Конкурсное производство займет больше времени, если привлечь контролирующих должника лиц
Если в ходе рассмотрения дела о банкротстве будет подано заявление о привлечении контролирующих должника лиц к субсидиарной ответственности, то это также может затянуть процесс конкурсного производства. В постановлении Пленума ВАС РФ от 22.06.2012 № 35 «О некоторых процессуальных вопросах, связанных с рассмотрением дел о банкротстве» дано несколько расширительное толкование п. 2 ст. 124 Закона № 127- ФЗ по сравнению с постановлением Пленума ВАС РФ от 08.04.2003 № 4 . Теперь Высший арбитражный суд РФ указал на возможность неоднократного продления конкурсного производства, в том числе для рассмотрения заявления о привлечении контролирующих должника лиц к субсидиарной ответственности.
В отношении общества была введена процедура конкурсного производства по упрощенной процедуре отсутствующего должника, в итоге процедура длилась свыше 2 лет, продлевалась 7 раз. Причины длительности проведения процедуры: не реализовано имущество должника, рассмотрение заявления о привлечении бывшего руководителя должника к субсидиарной ответственности. Собрание кредиторов приняло решение об обязании конкурсного управляющего обратиться в арбитражный суд с заявлением о привлечении бывшего руководителя общества к субсидиарной ответственности. Арбитражный суд отказался привлекать бывшего руководителя к субсидиарной ответсвенности, и уполномоченный орган обжаловал такой отказ. В итоге конкурсное производство затянулось.
До привлечения к ответственности контролирующих лиц дело о банкротстве лучше приостановить
По нашему мнению, необходимо использовать в обязательном порядке возможность приостановления производства по делу о банкротстве до вынесения определения по требованию о привлечении контролирующих должника лиц к ответственности, предусмотренную абз. 2 ч. 6 ст. 10 Закона № 127- ФЗ. Ведь в течение периода приостановления производства по делу арбитражному управляющему не выплачивается фиксированная сумма вознаграждения за счет средств должника. Указанное процессуальное действие приведет к сокращению неоправданных расходов на проведение ликвидационных процедур.
Анализ банка решений арбитражных судов, размещенного на официальном сайте ВАС РФ, свидетельствует о том, что с такими же обстоятельствами при удовлетворении ходатайства о продлении конкурсного производства сталкиваются все арбитражные суды, причем, как правило, вышеперечисленные обстоятельства в совокупности являются причиной продления конкурсного производства.
Анализ дел о банкротстве, проведенный Арбитражным судом Белгородской области, позволяет сделать вывод о значительном сокращении дел, по которым сроки конкурсного производства превышают 1 год. К такому результату привели принятые в Арбитражном суде Белгородской области меры, направленные на сокращение количества дел о банкротстве, по которым срок конкурсного производства превышал разумные пределы. К этим мерам относятся:
проведение промежуточных заседаний суда по заслушиванию отчета конкурсного управляющего каждые 3 месяца в порядке ст. 143 Закона № 127- ФЗ;
возложение на конкурсного управляющего обязанности по представлению арбитражному суду промежуточных отчетов о ходе конкурсного производства;
выяснение причин незавершения процедуры конкурсного производства в установленные законом сроки.
Указанные мероприятия привели не только к сокращению количества неоправданно затянувшихся дел, но и к эффективному контролю со стороны суда за деятельностью арбитражных управляющих, что позволило обеспечить открытость правосудия. В этом контексте открытость правосудия обеспечивается путем оперативного доведения соответствующей информации о ходе процедуры конкурсного производства до всех заинтересованных лиц в деле о банкротстве.
Проведенный анализ причин продления процедуры конкурсного производства показывает, что при принятии решения о мотивированности ходатайства конкурсного управляющего о продлении конкурсного производства суд учитывает выполнение следующих условий:
незавершенность процедуры конкурсного производства на дату подачи ходатайства;
обоснованность доводов ходатайства о том, что продление сроков конкурсного производства может увеличить объем конкурсной массы;
отсутствие злоупотреблений конкурсного управляющего при проведении того или иного мероприятия в рамках конкурсного производства (при отсутствии объективных препятствий к выполнению этих мероприятий), например таких, как умышленное затягивание судебных процессов по взысканию имущества, которое может увеличить конкурсную массу.
