!Экзамен зачет учебный год 2023 / Диссертация_Матюшенков Д.М-1

Пожалуй, наиболее активно привлекает общественные объединения для участия в охране общественного порядка полиция. Правовая регламентация деятельности полиции осуществляется нормами Федерального закона от 07.02.2011 № 3-ФЗ "О полиции"1. Согласно части первой статьи 1 "полиция предназначена для защиты жизни, здоровья, прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, для противодействия преступности, охраны общественного порядка, собственности и для обеспечения общественной безопасности". Пункт 6 части 1 статьи 2 указанного закона также предполагает участие полиции в "обеспечении правопорядка в общественных местах", что мы можем трактовать как обеспечение общественного порядка в рамках рассматриваемой нами темы. Пунктом 5 части 1 статьи 12 также установлена обязанность обеспечивать безопасность граждан и общественный порядок в общественных местах.

Согласно Положению о Министерстве внутренних дел Российской Федерации, утвержденному Указом Президента Российской Федерации от 1 марта 2011 года № 2482, МВД России в ходе своей деятельности может проводить совместные мероприятия с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и организациями.

Необходимо также отметить, что Концепцией общественной безопасности в Российской Федерации3 в подпункте «д» пункта 27 закреплено, что основным элементом построения системы общественной безопасности явля-

1Федеральный закон от 07.02.2011 № 3-ФЗ «О полиции» (ред. от 07.03.2018) //

СПС «КонсультантПлюс». URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_110165

(дата обращения: 08.11.2021).

2Указ Президента РФ от 01.03.2011 № 248 (ред. от 15.07.2017) «Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации» (вместе с Положением о Министерстве

08.11.2021).

3 Концепция общественной безопасности Российской Федерации. URL: http://www. kremli№.ru (дата обращения: 08.11.2021).

81

ется организация взаимодействия общественных объединений, граждан и сил обеспечения общественной безопасности. Такими объединениями являются в первую очередь добровольные народные дружины и общественные объединения правоохранительной направленности.

Следующим органом исполнительной власти, активно участвующим в охране общественного порядка, является Федеральная служба войск национальной гвардии Российской Федерации. Федеральный закон от 03.07.2016 № 226-ФЗ "О войсках национальной гвардии Российской Федерации"1 в части 1 статьи 2 устанавливает, что войска национальной гвардии обеспечивают выполнение задач по охране общественного порядка, борьбе с терроризмом и экстремизмом, а также оказывают содействие пограничным органам Федеральной службы безопасности в охране Государственной границы Российской Федерации. Кроме того, приказ Федеральной службы войск национальной гвардии РФ от 7 ноября 2019 г. № 373 "Об утверждении Регламента Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации"2 устанавливает, что Росгвардия осуществляет свою деятельность «во взаимодействии с ... общественными объединениями и организациями». Вместе с тем, несмотря на наличие в нормативно-правовых актах норм о взаимодействии с общественными объединениями, на практике Росгвардия практически не привлекает для содействия в реализации своих задач представителей общественных объединений. Отчасти это было обусловлено тем, что в тексте Федерального закона от 03.07.2016 № 226-ФЗ "О войсках национальной гвардии Российской Федерации" не содержится упоминания о каком-либо взаимодействии с общественными объединениями, а значит, с формальной

1 Федеральный закон от 03.07.2016 № 226-ФЗ «О войсках национальной гвардии Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».

URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_200506/b880dc2bdbb1dae26cc88e6

03c1f1c284c84b03c (дата обращения: 08.11.2021).

2 Приказ Федеральной службы войск национальной гвардии РФ от 7 ноября 2019 г. № 373 «Об утверждении Регламента Федеральной службы войск национальной

82

точки зрения, такое взаимодействие не предусматривается. Решить эту проблему должен был законопроект № 678441-71, внесенный в 2019 году в Государственную Думу Государственным Собранием – Курултаем Республики Башкортостан, которым предусматривалось заключение соглашений о взаимодействии между Росгвардией и общественными объединениями, участвующими в охране общественного порядка. Однако инициатива была отозвана субъектом законодательной инициативы, а потому взаимодействие Росгвардии и общественных объединений в сфере охраны общественного порядка на сегодня практически не урегулировано. Вместе с тем анализ проводимых мероприятий показывает, что народные дружинники и сотрудники Росгвардии фактически все же исполняют вместе обязанности по охране общественного порядка, однако инициаторами привлечения народных дружинников является не Росгвардия, а полиция.

