!Экзамен зачет учебный год 2023 / Диссертация_Матюшенков Д.М-1

норм, формирование единообразного законодательства об участии общества в охране общественного порядка, с последующей разработкой на уровне уполномоченного органа исполнительной власти соответствующих актов о порядке взаимодействия. Очевидным недостатком такого способа является то, что несмотря на систематизацию законодательства (что само по себе по-

лезно), он не влечет в результате его применения повышения эффективности функционирования общественных объединений правоохранительной на-

правленности. Так, например, анализ положений Федерального закона об участии граждан в охране общественного порядка приводит к выводу о том,

что роль общественных объединений в сфере охраны общественного порядка законодателем определена не до конца. Отсюда и крайне широкие и рас-

плывчатые формулировки, определяющие основные направления их дея-

тельности, что мы отмечали ранее на примере общественных объединений правоохранительной направленности и добровольных народных дружин. По-

этому даже в случае устранения всех проблем нормативного характера эф-

фективность их деятельности повысится несущественно, так как необходимо сформировать понимание того, для чего общественные объединения, участ-

вующие в охране общественного порядка, формируются, какими средствами они могут оперировать для реализации возложенных на них функций, опре-

делить порядок взаимодействия с органами исполнительной власти.

Таким образом, простой систематизации законодательства недостаточ-

но, необходимо комплексное реформирование самой системы привлечения общественных объединений к охране общественного порядка. Это второй путь совершенствования системы их взаимодействия, который представляет-

ся наиболее оправданным. Этот путь предполагает как систематизацию и изменение законодательства, так и определенные организационные измене-

ния. Прежде всего, в его основе лежит изменение организационно-правовой формы общественных объединений, привлекаемых к охране общественного

131

порядка, с общественного объединения на государственно-общественные объединения.

Организационно-правовая форма государственно-общественного объединения предусмотрена статьей 51 Федерального закона от 19.05.1995 № 82-

ФЗ "Об общественных объединениях". Вместе с тем закон не раскрывает этого понятия, закрепляя лишь положения о том, что до принятия отдельных федеральных законов деятельность государственно-общественных и общест- венно-государственных объединений осуществляется на основании норма- тивно-правовых актов органов государственной власти. Здесь имеется явный пробел правового регулирования. Можно предположить, что законодатель предполагал урегулировать процесс вовлечения государства в формирование общественных объединений более подробно, так как в статье 5 указанного закона содержится прямой запрет участия государства в создании общественных объединений. Вместе с тем в ряде случаев в процессе своей деятельности у государства возникает потребность создавать организации, которые по своему функционалу схожи с общественными объединениями, либо осуществлять руководство социально полезными общественными движениями, которые без государственной поддержки не имеют шансов на реализацию.

Обозначенная идея не получила развития, и существует на момент написания работы в том виде, в котором она была принята 19 мая 1995 года. Для целей настоящего исследования, однако, представляется вполне допустимым развить содержание и регулирование указанного понятия. Вместе с тем, учитывая, что тематика правового статуса государственно-

общественных и общественно-государственных объединений до настоящего времени не была должным образом исследована в рамках теории права, что является темой для отдельных исследований, мы будем рассматривать вопросы статуса государственно-общественных объединений только в том объеме, в котором это необходимо для раскрытия предлагаемых нами изменений

132

в системе взаимодействия органов исполнительной власти и общественных объединений в сфере охраны общественного порядка.

Причиной, вызвавшей необходимость изменения организационно-

правовой формы, является следующая правовая коллизия. Уже на этапе соз-

дания общественных объединений, участвующих в охране общественного порядка, имеет место нарушение положений Федерального закона об обще-

ственных объединениях, касающихся недопустимости вмешательства орга-

нов государственной власти в деятельность общественного объединения, что рассматривалось нами в предшествующих параграфах. По нашему мнению,

необходимость определенного контроля за всеми субъектами, участвующими в охране общественного порядка, была обусловлена желанием законодателя,

а затем и органов исполнительной власти иметь возможность осуществлять управление всеми структурами, привлекаемыми для охраны общественного порядка. Если в случае государственных органов такие механизмы сущест-

вуют благодаря наличию вертикальной системы управления, то в отношении общественных объединений правоохранительной направленности такая вер-

тикаль невозможна, в силу того что они не относятся к системе органов ис-

полнительной власти. Изменение организационно-правовой формы общест-

венных объединений правоохранительной направленности, добровольных народных дружин, добровольных пожарных народных дружин, а также дру-

жин, участвующих в защите государственной границы, путем преобразова-

ния в государственно-общественные объединения позволило бы избежать указанной коллизии, а также ряда других нарушений законодательства об общественных объединениях.

