!Экзамен зачет учебный год 2023 / Диссертация_Матюшенков Д.М-1

ных объединений и организаций, эксперты и представители научного сообщества. Кроме того, он позволяет участникам принимать непосредственное участие в реализации поставленных ими целей. Фактически форсайтинг направлен не столько на предсказание будущего, сколько на его создание1.

В случае форсайтинга особое внимание уделяется взаимодействию и коммуникации между участниками процесса путем включения их в постоянный диалог. Форсайт позволяет предвидеть перспективы развития будущего, которые могут иметь место при соблюдении ряда условий:

1)будущее не предопределено, оно может быть создано при приложении усилий со стороны участников;

2)будущее напрямую не связано с прошлым, оно зависит от принятых решений участников процесса форсайта.

Применительно к теме нашего исследования принцип форсайтинга может быть реализован путем проведения совместных мероприятий по планированию деятельности органов исполнительной власти и общественных объединений в сфере охраны общественного порядка. В настоящее время организация такого планирования на федеральном уровне осуществляется органом исполнительной власти, причем по-разному. Так, в системе Министерства внутренних дел РФ на федеральном уровне вообще отсутствует документ, который регламентировал бы вопросы планирования работы с народными дружинами. Он есть лишь на региональном уровне, где применены различные подходы к планированию деятельности. Например, в Москве действует приказ ГУ МВД России по г. Москве от 24.04.2020 № 153 "Об организации взаимодействия органов внутренних дел с народными дружинами, общественными объединениями правоохранительной направленности"2, где предпи-

1Емельянова Е.В. Новые технологии прогнозирования форсайт: зарубежная практика и отечественные перспективы в сфере оптимизации правопорядка // Труды Академии управления МВД России. 2012. № 4 (24). С. 102-106; Макарова В.В. Форсайт как инструмент стратегического управления инновационной деятельностью в экономических системах: автореф. дис. ... канд. экон. наук. М., 2010. 27 с.

2Приказ ГУ МВД России по г. Москве от 24.04.2020 № 153 «Об организации взаимодействия органов внутренних дел с народными дружинами, общественными объедине-

31

сывается, что подразделения системы ГУ МВД России по г. Москве и штабы народных дружин осуществляют планирование совместной работы полиции и нарядов народных дружин. Иной подход сформирован в Саратове, где на основании Регламента взаимодействия территориального органа внутренних дел (полиции) с общественными объединениями, участвующими в охране общественного порядка на территории Саратовской области1, установлено, что план составляется командиром народной дружины, и подлежит согласованию с начальником территориального органа внутренних дел.

Ворганах Федеральной службы безопасности действует приказ ФСБ России от 17 ноября 2010 г. № 566 «Об организации работы пограничных органов с добровольными народными дружинами по защите государственной границы Российской Федерации», в котором установлено, что привлечение народных дружинников к мероприятиям по защите государственной границы, а также порядок их привлечения к охране государственной границы подлежат согласованию с начальником подразделения пограничного органа. Возлагается обязанность по согласованию на командира народной дружины.

ВРосгвардии и МЧС России документов, которые регламентировали бы процессы согласования планов взаимодействия с общественными объединениями, в настоящее время не существует.

Проведенный анализ свидетельствует, что даже в тех случаях, когда орган исполнительной власти осуществляет совместное планирование деятельности с общественным объединением, отсутствует привлечение других институтов гражданского общества, представителей научного сообщества, совместно с которыми можно было бы сформировать приоритетные для населения конкретной местности направления работы, и при поддержке орга-

ниями правоохранительной направленности» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2009. № 49.

1 Регламент взаимодействия территориального органа внутренних дел (полиции) с общественными объединениями, участвующими в охране общественного порядка на территории Саратовской области. URL: https://xn--80aqdbbatipldlm.64.xn--b1aew.xn-- p1ai/document/13563536 (дата обращения: 28.12.2020).

