книги / Миграционные проблемы современных российских городов

В.П. Мохов

МИГРАЦИОННАЯ ПОЛИТИКА СУБЪЕКТА РФ: ПОСТАНОВКА ПРОБЛЕМЫ

Утвержденная Президентом РФ «Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года» (далее – Концепция) представляет собой систему взглядов на содержание, принципы и основные направления деятельности Российской Федерации в сфере миграции. Она является достаточно проработанным документом, в котором отражены многие важные элементы современной миграционной политики Российской Федерации.

Однако, с нашей точки зрения, в Концепции выпущен блок вопросов, посвященных региональной миграционной политике. Понятно, что в документе идет речь об общегосударственной миграционной политике, но игнорирование потенциала субъектов РФ в реализации общегосударственной политики выглядит не совсем корректным.

Данный аспект деятельности чрезвычайно существенен, учитывая, что миграционные потоки, условия экономической деятельности, социальная и этническая ситуации в субъектах РФ крайне разнородны. Очевидно, что миграционная ситуация на Дальнем Востоке, в субъектах Федерации центра России, Северного Кавказа, Северо-Запада России принципиально различается, и, стало быть, задачи, стоящие перед субъектами РФ по регулированию миграционных процессов, также существенно различаются.

Следовательно, в рамках общегосударственной политики субъекты РФ должны получить право своими средствами, в соответствии со своими потребностями осуществлять общегосударственный курс. Фундаментальной основой данного положения служит конституционно закрепленное положение о федера-

101

тивном характере российского государства, что предполагает определенную самостоятельность субъектов РФ в проведении общегосударственной политики.

Основой региональной миграционной политики могли бы стать либо концепции миграционной политики, вырабатываемые субъектами РФ, либо система законов субъектов РФ, направленных на реализацию отдельных положений Концепции государственной миграционной политики РФ. Но в таком случае в Концепции могли бы быть прописаны пределы самостоятельности субъектов в данной сфере, направления взаимодействия федеральных и региональных органов государственной власти в миграционной сфере.

Авторы Концепции, хотя и не напрямую, вынуждены были неоднократно обращаться к оценке роли субъектов РФ в осуществлении общегосударственной политики в сфере миграции, а в ряде случаев – напрямую прописывать направления деятельности субъектов в данной сфере.

Не пытаясь раскрыть все аспекты данной проблемы, отметим лишь те сюжеты, в которых напрямую говорится о необходимости взаимодействия различных уровней государственной власти в решении миграционных проблем. Так, в разделе III «Цели, принципы, задачи и основные направления государственной миграционной политики Российской Федерации» излагается, что одним из важнейших принципов государственной миграционной политики является «взаимодействие федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления», а также «учет особенностей регионального развития».

В числе основных направлений государственной миграционной политики Российской Федерации названы: «поддержка регионов и территорий, проводящих активные меры по привлечению внутренних мигрантов, в том числе в рамках федеральных программ», «разработка, внедрение и реализация программ адаптации и интеграции мигрантов и членов их семей в Россий-

102

ской Федерации на основе взаимодействия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления…», «совершенствование взаимодействия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления с общественными объединениями, содействующими адаптации и интеграции мигрантов».

В разделе VI «Основные механизмы реализации государственной миграционной политики Российской Федерации» особо отмечаются в качестве основных механизмов реализации государственной миграционной политики РФ такие, как «включение задач и мероприятий по реализации государственной миграционной политики Российской Федерации в государственные, федеральные и региональные программы;… учет задач государственной миграционной политики Российской Федерации при формировании федерального и региональных бюджетов…», «формирование приоритетных направлений государственной миграционной политики Российской Федерации для различных типов регионов с учетом складывающейся миграционной ситуации»; «совершенствование системы взаимодействия между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и институтами гражданского общества в сфере миграции».

Даже из этого краткого перечня сюжетов, в которых в рамках Концепции раскрывается роль субъектов РФ в проведении общегосударственного курса, уже видно, что субъектам РФ принадлежит значимая роль в миграционной политике.

Она проявляется, во-первых, в формировании приоритетных направлений государственной миграционной политики РФ для различных типов регионов с учетом складывающейся миграционной ситуации. На практике это может означать, что субъекты РФ во взаимодействии с федеральными органами государственной власти будут формулировать и реализовывать наиболее су-

103

щественные направления миграционной политики применительно к своим регионам, что означает необходимость для регионов иметь собственное представление о состоянии миграционной ситуации в регионе и об основных направлениях политики по ее изменению.

Во-вторых, в Концепции предполагается, что в региональных бюджетах должны быть предусмотрены средства на реализацию миграционной политики. Естественно, что структура расходов на миграционную политику должна различаться в зависимости от тех задач, которые стоят перед регионом в сфере миграционных отношений. Для кого-то это будет привлечение высококвалифицированных специалистов, для других это будет проведение политики адаптации мигрантов, для третьих – поддержка переселения соотечественников из-за рубежа и др. В любом случае вряд ли найдутся два региона с одинаковой постановкой задач в сфере миграционной политики и тем более с одинаковой структурой расходов бюджета субъекта РФ.