В целях дальнейшей работы по сокращению сроков конкурсного производства и обеспечения контроля за деятельностью арбитражных управляющих, на наш взгляд, необходимо при рассмотрении вопроса о продлении срока конкурсного производства обязывать конкурсного управляющего представлять арбитражному суду план мероприятий, направленных на эффективное проведение процедуры банкротства и скорейшее окончание конкурсного производства.
Кроме того, считаем необходимым использовать в обязательном порядке возможность приостановления производства по делу о банкротстве до вынесения определения по требованию о привлечении контролирующих должника лиц к ответственности, предусмотренную абз. 2 ч. 6 ст. 10 Закона № 127- ФЗ. Ведь в течение периода приостановления производства по делу арбитражному управляющему не выплачивается фиксированная сумма вознаграждения за счет средств должника. Указанное процессуальное действие приведет к сокращению неоправданных расходов на проведение ликвидационных процедур.
АДМИНИСТРАТИВНЫЕ СПОРЫ
ФАС выдала компании предупреждение. Как его успешно обжаловать в суде
Анжела Валерьевна Потеева председатель Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда
Должен ли антимонопольный орган собирать доказательства перед выдачей предупреждения
В чем разница между предупреждением и предписанием антимонопольной службы
Какие юридические последствия влечет выдача предупреждения хозяйствующему субъекту
Впрошлом году вступили в силу поправки в Федеральный закон от 26.07.2006 № 135- ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон № 135- ФЗ), которые предоставили в распоряжение антимонопольных органов новую меру реагирования на нарушения конкурентного законодательства — предупреждение (ст. 39.1). Исходя из общей либеральной направленности «третьего антимонопольного пакета», предупреждение рассматривается законодателем в качестве превентивной меры к нарушителям антимонопольного законодательства. Так, в случае выполнения предупреждения дело о нарушении антимонопольного законодательства не возбуждается и нарушитель не подвергается административному наказанию. При этом положительный эффект достигается в кратчайшие сроки при минимальных усилиях контролирующего органа, ведь предупреждение должно быть исполнено в течение 10 дней и для его вынесения необходимо лишь наличие признаков нарушения антимонопольного законодательства, установленных ст. 39 Закона № 135- ФЗ. Однако хозяйствующие субъекты не в полной мере оценили преимущества нововведений, о чем свидетельствует судебная практика по делам об оспаривании таких предупреждений. В качестве мотивов для обращения в суд называются несколько факторов: отсутствует нарушение антимонопольного законодательства, влекущее выдачу предупреждения, отсутствует доминирование на рынке, где совершено нарушение. Антимонопольная служба в таких спорах полагает, что предупреждение обжалованию не подлежит, поскольку не обладает признаками ненормативного правового акта. Само по себе предупреждение не может нарушать права и законные интересы организации потому, что последствием его неисполнения является издание процессуального документа – определения, которое не является предметом самостоятельного обжалования (постановление Президиума ВАС РФ от 17.02.2009 № 14338/08). В судебной практике существует несколько мнений по данному вопросу.
Суды по-разному квалифицируют возможность оспаривания предупреждения, выданного антимонопольной службой
Некоторые суды принимают за основу доводы антимонопольного органа и прекращают производство по делу. В качестве обоснования суды указывают следующее.
Во-первых, предупреждение не устанавливает факта нарушения антимонопольного законодательства, не определяет меру ответственности.
Во-вторых, оно не влечет каких-либо негативных последствий для лица, которому оно выдано, поскольку является лишь основанием для возбуждения дела о нарушении антимонопольного законодательства, то есть издания приказа и вынесения определения о назначении дела к рассмотрению. Эти документы, в свою очередь, также не влекут каких-либо негативных последствий и не могут быть обжалованы (постановления Четвертого арбитражного апелляционного суда от 27.11.2012 по делу № А58-3869/2012, Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 19.07.2013 по делу № А26-2410/2013).
В поддержку этой точки зрения суды проводят также аналогию между предупреждением и предостережением (ч. 1 ст. 23, ст. 25.7 Закона № 135- ФЗ), общность их правовой природы усматривается в порядке и основаниях выдачи.
