!Экзамен зачет учебный год 2023 / Диссертация_Матюшенков Д.М-1

вольной народной дружины происходит по предложению начальника пограничного органа, который обосновывает целесообразность ее создания, а также определяет структуру будущей дружины. В данном случае речь идет даже не об органе исполнительной власти, а о конкретном должностном лице, которое наделяется полномочиями по формированию такого общественного объединения.

Рассматривая определение, предложенное Д.Н. Бахрахом, нельзя не отметить тот факт, что фактически общественным объединениям, участвующим в охране общественного порядка, самоуправление присуще лишь в отношении некоторых вопросов. Так, например, при формировании общественных объединений правоохранительной направленности в соответствии с нормами Федерального закона от 2 апреля 2014 г. № 44-ФЗ "Об участии граждан в охране общественного порядка"1 (часть 2 статьи 11) они могут осуществлять свою деятельность только после внесения их в региональный реестр общественных объединений и добровольных народных дружин. Более того, пункт 2 части 7 этой же статьи указывает, что содействие полиции при осуществлении ею своих функций может быть осуществлено только после обращения самой полиции в общественное объединение правоохранительной направленности. Подобная регламентация деятельности общественных объединений правоохранительной направленности вызывает сомнение в наличии в их системе управления развитой системы самоуправления, а потому представляется не вполне корректным применение определения, сформулированного Д.Н. Бахрахом, по отношению к общественным объединениям правоохранительной направленности.

Рассмотрим проблему ограниченной самостоятельности общественных объединений еще на одном примере. В случае добровольных народных дружин частью 3 статьи 12 Федерального закона «Об участии граждан в охране

1 Федеральный закон от 2 апреля 2014 г. № 44-ФЗ «Об участии граждан в охране

общественного порядка» предусмотрено, что осуществление деятельности добровольной народной дружины возможно только после включения ее в ре-

естр общественных объединений и добровольных народных дружин. Факти-

чески происходит вмешательство органов МВД1 в порядок создания ДНД,

так как без включения в указанный реестр деятельность по охране общест-

венного порядка осуществляться не может, а иные виды деятельности для добровольных народных дружин не предусмотрены законом. Рассматривая сформированные механизмы управления общественными объединениями,

участвующими в охране общественного порядка, на примере общественных объединений правоохранительной направленности и добровольных народ-

ных дружин, следует сделать вывод о том, что самостоятельность таких об-

щественных объединений может ограничиваться органами исполнительной власти, а в отдельных случаях и законодателем, в целях осуществления кон-

троля за их деятельностью.

Б.В. Россинский в качестве одного из признаков выделяет недопусти-

мость руководства деятельностью общественных объединений со стороны государства2. Однако на практике мы сталкиваемся с наличием непосредст-

венного руководства и управления общественными объединениями, участ-

вующими в охране общественного порядка, выраженного в форме приказов МВД России, регулирующих, к примеру, вопросы назначения командиров ДНД. Так, Примерная (типовая) программа подготовки народных дружинни-

ков по основным направлениям деятельности народных дружин к действиям в условиях, связанных с применением физической силы, и по оказанию пер-

вой помощи3, устанавливает особенности обучения народных дружинников,

1Матюшенков Д.М. Правовые и организационные проблемы добровольных народных дружин и дальнейшее развитие этого института в Российской Федерации // Современный юрист: Русско-Итальянский Международный Университет (Институт). 2017. № 4(21). С. 108-115.

2Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: учебник для вузов М., 2004. С. 296.

3Примерная (типовая) программа подготовки народных дружинников по основным направлениям деятельности народных дружин, к действиям в условиях, связанных с при-

72

указывая при этом комплекс целей и задач подготовки, сроки реализации, перечень необходимых для изучения тем. Кроме того, приказ МВД России от 21 июля 2014 года № 597 "Вопросы взаимодействия органов внутренних дел Российской Федерации и народных дружин" ставит задачу по согласованию кандидатур командиров народных дружин, планов работы народных дружин, мест и времени проведения мероприятий по охране общественного порядка, количества народных дружинников, привлекаемых в соответствии с законодательством Российской Федерации к участию в охране общественного порядка. В данном случае это можно трактовать только как форму управления общественным объединением, поскольку согласование кандидатуры командира с полицией является ничем иным, как воздействием на деятельность ДНД путем формирования ее руководящих органов. Поэтому мы можем сделать вывод о том, что вмешательство государственных органов в деятельность общественных объединений правоохранительной направленности и добровольных народных дружин является достаточно распространенной практикой.