В-третьих, Концепция предполагает наличие как федеральных, так и региональных программ, через которые будет реализовываться миграционная политика. Важнейшие направления, по которым могут создаваться и реализовываться данные программы, указаны в Концепции, однако в Концепции также четко обозначено, что регионы могут принимать свои программы.

Термин «взаимодействие», который наиболее часто используется в тексте Концепции при характеристике отношений между федеральным центром и субъектами РФ, ясно показывает характер властных отношений: взаимодействие есть результат участия субъектов действия. Хотя они не равны по своей роли в политических отношениях, они тем не менее обладают определенной автономией, свободой выбора. Это в полной мере относится к субъектам РФ, поскольку Концепция определяет лишь наиболее общие направления и подходы к миграционной политике, не предрешая конкретных шагов, мероприятий, мер, которые субъекты РФ могут предложить провести федеральному центру или провести их по своему усмотрению в рамках российского законодательства и общегосударственной политики.

104

Региональная миграционная политика может формироваться на основе двух политических интересов: федерального политического интереса, реализуемого через федеральное законодательство, нормативно-правовые акты и Концепцию миграционной политики; регионального политического интереса, реализуемого, с одной стороны, через политическую волю органов государственной власти субъектов РФ, с другой стороны, через деятельность и инициативы Управлений федеральной миграционной службы в субъекте РФ. Роль Управлений ФМС по субъекту РФ будет выражаться в проведении федерального курса

сучетом тех потребностей, которые стоят перед конкретным субъектом РФ.

Очевидно, что инициаторами формирования региональной миграционной политики могут быть как региональные органы государственной власти, так и Управления ФМС РФ в субъектах РФ. В любом случае взаимодействия между ними становятся неизбежными и необходимыми, поскольку их интересы – это сочетание общегосударственного и регионального интересов.

Полагаем, что наиболее реальным процессом было бы инициирование постановки вопроса о формировании региональной миграционной политики со стороны УФМС в субъектах РФ, поскольку они в первую очередь являются проводником «обязательной» составляющей этой политики. Представительные органы субъекта РФ, определяя роль миграционных процессов в субъекте РФ для развития экономики, социальных отношений, культуры, формируют правовые рамки реализации данной политики для субъекта РФ, предусматривают участие субъекта РФ в федеральных программах, определяют необходимые бюджетные средства субъекта РФ для реализации конкретных задач. Органы исполнительной власти субъекта РФ взаимодействуют

сфедеральным центром в целях учета Центром специфики региона при осуществлении общегосударственного курса, опреде-

ляют ориентиры в деятельности государственного аппарата в миграционной политике, проводят необходимые взаимодействия с муниципальными образованиями.

105

Естественно, что задача по формированию региональной миграционной политики требует осмысления как с точки зрения перспектив развития региона, учета последствий тех или иных мер для укрепления государственности и реализации прав и свобод человека. Узко прагматический подход, основанный на учете интересов только бизнес-сообщества (например, необдуманное расширение притока мигрантов), может в дальнейшем дестабилизировать социальную и экономическую ситуацию в регионе (да и в государстве). Поэтому для того, чтобы избежать «регионального эгоизма» в миграционной политике, следовало бы ввести институт согласования региональных концепций миграционной политики в ФМС РФ. Учитывая переход к выборности губернаторов, следует ожидать, что к власти в регионах могут придти политические группы, которые узко потребительски относятся к миграционной политике как средству решения частногрупповых интересов. Поэтому возникает определенный риск разрушения федеральной миграционной политики, отдаленных негативных последствий для страны в целом от непродуманных действий отдельных субъектов РФ.

Баланс между федеральной и региональной миграционной политикой будет вырабатываться сложно, учитывая, что субъекты РФ активно включаются в мировые хозяйственные связи, преследуют свои частные цели, являются объектами воздействия со стороны сопредельных государств.

Однако без предоставления субъектам РФ права формировать миграционную политику (на основе федеральной) решить задачи по модернизации России будет крайне сложно.

106

М.Г. Нечаев

РЕЛИГИОЗНАЯ СФЕРА ЖИЗНИ НА ПОСТСОВЕТСКОМ ПРОСТРАНСТВЕ В ПРИКАМЬЕ

По репрезентативным социологическим данным в 2004 году верующие составляют 77,2 % населения Прикамья, из них православными себя считали 73,3 %, мусульманами 4,3 %, старообрядцами 1,6 %, к иным конфессиям себя относили 1,6 %, остальные считали себя просто верующими. Если бы двадцать лет назад кто-либо стал бы утверждать, что в начале XXI века большинство жителей Прикамья будут считать себя верующими, а Пермь станет одним из крупнейших и признанных центров в России «новых религиозных движений» и «нетрадиционных религий», то такого человека вряд ли назвали бы психически здоровым. В нашей региональной религиозной жизни за 20 лет произошли такие изменения, которые уже трудно назвать «временным поветрием» или «скоротечной модой на религию».