Приоритет необходимо отдать именно государственно-общественным объединениям, а не общественно-государственным, поскольку нами уже ус-

тановлено наличие функционирующей системы взаимодействия органов ис-

полнительной власти и общественных объединений в сфере охраны общест-

венного порядка. Задача заключается в том, чтобы ее не утратить вследствие

133

изменений правового регулирования, легализовав при этом возможности управления со стороны органов исполнительной власти при сохранении ими определенной степени самостоятельности и независимости от государства.

Аналогичное мнение высказывает и А.А. Яковлев, считая, что именно госу-

дарственно-общественные объединения являются наиболее оптимальным средством преодоления имеющихся правовых коллизий1.

Вместе с тем в результате преобразования общественных объединений правоохранительной направленности и добровольных народных дружин предполагается образовать новый орган – народные дружины. Необходи-

мость их слияния обусловлена тем, что в правовом регулировании общест-

венных объединений правоохранительной направленности существует зна-

чительное число пробелов, на которые мы уже указывали. А вот правовое ре-

гулирование деятельности добровольных народных дружин достаточно про-

работано и апробировано на практике. Слияние позволит создать единое пра-

вовое регулирование без потери качества деятельности, поскольку нами ус-

тановлено наличие дублирующих функций у общественных объединений правоохранительной направленности и добровольных народных дружин в Законе об участии граждан в охране общественного порядка, которое позво-

лит новому объединению совместить в себе опыт и наработки прежних структур с новыми подходами к взаимодействию с полицией.

В настоящее время понятие государственно-общественных объедине-

ний закреплено в законе, однако само понятие раскрытия не получило. М.А.

Пиманова указывает, что такие объединения являются одной из форм непо-

средственного участия граждан в управлении делами государства, представ-

ляют собой самостоятельный вид организаций, действующих в посредниче-

ской государственно-общественной сфере жизнедеятельности. Государст-

венно-общественные объединения в силу отдельных положений законода-

1 Яковлев A.A. Проблемы выбора организационно-правовой формы добровольной народной дружины // Вестник Пермского университета. Юридические науки. 2013. № 4. С. 242-246.

134

тельства могут реализовывать отдельные задачи органов государственной власти, касающиеся в том числе прав, свобод и законных интересов граж-

дан1. Анализируя положения Федерального закона "Об общественных объе-

динениях", мы предлагаем определить государственно-общественные объе-

динения как добровольно формируемые, находящиеся под контролем и управлением органов исполнительной власти некоммерческие объединения,

которые могут создаваться как по инициативе исполнительной власти, так и по инициативе граждан, для достижения при участии органов исполнитель-

ной власти социально-полезных целей.

Государственно-общественные объединения в силу статьи 32 Консти-

туции РФ можно представить как форму реализации права граждан на уча-

стие в управлении делами государства2. М.А. Пиманова делит государствен-

но-общественные объединения на две категории: собственно государственно-

общественные объединения, для которых не предусмотрено постоянного членства (как для общественных объединений правоохранительной направ-

ленности), и государственно-общественные органы, которые обладают по-

стоянным членством. При этом уполномоченный государственный орган должен сформировать перечень таких членов для дальнейшего взаимодейст-

вия. По нашему мнению, именовать объединения подобного рода государст-

венно-общественными органами не вполне корректно, поскольку орган ис-

полнительной власти является составной частью системы органов государст-

венной власти, созданной самим государством для реализации положений законодательства, осуществления функций государственного управления,

наделенной властными полномочиями и штатом государственных служа-

щих3. В случае государственно-общественных объединений не имеется уча-

1Пиманова М.А. Правовой статус государственно-общественных объединений: конституционно-правовое исследование: дис. … канд. юрид. наук. Тюмень, 2007. 231 с.

2Конституция Российской Федерации: с изменениями, одобренными общероссийским голосованием 1 июля 2020 года. // СПС «КонсультантПлюс».

3Бахрах Д.H., Россинский Б.B., Старилов Ю.H. Административное право: Учебник для вузов. М.: Hорма, 2008. 819 с.

135

стия в системе исполнительной власти, они оказывают ей содействие, но не входят в структуру. Несмотря на наличие определенного делегирования вла-

стных полномочий и функций, они не имеют четко сформированного штата с разделением обязанностей, поскольку законодательно закреплено лишь обя-

зательное наличие директора (командира, руководителя).

В теории существует также мнение, согласно которому государствен-

но-общественные объединения в том виде, в котором их рассматривает М.А.