32

нов исполнительной власти обеспечить решение поставленных задач. По на-

шему мнению, органам исполнительной власти следовало бы один раз в пять лет формировать стратегию взаимодействия с общественными объединения-

ми. В рамках этого документа предусматривается выделение приоритетных проблем для территории, на которой действует орган исполнительной власти.

При этом выделение происходит с учетом замечаний и пожеланий предста-

вителей общественности, устанавливается перечень мероприятий, проведе-

ние которых позволит разрешить указанные проблемы, выделяются качест-

венные и количественные показатели, которые должны быть достигнуты к завершению срока действия стратегии.

Такая система позволит, с одной стороны, сделать деятельность орга-

нов исполнительной власти более открытой, с другой – укрепить взаимодей-

ствие с общественными институтами и выделить наиболее приоритетные для конкретной местности задачи, позволив вовлечь в их реализацию не только органы исполнительной власти и общественные объединения, но гораздо бо-

лее широкий круг общественности.

§ 2 Понятие общественного порядка и его развитие в XXI веке

При исследовании взаимодействия общества и государства по обеспе-

чению и охране общественного порядка необходимо проанализировать тео-

ретические представления о сущности общественного порядка. Чаще всего общественный порядок соотносится с понятием "политика". Н.Н. Алексеев,

проводя это соотношение, относит к политике те аспекты общественной жизни, которые тесно связаны с государством, его внутреннюю и внешнюю

33

деятельность, отношения, возникающие в связи с деятельностью государства1.

Необходимость закрепления новых функций государства по охране по-

рядка стала результатом появления новых правоотношений, которые на ран-

них этапах получили название «благоустройство» и «безопасность», а на бо-

лее поздних рассматривались как «общественный порядок» и «общественная безопасность». Отсюда следует, что та задача, которую государство опреде-

лило для себя как "охрана общественного порядка", означала создание сис-

темы органов государственной власти, осуществлявших защиту обществен-

ных интересов и охрану общественного порядка.

По мнению А.Я. Малыгина, обеспечение общественного порядка все-

гда было существенным элементом обеспечения стабильности в обществе.

Поэтому обязательная функция любого государства по обеспечению порядка подтверждает «естественную природу категории "общественный порядок"»2.

Таким образом, понятие общественного порядка начало формироваться вместе с развитием общества и государства, в тесной взаимосвязи с функ-

циями государственных органов власти, потому что охрана общественного порядка и его поддержание всегда рассматривались как ключевая функция государства, ради которой, собственно, оно и возникло.

Понятие охраны общественного порядка глубоко исследовано в науке административного права3. Несмотря на это, некоторые его особенности, по нашему мнению, остались вне поля зрения ученых, и нуждаются в уточне-

нии. Так, вне зависимости от того какой подход к пониманию общественного порядка лежал в основе воззрения ученых на эту проблему, никто из них не

1Алексеев Н.Н. Предисловие. Идея государства. 2-е изд. СПб.: Издательство

"Лань", 2001. С. 3.

2Малыгин А.Я. Возникновение органов обеспечения правопорядка. Теория государства и права. Учебник / Под ред. проф. В.В. Лазарева. 2-е изд-е, перераб. и доп. М.: Право и закон, 2001. С. 72.

3Козловский А.Б. Участие общественности в борьбе с правонарушениями: дис. ...

канд. юрид. наук. М., 1998. 153 с.; Еропкин М.И. Управление в области охраны общественного порядка. М., 1965. 216 с.; Серегин A.B. Советский общественный порядок и адми- нистративно-правовые средства его укрепления. М., 1975. 194 с.