Противоположная позиция основывается на том, что предупреждение содержит властное предписание: оно выдается при выявлении признаков нарушения антимонопольного законодательства лицу, занимающему доминирующее положение; на нарушителя возложена обязанность сообщить об исполнении предписания; неисполнение предписания может повлечь нарушение прав и законных интересов хозяйствующего субъекта. Такое нарушение суды усматривают в том, что выполнение предупреждения означает признание факта нарушения антимонопольного законодательства и заключения гражданско-правовой сделки (постановления ФАС Поволжского круга от 08.11.2012 по делу № А55-5939/2013, 2 3.01.2013 по делу № А06-2449/2012; Московского округа от 09.09.2013 по делу № А40-95675/12-152-522; Западно-Сибирского округа от 30.09.2013 по делу № А46-597/2013; Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 10.04.2013 по делу № А66-14223/2012; Третьего арбитражного апелляционного суда от 22.05.2013 по делу № А74-5455/2012).
В ряде случаев суды признают возможность обжалования предупреждения и приходят к выводу о том, что оно не создает препятствий для осуществления предпринимательской деятельности, даже в случае заключения в результате его исполнения гражданско-правовой сделки (постановления ФАС Уральского округа от 27.03.2013 по делу № А60-26874/2012, от 19.09.2013 по делу № А60-30023/2012, от 23.10.2013 по делу № А50-24308/2012).
Отсутствие единого мнения по рассматриваемому вопросу является следствием недоработки Закона № 135- ФЗ, которая выражается в несоответствии заложенной законодателем цели предупреждения как превентивной меры форме реализации нормы в ст. 39.1 этого же Закона.
Указанная норма включена в гл. 9 Закона № 135- ФЗ «Рассмотрение дел о нарушении антимонопольного законодательства». Это обстоятельство позволяет говорить о том, что основания для возбуждения дела о нарушении антимонопольного законодательства и выдачи предупреждения идентичны. А именно, необходимо: поступление информации из государственных органов, от юридических или физических лиц, средств массовой информации, указывающей на наличие признаков такого нарушения; обнаружение антимонопольным органом признаков нарушения антимонопольного законодательства; наличие результатов проверки, при проведении которой выявлены признаки нарушения антимонопольного законодательства (ст. 39 Закона № 135- ФЗ).
Предупреждение должно содержать:
Порядок выдачи предупреждения, утвержденный приказом ФАС России от 14.12.2011 № 874, предусматривает установление доминирующего положения хозяйствующего субъекта, в том числе, посредством проведения анализа состояния конкурентной среды на товарном рынке (п. 1.2).
Таким образом, выдача предупреждения должна сопровождаться сбором доказательственной базы со стороны антимонопольного органа, который обязан установить доминирующее положение организации и факт допущенного ею нарушения антимонопольного законодательства.
При сравнении содержания предупреждения и предписания (ст. 50 Закона № 135- ФЗ) также можно увидеть несомненное сходство. Предписание, исходя из формы, утвержденной приказом ФАС России от 22.12.2006 № 337, должно содержать:
Отличие этих мер реагирования обусловлено стадией производства по делу о нарушении антимонопольного законодательства, на которой они выдаются, а это, в свою очередь, предполагает и различный объем доказательств, положенных в основу как предупреждения, так и предписания.
Предупреждение ФАС России является ненормативным правовым актом
Предписание выдается одновременно с решением по делу о нарушении антимонопольного законодательства, оно основывается на исследованных комиссией доказательствах: объяснениях заинтересованных лиц, заключениях экспертов, письменных доказательствах, представленных в комиссию. Процедура выдачи предупреждения не предполагает сбора полного объема доказательств, так как оно выносится до возбуждения дела о нарушении антимонопольного законодательства, для его выдачи достаточно лишь поступление в антимонопольный орган некой информации о наличии признаков нарушения конкуренции. Относительно процедуры проверки этой информации закон не содержит четких требований, соответственно можно сделать вывод о том, что дополнительные доказательства, в том числе объяснения предполагаемого нарушителя, антимонопольный орган вправе не запрашивать и не исследовать.