Общественные объединения также участвуют в охране общественного порядка во взаимодействии с Министерством Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий. Деятельность этого органа исполнительной власти регулируется Указом Президента РФ от 11 июля 2004 г. № 868 "Вопросы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий"2, где устанавливается, что МЧС России осуществляет управление, координацию, контроль и реагирование в области гражданской обороны. Пунктом 17 постановления Правительства РФ от 26.11.2007 № 804 "Об утверждении Поло-

1 Проект федерального закона 678441-7 «О внесении изменения в статью 9 Федерального закона "О войсках национальной гвардии Российской Федерации" (в части порядка организации взаимодействия войск национальной гвардии с государственными и муниципальными органами)» // СПС «Система обеспечения законодательной деятельности». URL: https://sozd.duma.gov.ru/bill/678441-7 (дата обращения: 08.11.2021).

2 Указ Президента РФ от 11 июля 2004 г. № 868 «Вопросы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и лик-

83

жения о гражданской обороне в Российской Федерации"1 устанавливается, что в числе мероприятий по гражданской обороне, которые осуществляются для поддержания порядка в районах, пострадавших при военных конфликтах или чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера, производится создание сил охраны общественного порядка, а также восстановление и охрана общественного порядка.

Кроме того, на основании Федерального закона от 06.05.2011 № 100-

ФЗ "О добровольной пожарной охране"2 создаются общественные объединения пожарной охраны и общественные организации пожарной охраны, подготовку которых в силу статьи 21 указанного выше закона осуществляют сотрудники МЧС.

Переходя к изучению конкретных форм взаимодействия и организации работы общественных объединений в сфере охраны общественного порядка,

следует отметить, что наиболее очевидно здесь проявляют себя такие формы общественных объединений, как общественные объединения правоохранительной направленности и добровольные народные дружины. Сложность и различие в подходе к изучению заключаются в том, что законодателем достаточно четко сформирован статус добровольных народных дружин, однако, как мы увидим далее, статус общественных объединений правоохранительной направленности в значительной степени размыт.

Таким образом, анализ организации работы указанных общественных объединений и форм их взаимодействия с государственными органами невозможен без подробного изучения этого типа общественных объединений, достаточно недавно появившихся в правовой системе, и еще не успевших стать объектом полноценного научного исследования.

cons_doc_LAW_113763 (дата обращения: 08.11.2021).

84

Впервые в российском законодательстве термин "общественные объе-

динения правоохранительной направленности" появился в тексте Федераль-

ного закона "Об участии граждан в охране общественного порядка"1. Следует отметить, что в самом раннем проекте аналогичного федерального закона идея о создании условий для участия граждан в охране общественного по-

рядка в иных коллективных формах, отличающихся от добровольной народ-

ной дружины, была заложена изначально. Так, в статье 4 проекта федераль-

ного закона "Об участии граждан Российской Федерации в обеспечении пра-

вопорядка"2, разработанного и внесенного депутатами Государственной Ду-

мы А.Г. Баскаевым, Г.В. Гудковым, А.Д. Куликовым, А.С. Куликовым, по-

священной субъектам обеспечения правопорядка, речь шла о таких коллек-

тивных формах, как общественные и государственно-общественные объеди-

нения. Однако в случае с государственно-общественными объединениями ситуация более понятна – дальнейший текст закона раскрывает, что под ними понимаются ДНД, тогда как в отношении общественных объединений речь идет только об отсылочной норме о порядке их создания в соответствии с Федеральным законом "Об общественных объединениях"3. Возникал резон-

ный вопрос - что же представляют собой такие общественные объединения?

К сожалению, ни материалы данного законопроекта, ни последующая прак-

тика правоприменения, вплоть до принятия Федерального закона об участии граждан в охране общественного порядка, не дают ответа на этот вопрос, хо-

тя в субъектах Российской Федерации повсеместно отдавалось предпочтение

http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=PRJ&n=30275#070404512900162

83 (дата обращения: 08.11.2021).