34

обращал внимания на то, что сущностью общественного порядка является не обеспечение безопасности само по себе, а создание обстановки для свобод-

ного осуществления гражданином своих прав, которые в какой-то степени могут выходить за пределы вопросов, связанных с обеспечением его личной безопасности. В таком случае поддержание общественного порядка стано-

вится не целью, а инструментом обеспечения атмосферы, в которой общест-

во может нормально функционировать. Однако следует отметить, что фор-

мирование этой позиции стало возможным далеко не сразу. Основания для такой трактовки сущности общественного порядка появились только в ре-

зультате ретроспективного анализа. Отправной точкой анализа стал период

XI-XII веков, поскольку именно здесь мы встречаем два первых сохранив-

шихся источника, содержащих упоминания об общественном порядке – «По-

учение» Владимира Мономаха и «Слово о Законе и Благодати» митрополита Иллариона . Основной идеей этих произведений становится переход от родо-

племенного строя к подчинению населения княжеской власти и принятию христианской веры. Таким образом обеспечивалось формирование государ-

ственности, с механизмами принуждения и защиты. Г.М. Прохоров отмечает,

что в результате этого разрушалась родоплеменная привязка человека, по-

скольку в основе формирования социальных связей находилось вероиспове-

дание, а не родственные связи, как ранее. По его мнению, распространение христианства способствовало формированию единой древнерусской народ-

ности. «Признавать власть рода русских князей и верить во Христа-Бога и означало теперь быть русским»1.

В силу исторических событий ряд источников того времени был утра-

чен, и вновь упоминание о поддержании общественного порядка в отечест-

венной науке можно обнаружить в работах XVI века Федора Ивановича Кар-

пова, который подвергает критике христианское терпение и смиренность, до

1 Прохоров Г.М. Прошлое и вечность в культуре Киевской Руси // Человек и история в средневековой философской мысли русского, украинского и белорусского народов: сб. науч. тр. Киев, 1987. С. 90.

35

того являвшиеся одной из основ поддержания общественного порядка, так как Божий закон служил неотъемлемой его частью. Он пишет: "Поэтому вся-

кий город и всякое царство, по Аристотелю, управляться должно начальни-

ками по правде и определенными законами справедливыми, а не ем1."

Примечательно, что несмотря на призывы уменьшить роль церкви, ос-

новной термин, которым определялся общественный порядок того времени,

пришел как раз из церковной терминологии, и назывался "благочиние".

Впервые в качестве юридической категории этот термин был использован в Наказе о градском благочинии 1649 года2, который регламентировал обеспе-

чение безопасности города Москвы, в частности вопросы противодействия стихийным бедствиям и грабежам. Уже в XIX веке понятие «благочиние» используется во многих юридических трудах и нормативных правовых актах.

Так, следующее понятие благочиния предлагают Ф.А. Брокгауз и И.А. Ефрон

— термин используемый в юриспруденции, обозначающий в русском праве законодательство о мерах, применяемых для обеспечения безопасности3. По-

нятие "общественный порядок" появится гораздо позднее, в Уставе о преду-

преждении и пресечении преступлений 1832 г.4. В отечественной науке дале-

ко не сразу общественный порядок стал рассматриваться как отдельная кате-

гория, выступая синонимом таких терминов как "благоустройство", "благо-

чиние", "благополучие". Благо как составная часть указанных слов очень точно характеризует суть понятия общественного порядка в смысле общего благополучия, пользы, выгоды.

1 История политических и правовых учений: учебник для вузов / Под общ. ред. акад. РАН, д. ю. н., проф. В. С. Нерсесянца. 4-е изд., перераб. и доп. М.: Норма, 2004. С.

201-204.

2ПСЗ. Собр. 1. 1830. Т. 1.

3Энциклопедический словарь / Изд. Ф.А. Брокгауз и И.А. Ефрон. Тип. И.А. Ефро-

на. СПб., 1891. Т. IV. Кн. 7. С. 59.

4Свод законов Российской Империи, повелением государя императора Николая Павловича составленный: в 15 т. Т. XIV. Санкт-Петербург: Тип. Второго отд-ния Собств. е. и. в. канцелярии, 1833.