Впрочем, существуют примеры не только вмешательства в работу общественного объединения, но и непосредственного управления им со стороны органа исполнительной власти. Речь идет о народных дружинах, создающихся при подразделениях пограничных органов. Так, приказ ФСБ России от 17 ноября 2010 г. № 566 "Об организации работы пограничных органов с добровольными народными дружинами по защите государственной границы Российской Федерации" в Инструкции по организации работы пограничных органов с добровольными народными дружинами по защите государственной границы Российской Федерации устанавливает, что добровольные народные дружины формируются при подразделениях пограничных органов, в чем им

менением физической силы, и по оказанию первой помощи. URL: https://13.xn--b1aew.xn-- p1ai/upload/site17/document_file/Primernaya_programma_podgotovki_narodnyh_druzhinnikov. pdf (дата обращения: 08.11.2021).

73

оказывают содействие органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации и муниципальные власти.

В связи с изложенным достаточно сложно говорить о наличии подлинного самоуправления и отсутствии управления со стороны государства в отношении общественных объединений, привлекаемых к охране общественного порядка. Разумеется, специфика таких объединений порождает запрос на бóльшую степень контроля со стороны государства, однако это не вполне соответствует теоретическим представлениям, традиционно применяемым в административном праве к общественным объединениям.

Б.В. Россинский выдвигает еще один тезис: о невозможности осуществления общественными объединениями государственно-властных полномочий. Однако в настоящее время Российская Федерация демонстрирует тенденцию к делегированию негосударственным организациям части функций органов государственной власти1. В настоящее время мы можем увидеть примеры государственных корпораций, которые в силу статьи 7.1 Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" (ред. от

05.02.2018)2 являются некоммерческими организациями, то есть юридическими лицами, осуществляющими ряд функций, присущих органам государственной власти. Так, Федеральный закон от 13.07.2015 № 215-ФЗ "О Государственной корпорации по космической деятельности "Роскосмос"3 наделяет эту корпорацию функциями в области гражданской обороны и защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного

1Матюшенков Д.М. Добровольные народные дружины как субъект административного права // IV Студенческий юридический форум: сборник докладов и тезисов выступлений участников. В 4-х томах. Т. 1. / Под общ. редакцией А.В. Сладковой. Тамбов:

ООО"ТПС", 2017. С. 246-249.

2Федеральный закон от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»

08.11.2021).

3 Федеральный закон от 13.07.2015 № 215-ФЗ (ред. от 29.12.2017) «О Государст-

характера, что, в общем-то, является задачей Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий в силу Указа Президента РФ от

11.07.2004 № 868 (ред. от 26.10.2017) "Вопросы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий"1.

Однако государство делегировало свои функции не только государственным корпорациям. Специфика их создания, обусловленная необходимостью принятия отдельного федерального закона, влекущая особый статус, позволяет в какой-то степени соотнести их с органами исполнительной власти в части осуществления схожих с ними функций и нормативного регулирования, осуществляемого на основании отдельного акта. Вместе с тем имеет место осуществление функций органа государственной власти и общественными объединениями.

Федеральный закон об участии граждан в охране общественного порядка в части 2 статьи 11 указывает, что общественные объединения правоохранительной направленности участвуют в охране общественного порядка. Та же статья закрепляет, что это происходит в форме взаимодействия с полицией, и здесь мы видим ситуацию, сходную с приведенной в качестве примера государственной корпорацией "Роскосмос", где реализация функций в области гражданской обороны и защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера осуществляется аналогично во взаимодействии с Министерством Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий. Следует также отметить, что и в отношении добровольных народных дружин существует аналогичная норма в Федеральном

1 Указ Президента РФ от 11.07.2004 № 868 «Вопросы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий» (ред. от 26.10.2017) // СПС «КонсультантПлюс». URL: http://www.consultant.ru/document/Cons_doc_LAW_48356 (дата обращения: 08.11.2021).

75

законе об участии граждан в охране общественного порядка – часть 3 статьи

12.