привычным с советских времен добровольным народным дружинам, функ-

ционал которых был изучен и понятен. Между тем в тексте проекта феде-

рального закона "Об участии граждан Российской Федерации в обеспечении правопорядка" общественные объединения поименованы в перечне субъек-

тов обеспечения правопорядка перед ДНД, что позволяет сделать вывод о том, что инициировавшие данный проект депутаты в какой-то степени отда-

вали приоритет подобной форме. На наш взгляд, причин у популярности ДНД было несколько. Первая причина заключалась в том, что при организа-

ции добровольной народной дружины можно было использовать богатый со-

ветский опыт, поскольку советская система использования народных дружин была отлаженной и эффективной, у людей имелся определенный практиче-

ский опыт деятельности такого рода, что позволяло интегрировать его в обеспечение общественного порядка новой России. Вторая причина заклю-

чалась в том, что хотя прямого запрета на деятельность именно обществен-

ных объединений по обеспечению общественного порядка не имелось, до принятия Федерального закона об участии граждан в охране общественного порядка в 2014 году, такая возможность просто не рассматривалась, так как не имелось необходимого правового регулирования. Однако принятие этого закона породило множество новых вопросов, которые мы рассмотрим далее.

Ключевой проблемой стало отсутствие четко определенной позиции законодателя относительно целей и задач общественных объединений право-

охранительной направленности. Анализ правового регулирования их дея-

тельности показывает, что во многом оно схоже с правовым регулированием деятельности добровольных народных дружин, а потому целесообразно про-

вести сравнительный анализ этих видов общественных объединений с целью разграничения их целей и задач.

Оба этих понятия закреплены в Федеральном законе об участии граж-

дан в охране общественного порядка. Пунктом 4 статьи 2 указанного закона устанавливается, что общественное объединение правоохранительной на-

86

правленности является общественным объединением, не имеющим членства,

которое образуется гражданами для совместной деятельности по охране об-

щественного порядка. Пункт 5 этой же статьи закрепляет термин "добро-

вольная народная дружина" – это общественное объединение, которое состо-

ит из членов, совместно с правоохранительными органами участвующее в охране общественного порядка, взаимодействующее в этой сфере с органами государственной власти и органами местного самоуправления. Таким обра-

зом, исходя из определений, различия следующие: добровольная народная дружина, в отличие от общественного объединения правоохранительной на-

правленности, предполагает наличие членства, имеет определенный круг ор-

ганов, с которыми осуществляется взаимодействие. Общим для них призна-

ком является участие в охране общественного порядка.

Пунктом 7 статьи 2 вводится понятие «реестр народных дружин и об-

щественных объединений правоохранительной направленности» – информа-

ционный ресурс, содержащий сведения о народных дружинах и об общест-

венных объединениях правоохранительной направленности, созданных на территории субъекта Российской Федерации. В развитие пункта 7 статьи 2

статья 7 регламентирует особенности ведения реестра народных дружин и общественных объединений правоохранительной направленности. В ней рас-

смотрены положения о порядке ведения реестра и внесения в него сведений об общественных объединениях правоохранительной направленности и ДНД,

а также установлен перечень необходимых для регистрации документов.

Кроме того, статья 11 содержит положения об участии граждан в деятельно-

сти общественных объединений правоохранительной направленности, а так-

же регулирует порядок функционирования самих общественных объедине-

ний правоохранительной направленности. На анализе данной статьи мы ос-

тановимся более подробно, так как она является базовой для общественных объединений правоохранительной направленности.

87

Устанавливается, что общественные объединения правоохранительной направленности осуществляют деятельность по охране общественного порядка только после включения их в региональный реестр. Такая практика позволяет осуществлять контроль за деятельностью общественных объединений подобного типа.

Закреплены основные направления деятельности общественных объединений правоохранительной направленности, а именно:

1)оказание содействия полиции и правоохранительным органам в деятельности по охране общественного порядка;

2)деятельность по предупреждению и пресечению правонарушений;

3)деятельность по правовому просвещению населения и обучение правилам поведения в общественных местах.