36

Представляет интерес позиция крестьянина эпохи Петра I Ивана По-

сошкова. В своей «Книге о скудости и богатстве» он объясняет обществен-

ные беспорядки тем, что в России отсутствует качественная судебная систе-

ма, а также неэффективна система исполнения наказаний: «разбойников у нас в России, паче иных государств, множество… бывает по сту и по двести человек в артели. От неправого судейства разбойника либо сажают и кормят

10 лет, либо отпускают». Посошков видел решение в виде формирования но-

вой системы контроля над сословиями, создания особой категории надзира-

телей, перед которыми необходимо было отчитываться о своих перемещени-

ях. Дополнительные обязанности возлагались и на общество: так, соседей обязывали защищать имущество и друг друга под страхом порки кнутом.

Внимание к проблеме охраны общественного порядка проявила Екате-

рина II. Императрица оставляет после себя работу, в которой описывает свое видение оптимального государственного устройства - «Наказ Екатерины II

Комиссии о составлении проекта нового Уложения 1767 г.»1. Императрица полагала, что основой построения взаимоотношений государства и человека должна служить религия, применительно к России - христианская вера. «За-

кон Христианский научает нас взаимно делать друг другу добро, сколько возможно» (п.1). Обязанность гражданина - стремиться к благоденствию Отечества, между тем как миссией государства является принятие законов,

обеспечивающих интересы граждан. В ней императрице виделось лекарство для больного общества. Преступления против безопасности граждан подле-

жали особенно жестоким карам, вплоть до смертной казни. Интересно при этом, что признаны негативно влияющими на состояние общества такие яв-

ления, как, например, пьянство, азартные игры, недостаточная гигиена, рас-

пространение иных вероисповеданий.

Отметим, что русская теория общественного порядка содержит приме-

ры, когда органы государственной власти не участвуют в его поддержании.

1 Брикнер А.Г. История Екатерины Второй. Санкт-Петербург: Суворин, 1885. С.

207.

37

Например, один из основоположников идеологии анархизма М.А. Бакунин утверждал, что любой общественный порядок является отрицательным явле-

нием, поскольку он может быть достигнут только если страсть угнетенных классов к свободе будет подавлена властями. Он пишет: «между этими двумя мирами, говорю я, между чернорабочим людом и образованным обществом,

соединяющим в себе, как известно, всевозможные достоинства, красоты и добродетели, всякое примирение невозможно»1.

Идеи, близкие тезисам настоящего исследования, появляются в России в XVIII-XIX столетиях. Согласно теории М.М. Сперанского, порядок суще-

ствует на трех уровнях: личный порядок, общественный и государственный порядок. Под личным порядком понимается свобода воли, принимаемые ре-

шения носят либо порядочный, либо беспорядочный характер, в зависимости от того, что стало основанием принятия решения – добро или зло, долг или своеволие2. Очевидно, что Сперанский пытается на основе психологическо-

го анализа сгруппировать выделенные виды порядка из соображений прак-

тичности.

Общественный порядок, по Сперанскому, зависит от того, что собой представляет общество в его понимании. Общество представляет собой союз людей, которые объединились для общей безопасности и пользы с целью обеспечить общую безопасность, повышение качества труда, воспитание и развитие общества. Таким образом, безопасность выходит на первый план,

однако общество, по Сперанскому, стремится заложить основы для дальней-

шего развития. Вместе с тем он признает, что «общежитие не может сделать всех счастливыми и довольными…., винить общежитие, …есть болезнь на-

шего века»3.

Для нашего исследования ценность теории Сперанского заключается в том, что он первым из отечественных ученых выводит идею общественного

1Бакунин М.А. Полное собрание сочинений. СПб., 1906. Т. 1. С. 165.

2Сперанский М.М. Руководство к познанию законов. СПб., 2002. С. 180.

3Сперанский М.М. Руководство к познанию законов. СПб., 2002. С. 193.