Пиманова, не следует рассматривать вообще как общественные объединения,

поскольку в силу статьи 30 Конституции Российской Федерации, государство не может участвовать в создании общественных объединений1.

По нашему мнению, эта позиция радикальна, поскольку наличие кон-

кретной организационно-правовой формы нормативно установлено, чем мы и будем руководствоваться далее. Вместе с тем надлежит определить статус государственно-общественного объединения и предусмотреть механизм его взаимодействия с органами исполнительной власти.

В теории административного права вопрос статуса государственно-

общественных объединений разработан недостаточно. Под правовым стату-

сом (от лат. status – состояние, положение) обычно понимается установлен-

ное нормами права положение субъектов, совокупность их прав и обязанно-

стей. Однако в научных исследованиях определения понятия правового ста-

туса дифференцируются в зависимости от субъектов, обладающих им. Для нашего исследования это важно, поскольку статус государственно-

общественного объединения также зависит от субъекта.

Поскольку нам необходимо провести водораздел между государствен-

но-общественными объединениями и другими общественными объедине-

ниями, мы будем рассматривать правовой статус с более широких позиций.

В данном случае мы будем рассматривать правовой статус государственно-

общественных объединений как урегулированное правовыми нормами по-

1 Любутов Н.А. Государственно-общественные объединения: проблемы правового статуса // Современное право. 2010. № 12. С. 24-28.

136

ложение общественного объединения, обладающего комплексом прав и обя-

занностей, а также способного нести юридическую ответственность.

Одним из существенных элементов правового статуса являются право-

вые гарантии. Так, Л.М. Архангельский включает их в структуру правового статуса, считая правовые гарантии его обязательным элементом.1 В своих работах Т.Е. Абова, Б.Н. Топорнин определяют юридические гарантии как систему правовых норм, направленных на создание условий для реализации конституционных прав и создание условий для осуществления правовой защиты.2

Поэтому под правовыми гарантиями статуса государственно-

общественных объединений понимается комплекс норм права, благодаря ко-

торым государственно-общественные объединения могут осуществлять свою деятельность.

К таким гарантиям статуса государственно-общественных объедине-

ний мы относим законодательно установленный порядок создания и осуще-

ствления деятельности государственно-общественных объединений. Органы государственной власти обеспечивают возможность для регистрации госу-

дарственно-общественных объединений. Кроме того, в ряде случаев госу-

дарственно-общественное объединение может претендовать на получение установленных законом льгот.

Основу правового статуса государственно-общественных объединений составляют права и обязанности, гарантией реализации которых служит сис-

тема принципов. Руководствуясь тем, что рассматриваемая нами категория общественных объединений соединяет в себе государственные и обществен-

ные начала, представляется, что они должны функционировать совокупно.

На это же указывает и Ц.А. Ямпольская, считая, что в ряде случаев предста-

вители общественности обладают бóльшими "профессионализмом и специа-

1Архангельский Л.М. Социализм и личность. М.: Мысль, 1979. С. 227.

2Конституция Страны Советов: словарь / Т.Е. Абова, В.Г. Бояршинов, Н.В. Витрук [и др. ]; под общ. ред. В. Н. Кудрявцева. М.: Политиздат, 1982. С. 51.

137

лизацией"1, нежели некоторые штатные сотрудники органов исполнительной власти.2 Взаимодействие в рамках государственно–общественного объеди-

нения предполагает равенство и самостоятельность его участников. Сле-

дующим элементом является добровольность участия в объединении. Это важно, поскольку государственно-общественные объединения создаются при активном участии государства, но не должны превращаться в филиал госу-

дарственного органа.

Компетенция государственно-общественных объединений как элемент их статуса также подлежит определению. На сегодняшний день в науке не сформировано единого подхода к определению термина "компетенция". Ц.А.

Ямпольская указывает, что традиционно понятие компетенции определяют как перечень вопросов органа государственной власти, объем прав и обязан-

ностей, которыми он обладает для решения поставленных перед ним задач3.

И.А. Умнова полагает, что компетенцией органа государственной власти яв-

ляется перечень его властных полномочий в пределах спектра его ведения4.

Несколько иначе подошел к определению этого термина Ю.А. Тихомиров,

полагая, что компетенция представляет собой систему нормативно закреп-

ленных способов реализации публичных функций5. Давая определение ком-

петенции применительно к деятельности государственных органов, А.П.

Алехин, Ю.М. Козлов понимают под ней регламентированный объем прав и обязанностей, которыми наделяется орган государственной власти для реа-

лизации своих задач и функций6. При этом, как справедливо отметил Ю.В.