Граждане могут на общем собрании, проводимом по месту своего жительства, либо в местах работы и учебы инициировать процесс создания общественного объединения правоохранительной направленности. В случае принятия решения о его создании об этом должны быть уведомлены органы местного самоуправления, а в случае если общественное объединение правоохранительной направленности создается в городе федерального значения -

органы государственной власти и территориальный орган МВД России. При этом порядок создания, реорганизации и ликвидации устанавливается Федеральным законом от 19 мая 1995 года № 82-ФЗ "Об общественных объединениях" с учетом положений Федерального закона об участии граждан в охране общественного порядка.

После создания общественные объединения правоохранительной направленности могут осуществлять следующие виды деятельности:

1)информирование правоохранительных органов об угрозах общественному порядку и выявленных правонарушениях;

2)в случае обращения правоохранительных органов - оказание им содействия в сфере охраны общественного порядка;

88

3) осуществлять иные права.

Законом закреплен ряд требований к лицам, планирующим быть участниками и учредителями общественных объединений правоохранительной направленности. Эти лица не должны иметь непогашенных и неснятых судимостей, в их отношении не должно вестись уголовное преследование, они не должны входить в перечень организаций и физических лиц, в отношении которых имеются сведения об их причастности к экстремистской деятельности или терроризму, в соответствии с Федеральным законом от 7 августа 2001 года № 115-ФЗ "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма"1. Также учредители и члены общественных объединений правоохранительной направленности не должны иметь психических заболеваний, быть ограниченно или полностью недееспособными, а также страдать наркоманией и алкоголизмом. Кроме того, запрещено участие граждан иных государств в деятельности общественных объединений правоохранительной направленности.

Также закреплено право для организаций, в рамках которых образованы общественные объединения правоохранительной направленности, в пределах своей компетенции предоставить участникам таких объединений льготы и компенсации за счет собственных средств.

В отличие от общественных объединений правоохранительной направленности, правовому регулированию деятельности добровольных народных дружин посвящена отдельная глава. В главе 3 Федерального закона об участии граждан в охране общественного порядка определяется ряд аспектов деятельности дружинников, на которых мы остановимся подробнее.

Порядок создания добровольной народной дружины определен статьей

12 Федерального закона об участии граждан в охране общественного порядка. Согласно этой статье формирование добровольных народных дружин

1 Федеральный закон от 07.08.2001 № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» (ред. от 18.04.2018) // СПС «КонсультантПлюс». URL: http://www.consultant.ru/- document/Cons_doc_LAW_32834 (дата обращения: 08.11.2021).

89

осуществляется гражданами, которые хотят заниматься деятельностью по охране общественного порядка. Организационно-правовая форма доброволь-

ной народной дружины – общественное объединение, причем имеется тесная связь с органами местного самоуправления, которые необходимо уведомить о создании добровольной народной дружины. Это делается для того, чтобы определить территориальные пределы деятельности добровольной народной дружины. Законом делается оговорка, что, как правило, в пределах террито-

рии создается только одна дружина, но возможны и исключения. При этом свою деятельность добровольная народная дружина, по аналогии с общест-

венными объединениями правоохранительной направленности, может начать только после включения в региональный реестр.

Основными направлениями деятельности добровольных народных дружин являются:

1) содействие правоохранительным органам в их деятельности по ох-

ране общественного порядка;

2) борьба с преступностью на территории деятельности народной дру-

жины;

3)охрана общественного порядка при чрезвычайных ситуациях;

4)распространение правовых знаний, разъяснение норм поведения в общественных местах.

Приведенный перечень значительно схож с перечнем направлений дея-

тельности общественных объединений правоохранительной направленности.

По сути, добавляется лишь участие ДНД в охране общественного порядка в случае чрезвычайных ситуаций. Однако при дальнейшем анализе правового статуса этих общественных объединений мы увидим, что несмотря на кажу-

щееся сходство, функционал общественных объединений правоохранитель-

ной направленности значительно урезан.

В части ограничений для членов народных дружин перечень повторяет совокупность требований для членов общественных объединений правоох-

90