Таким образом, с одной стороны, Закон № 135- ФЗ требует выявления факта нарушения конкуренции, об устранении которого выносится предупреждение, а с другой стороны, нормы об обязательности доказывания заявления антимонопольного органа о наличии нарушения отсутствуют. Вследствие этого возникает ситуация, когда хозяйствующий субъект, получивший предупреждение, при отсутствии доказательств наличия события правонарушения и своей вины в его совершении, обязан предпринять действия по устранению такого «нарушения», что порождает спор. Конечно, организация вправе не исполнять предупреждение и доказывать свою позицию в ходе дальнейшей процедуры по делу о нарушении антимонопольного законодательства. Однако зачастую хозяйствующий субъект пытается разрешить конфликт с антимонопольным органом по существу на ранней стадии, чтобы исключить дальнейшее ведение дела о нарушении антимонопольного законодательства.
Итак, возможно ли судебное обжалование предупреждения антимонопольного органа? По нашему мнению, такое обжалование возможно и никак не противоречит действующему законодательству.
В теории права под ненормативным правовым актом понимается акт государственного органа, который является официальным письменным документом, составленным в специальной форме. Этот акт отражает юридически-властное волеизъявление (предписание, запрет или дозволение) уполномоченного субъекта, обязательное для исполнения адресатом; обращен к строго определенным лицам; содержит только предписания индивидуального характера; рассчитан на разовое применение; воздействует на строго конкретные отношения и действует вплоть до момента их прекращения.
Цитата: «Граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности» (ч. 1 ст. 198 АПК РФ).
О праве любого лица на судебную защиту и обжалование в суд решений (действий, бездействия) органов государственной власти неоднократно высказывался Конституционный суд РФ. Он указывал на то, что при рассмотрении подобных дел суды не вправе ограничиваться формальным установлением того, кому адресован обжалуемый акт. Суд обязан выяснить, соответствует ли акт действующему законодательству, затрагивает ли он права лица в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, возлагает ли на него какие-либо обязанности, создает ли препятствия для осуществления этой деятельности, и в каждом конкретном случае реально обеспечить эффективное восстановление нарушенных прав (определение от 04.12.2003 № 418-О).
Предупреждение антимонопольной службы является официальным документом государственного органа, составленным в специальной форме. Этот документ всегда содержит властное предписание конкретному хозяйствующему субъекту (устранить нарушение конкуренции); влечет для этого лица юридические последствия (выдача предупреждения является обязательной стадией производства по делу о нарушении антимонопольного законодательства, предшествующей его возбуждению) и может нарушать гражданские права и охраняемые законом интересы, что позволяет обжаловать такой акт в арбитражный суд.
Практическая сложность рассмотрения такого дела в арбитражном суде заключается в том, что зачастую с доказательствами наличия нарушения и возражениями организации против этого стороны знакомятся только в ходе судебного разбирательства. Это происходит потому, что Закон № 135- ФЗ не содержит требований к сбору доказательств на стадии, предшествующей возбуждению дела о нарушении антимонопольного законодательства.
Мы считаем, что конфликт правовых норм необходимо устранить путем внесения изменения в Закон № 135- ФЗ. Реализация заявленной цели либерализации антимонопольного законодательства возможна посредством исключения предупреждения из стадии рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства, в том числе исключения указания о его обязательной выдаче до возбуждения дела.
По аналогии с предостережением указанная норма может быть включена в гл. 6 Закона № 135- ФЗ «Функции и полномочия антимонопольного органа». Это позволит сохранить предупреждение как превентивную меру реагирования со стороны антимонопольного органа и в то же время исключить наступление юридических последствий принятия такого акта, что в настоящее время позволяет судам квалифицировать его в качестве ненормативного правового акта.
В то же время возможен и другой вариант: сохраняя предупреждение в качестве обязательной стадии, необходимой для возбуждения дела об антимонопольном нарушении, можно дополнить Закон № 135- ФЗ нормами, устанавливающими основания выдачи предупреждения и объем доказательственной базы.
Данное изменение позволит ограничить судебную проверку действий антимонопольной службы на предмет соблюдения этих требований, а не разрешать спор по существу до завершения полной процедуры антимонопольного контроля. Во всяком случае изменение правовых норм находится в исключительной компетенции законодателя, поэтому в ближайшее время выработать единообразное их толкование может только судебная практика Высшего арбитражного суда РФ.
Дарья Владимировна Огневская, начальник отдела судебной работы Правового управления ФАС России