нормативно-правовых актов, вы-

строены определенные связи между представителями общественных объеди-

нений и органов исполнительной власти. Отказываться от подобных нарабо-

ток было бы неправильно.

Наличие правовых коллизий и несовершенство правового регулирова-

ния не позволяют в полной мере раскрыть весь потенциал совместной дея-

тельности общественных объединений, участвующих в охране общественно-

го порядка, и органов исполнительной власти, соответственно необходим механизм комплексного решения этих проблем.

Можно выделить два способа совершенствования взаимодействия ор-

ганов исполнительной власти с общественными объединениями в сфере ох-

раны общественного порядка.

Согласно первому пути необходимо проведение сравнительного анали-

за законодательства, выделение не соответствующих друг другу правовых

130