Рассматривая вопрос властных полномочий, необходимо принять во внимание классификацию, предложенную А.М. Волковым и А.С. Дугенцом,

которые анализируют и классифицируют субъекты административного права по их правовому положению, отмечая, что есть две группы субъектов: обла-

дающие определенными государственно-властными полномочиями, и не об-

ладающие государственно-властными полномочиями. Первая категория представлена публичными субъектами, а вторая - частными1, к которым и относятся общественные объединения. Вместе с тем, несмотря на то что для общественных объединений наличие властных полномочий нехарактерно,

такие примеры имеются. Наиболее ярко это иллюстрирует наличие в Кодексе РФ об административных правонарушениях статьи 19.35, которой устанав-

ливается административный штраф за воспрепятствование законной деятель-

ности народного дружинника или невыполнение его законного требования о прекращении противоправных действий. Закрепление такой санкции свиде-

тельствует о том, что законодатель наделяет народного дружинника власт-

ными полномочиями, а, стало быть, приведенная классификация не учитыва-

ет особенности деятельности добровольных народных дружин.

Представляется интересным наличие прецедента, когда общественные объединения принимали участие в правотворческой деятельности. Право-

творческая функция, согласно определению К.С. Бельского2, заключается в том, что правотворческая деятельность органов исполнительной власти про-

должает в границах своей компетенции деятельность, которую начал законо-

датель. То есть эта функция присуща только органам исполнительной власти,

и не может быть делегирована третьим лицам. Однако наша правовая систе-

ма знает примеры совместной правотворческой деятельности, в том числе с

1Bолков А.М., Дугенец А.С. Административное право: учебник. М.: ИД «Форум»: ИHФРA-M., 2012. 288 с.

2Бельский К.С. О функциях исполнительной власти // Государство и право. 1997.

№3. С. 14-21.

76

участием субъектов, формально не имеющих правотворческих функций, Так, например, межведомственным приказом от 12 апреля 2013 г. №205/245/49/164/18/205/161/187/21/707/185/ММВ-6-10/23 1/383-П/36 «Вопросы развития Общественно-государственного объединения Всероссийское физкультурно-спортивное общество «Динамо»1 предусматривалось проведение мероприятий по совершенствованию деятельности ОГО ВФСО «Динамо» по развитию служебно-прикладных видов спорта и физической подготовке сотрудников, государственных гражданских служащих и работников МВД России, МЧС России, Минюста России, ГФС России, СВР России, ФСБ России, ФСКН России, ФСО России, ГУСП, ФТС России, ФСИН России, ФНС России, Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом». Помимо указанных структур, в разработке приказа принимал участие и Председатель общества «Динамо», что позволяет нам сделать вывод о том, что в отдельных случаях общественные объединения могут быть допущены и к нормотворческой деятельности.

Изложенное позволяет сделать вывод о том, что в настоящее время начинается процесс постепенного делегирования некоторых функций органов государственной власти коллективным субъектам с оставлением за органами государственной власти контроля за их деятельностью. Зачастую практика подобного делегирования может оказаться эффективнее и оперативнее деятельности органа исполнительной власти, поскольку тот, кому эти функции делегированы, чаще всего действует во исполнение какой-то своей цели (что является одним из признаков общественного объединения как субъекта административного права). Это мотивирует его осуществлять возложенные на

1 Приказ МВД России № 205, МЧС России № 245, Минюста России № 49, ГФС России № 164, СВР России № 18, ФСБ России № 205, ФСКН России № 161, ФСО России № 187, ГУСП № 21, ФТС России № 707, ФСИН России № 185, ФНС России № ММВ-6- 10/23, Госкорпорации «Росатом» № 1/383-П, Общественно-государственного объединения "Всероссийское физкультурно-спортивное общество «Динамо»" № 36 от 12.04.2013 «Вопросы развития общественно-государственного объединения "Всероссийское физкуль-

него задачи качественно и своевременно, тем самым способствуя повыше-

нию эффективности деятельности органов государственной власти Россий-

ской Федерации.