Степаненко, указанные понятия по своей сути взаимосвязаны, а потому нет

1Ямпольская Ц.А. Общественные организации в СССР. М.: Наука, 1972. С. 127.

2Там же. С. 128.

3Ямпольская Ц.А. Научные основы государственного управления в СССР. М.: Наука, 1968. С. 256.

4Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. M.: Издательство "Дело", 1998. С. 160.

5Тихомиров Ю.А. Теория компетенции // Журнал российского права. 2000. № 10. С.

22-32.

6Советское административное право: учеб. для вузов по спец. "Правоведение" / А. П. Алехин, В. В. Бесчеревных, А. А. Кармолицкий [и др.]; под ред. Ю. М. Козлова. М.: Юрид. лит., 1985. С. 94.

138

необходимости в проведении четкого водораздела между ними, их можно определить как систему прав и обязанностей, которыми наделяется орган исполнительной власти, действующий в нормативно определенной сфере для достижения поставленных перед ним целей, решения установленных за-

дач и выполнения возложенных на государственный орган функций1.

Если резюмировать все вышеизложенное, то получится, что к компе-

тенции государственно-общественных объединений относятся цели, задачи и функции, которые они реализуют. Законодательно для них также определе-

ны предметы ведения, кроме того, при необходимости, они могут наделяться правами и обязанностями для их реализации.

Нам представляется, что причиной создания государственно-

общественный объединений может стать привлечение граждан к участию в реализации задач государства, согласования взаимных интересов общества и государства, сочетания возможностей государства и гражданского общест-

ва в достижении общих целей. Подобного рода функции не свойственны иным объединениям (профсоюзам, государственным корпорациям, адвока-

туре, нотариальным палатам и т.п.). Применительно к правоохранительной направленности целью является взаимодействие государства и общества в сфере охраны и защиты общественного порядка, что отвечает интересам как общества в целом, так и государства.

Функции государственно-общественных объединений, под которыми традиционно понимаются основные направления их деятельности, производ-

ны от основных функций государства, а имея в виду правоохранительную направленность – от функций, связанных именно с охраной общественного порядка. Так, функция охраны прав и свобод человека и гражданина, обеспе-

чения правопорядка (направлена на защиту интересов личности и общества)

1 Степаненко Ю.В. Теоретические и прикладные проблемы деятельности органов внутренних дел на транспорте: дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2004. 392 с.

139

исполняется такими общественными объединениями, как, например, народ-

ные дружины1.

Как было отмечено, взаимодействие общества и государства является одним из элементов статуса государственно-общественного объединения,

основанного на принципе равенства субъектов. Н.А. Любутов указывает, что механизм создания любого негосударственного объединения влечет равно-

правие субъектов между собой, и по вопросам деятельности такого объеди-

нения2. Между тем равенство в отношениях с государством требует очень взвешенного подхода, чтобы избежать перекосов в ту или другую сторону.

Государство в силу своего правового положения является властным институ-

том по отношению к любому субъекту. Поэтому равенство государства и общества в составе государственно-общественного объединения должно быть обеспечено специальными законодательно установленными условиями создания и функционирования: порядок образования, оформление решения об образовании, членство, руководство, финансирование и т.п. В основе дея-

тельности государственно-общественных объединений лежат два принципа:

самоуправления, что проявляется в осуществлении ими полномочий по управлению своим имуществом и решению внутриорганизационных вопро-

сов, и подконтрольности государству, предусматривающему участие в реали-

зации функций органов государственной власти.

1Закон г. Москвы от 26.06.2002 № 36 (ред. от 17.11.2004) «О Московской городской народной дружине» // Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2002. № 31; Распоряжение мэра Санкт-Петербурга от 20.11.95 № 1218-р «О добровольных народных дружинах Санкт-Петербурга» // Вестник мэрии. 1995. № 11/12; Постановление Администрации Тюменской области от 12.07.2004 № 71-пк «Об утверждении положения о народных дружинах по обеспечению охраны общественного порядка» (ред. от 17.04.2006) // Сборник постановлений, распоряжений Губернатора и Администрации Тюменской области. 2004. Июль; Постановление Администрации муниципального образования город Салехард от 19.10.2000 № 568 «О создании добровольной народной дружины» (документ официально опубликован не был. Изучен по материалам СПС «КонсультантПлюс»); Постановление Главы Сургутского района от 10.08.2004 № 354 «Об утверждении Положения о добровольных народных дружинах по охране общественного порядка в Сургутском районе» // Сборник правовых актов муниципального образования Сургутский район. 2004. № 3.

2Любутов Н.А. Государственно-общественные объединения: проблемы правового статуса // Современное право. 2010. № 12. С. 26.

140