38

порядка из человеческих качеств через свойства общества, объединяя их че-

рез функцию государства по охране порядка. Такая трактовка представляет интерес, и, по нашему мнению, может рассматриваться как одна из основных теорий происхождения понятия общественного порядка, разумеется с учетом отдельных оговорок, касающихся чрезмерно широкого раскрытия Сперан-

ским роли личности в обеспечении общественного порядка. С другой сторо-

ны, учитывая, что этот ученый первым рассматривал общественный порядок через свойства личности, ему требовалось создать научную базу, на основе которой он доказывал свою теорию. Именно для этого Сперанский уделяет столь пристальное внимание личности.

Категория "общественный порядок" стала основной темой работ друго-

го дореволюционного ученого – Н.М. Коркунова. С его точки зрения, обще-

ственный порядок представляет собой способ разграничения свободы воли нескольких индивидуумов. Те границы, в пределах которых человек праве свободно проявлять свою волю и рассматриваются как право в субъективном смысле. Объективным же правом становятся нормы, которые обеспечивают разграничение индивидуальных воль1. Коркунов говорит о том, что право и реальная жизнь никогда не идентичны, и что значение и мощь права заклю-

чаются в том, что оно осознается гражданами как единственно возможный по-

рядок общественных отношений2.

Подход к пониманию общественного порядка в советской науке был иным вследствие сложившихся в Советском Союзе реалий общественной жизни. Общественный порядок понимается в самом узком смысле — только как совокупность общественных отношений граждан, находящихся в обще-

ственных местах, и в связи с охраной их прав.3 Это подтверждают в своей

1Коркунов Н.М. Лекции по общей теории права. М., 1914. С. 231.

2Коркунов Н.М. Лекции по общей теории права. М., 1914. С. 232.

3Дементьев Н.В. Участие трудящихся в охране общественного порядка. М., 1960. 136 с.; Соколов Ю.А. Участие трудящихся в охране общественного порядка. М., 1962. 169 с.; Серегин А.В. К вопросу о понятии общественного порядка в Советском общенародном государстве // Труды высшей школы МООП РСФСР. 1963. № 8. С. 246-260.

39

работе Н.С. Крапивина и Л.А. Макеев, указывая, что содержание понятия

«общественный порядок» может изменяться в ходе различных периодов жизни государства. Например, в период революции наиболее актуальной яв-

лялась борьба с контрреволюционными выступлениями (мятежи, восстания и т.п.).1

При всей специфике советского права и высокой роли идеологии в нем, советские специалисты считали, что советское право переняло значи-

тельное количество элементов буржуазного права.

«Революционный правопорядок» в указанном смысле носил временный характер. Например, в Уголовном кодексе РСФСР 1922 года преступлением являлось любое общественно опасное действие или бездействие, было опас-

но для советского строя и правопорядка, установленному рабоче-

крестьянской властью на переходный к коммунистическому строю период времени2.

В основе советской теории права лежит материалистическое воспри-

ятие мира. По мнению ученых Советского Союза, право по своей сути явля-

лось комплексом общественных отношений. Это понятие вобрало в себя «и

правоотношения, и нормы права, и правосознание»3. При таком восприятии права не требовалось выделять общественный порядок как отдельное поня-

тие из общей системы. В 30-е годы ХХ века право стало рассматриваться как совокупность норм, вследствие того что основное внимание уделялось пра-

ву, выраженному в нормативных актах. Главным считалось то, что написано,

реализация же права со всеми ее проблемами практически не обсуждалась, в

результате чего вопросы правопорядка почти не прорабатывались.

1Крапивина Н.С., Макеев Л.А. Деятельность региональных государственных органов по обеспечению общественного порядка (19171941гг.). Ист. и правовые аспекты.

СПб., 2007. С. 50.

2Коммунистическая партия Советского Союза в резолюциях и решениях съездов,

конференций и пленумов ЦК (1898 1986). 19291932. 9-е изд. М., 1984. Т. 5. С. 101.

3Мирзоев С.А. Категория «правопорядок» в структуре теории социалистического права: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 1982. С. 16.

40