Перечисленные причины приводят к необходимости выделения в чис-

ле общественных объединений отдельной категории субъектов – государст-

венно-общественных объединений. Их специфика, отличие от прочих обще-

ственных объединений заключаются в следующем: наличие тесной связи та-

кого объединения с государством, имеющей контрольно-управленческий ха-

рактер; реализация делегированных объединению властных полномочий; как правило, наличие механизмов принуждения. Важно, что подобное объедине-

ние не является органом государственной власти или управления, а сформи-

ровано для защиты интересов отдельных членов или слоев общества из са-

мих членов этого общества. Исходя из изложенного, мы можем сформулиро-

вать следующее определение: государственно-общественные объединения – это общественные объединения, реализующие государственно-властные полномочия под управлением и контролем органов государственной власти,

имеющие возможность использовать меры принуждения, обеспеченные си-

лой закона, но при этом не являющиеся органом государственной власти и сформированные для защиты прав и законных интересов населения путем образования специализированного объединения.

Подводя итоги, следует отметить, что несмотря на наличие значитель-

ного количества работ по проблематике общественных объединений, они не имеют должной степени дифференциации применительно к особенностям деятельности общественных объединений разной направленности, что при-

водит к неточностям в составляемых учеными классификациях. Так, общест-

венные объединения правоохранительной направленности, добровольные народные дружины должны рассматриваться как отграниченная часть обще-

ственных объединений, имеющая отличительную специфику – осуществле-

ние некоторых функций органа государственной власти в сочетании с тесной

78

взаимосвязью с органами исполнительной власти. Отсутствие должной тео-

ретической проработки приводит к возникновению комплекса практических проблем правового и организационного характера, которые более подробно мы рассмотрим в следующем параграфе. Между тем следует отдельно отме-

тить необходимость выработки теоретического положения о месте в системе субъектов административного права таких субъектов, как государственные корпорации, общественные объединения правоохранительной направленно-

сти и добровольные народные дружины, наделенных функциями органов го-

сударственной власти, тесно взаимодействующих с ними, но при этом яв-

ляющихся отдельными от них образованиями.

По нашему мнению, выделенная группа субъектов свидетельствует о формировании новой тенденции в системе исполнительной власти – тенден-

ции частичного делегирования полномочий от органов исполнительной вла-

сти негосударственным объединениям. Можно выделить несколько причин такого явления.

1. Негосударственные объединения могут быть использованы для ре-

шения узкоспециализированных задач, поскольку в негосударственные объе-

динения входят уже состоявшиеся профессионалы, готовые решать постав-

ленные задачи в установленной сфере деятельности.

2. Использование негосударственных объединений позволяет оптими-

зировать штаты органов исполнительной власти, в частности сократить чис-

ленность сотрудников, перераспределив ресурсы на другие задачи.

3.Негосударственные объединения привлекаются в тех случаях, когда имеющихся ресурсов органов исполнительной власти не хватает для решения поставленных задач.

4.В отдельных случаях запрос на реализацию властных полномочий может исходить от самих негосударственных объединений, как в случае с добровольными народными дружинами.

79

Такая тенденция свидетельствует о достижении обществом определен-

ного этапа зрелости и сознательности, понимания им целей и задач, стоящих перед исполнительной властью и готовности разделить их. Однако это воз-

можно только при наличии ряда условий.

Необходимо наличие правового регулирования, которое позволит деле-

гировать функции органов исполнительной власти негосударственным объе-

динениям. К тому же необходимо наличие условий, при которых негосудар-

ственное объединение будет иметь возможность реализовывать поставлен-

ные задачи: финансирование, ресурсы, люди, причем последние должны об-

ладать необходимой подготовкой.

Нам представляется, что такое взаимодействие в дальнейшем будет только развиваться. Своего рода аутсорс оказался весьма удобным, посколь-

ку способствует как решению задач исполнительной власти, так и повышает качество жизни общества, добавляя элемент сопричастности к деятельности государства.

§ 2. Правовые и организационные аспекты взаимодействия

органов исполнительной власти с общественными объединениями

всфере охраны общественного порядка

Врамках рассматриваемой нами темы анализируются вопросы взаимо-

действия органов исполнительной власти и общественных объединений в сфере охраны общественного порядка. Однако прежде чем рассмотреть непо-

средственные механизмы взаимодействия и их правовую регламентацию,

представляется правильным проанализировать весь спектр субъектов этого взаимодействия, определив правовые основания, позволяющие им совместно

участвовать в охране общественного порядка.

80