Вконце 70-х годов ХХ века на Западе утвердилось мнение

оначале «религиозного возрождения» в СССР и «кризисе государственного атеизма». Причем это связывали не только с соци- ально-экономическими и политическими кризисными явления-

ми внутри страны, но и внешними факторами, в частности с «исламской революцией». В широком спектре правозащитного движения в 60–80-е годы в СССР выделяют религиозное движение, к которому относится деятельность не только отдельных священнослужителей и верующих, но и религиозных организаций, прежде всего протестанского толка: Совет церквей евангельских христиан баптистов (СЦ ЕХБ); Всесоюзная церковь верных и свободных адвентистов седьмого дня (адвентистыреформисты); Христиане евангельской веры (ХЕВ или пятидесятники). Советские пропагандисты всячески отрицали подобные «антисоветские измышления» и утверждали, что «проведенные в последние годы в нашей стране конкретные социоло-

107

гические исследования красноречиво говорят о все углубляющемся кризисе религии»82. Советская контрпропаганда жестко настаивала на том, что «исследования положения верующих и религии в нашей стране показывают, что представления “о религиозном возрождении” в нашей стране – миф, который буржуазно-клерикальная пропаганда использует в современной “психологической войне”»83.

Однако в 80-е годы вопреки атеистической системе агитации, пропаганды и воспитания растет интерес к церкви и религии со стороны общества. Об этом свидетельствует неуклонный рост совершаемых религиозных обрядов в церквях. Если количество церковных венчаний и отпеваний изменялось не столь существенно, при этом венчали около 2 % вступающих в брак и отпевали более 60 % из всех умерших, то количество крещенных детей, например в Пермской области, увеличилось в 1988 году по сравнению с 1981 годом более чем в 2,5 раза.

В связи с этим любопытны результаты опроса, проведенного в Перми в мае 1990 года социологами Н. Фадеевым и С. Кетовым. Тема опроса общественного мнения была: «Доверие населения города к различным политическим и общественным институтам». Церковь получила самый высокий процент полного доверия – 38 % (частично доверяли – 40 %, отсутствовало доверие у 19 % респондентов)84.

Традиции публичных обсуждений и дискуссий в Перми насчитывают более чем столетнюю историю. Так, до революции таким местом была часовня имени Стефана Великопермского, где каждое воскресенье собирались «сливки» пермского общества – «высоколобые» интеллектуалы. В Стефановском зале они проводили публичные общедоступные беседы на актуальные религиозные и светские темы.

82Белов А.В., Павлов С.И., Шилкин А.Д. Миф о «религиозном возрождении» в СССР. М.: Знание, 1983. С. 9.

83Там же. С. 56.

84См.: Местное время. 1990. № 8.

108

В советское время наступило затишье. Однако в конце 80-х годов, как грибы после дождя, появляются различные интеллектуальные клубы. Большой интерес в 1988–1989 годах вызывали свободные дискуссии с православным духовенством в политическом клубе «Диалог» под руководством профессора ПГТУ М.Г. Писманика, «диалоги» атеистов с православным духовенством в 1989–1990 годах. В настоящее время клуб «Диалог» продолжает работать при Пермской художественной галерее в сфере распространения норм толерантного поведения, противодействия экстремизму и ксенофобии, а также обсуждения тем философского направления.

Уже с начала 1990-х годов произошел очень быстрый развал атеистической идеологемы. Стройная государственная система атеистической пропаганды, агитации, воспитания, образования и прочего испарилась в одночасье. Огромный отряд профессиональных и непрофессиональных атеистов перестал говорить о своих «передовых» атеистических взглядах. Вместо научного атеизма в вузах стали преподавать религиоведение или историю религии. До сих пор не утихли споры о том, что из себя представляет отечественное религиоведение. Большинство его называет с легкой руки Солженицына атеистическим. Вместо «научного атеизма» стал звучать другой термин – «методологический атеизм», основанный на «принципе исключения трансцендентного». 18 мая 2000 года в Москве в помещении общественного центра-музея им. А.Д. Сахарова состоялось учредительное собрание Московского движения атеистов. 1 июля того же года в Москве в помещении бывшего Дома научного атеизма состоялось учреждение Общества атеистов Подмосковья85. В течение года было создано 9 региональных отделений, в том числе и в Перми. Целью было учреждение Российского общества атеистов. Однако каких-либо активных действий атеисты практически не предпринимают.

85 См.: Атеисты организуются В Москве // Атеистический листок. 2000.

июль. №1 (1). URL: http://www.atheism.ru/press/listok/index.phtml?aid=4

109

Перелом наступил после празднования тысячелетия крещения Руси и проведения юбилейного Поместного собора Русской православной церкви. Начиная с 1988 по 1993 год, происходит бурный рост православных приходов. В этот период в ведение церкви в России было передано более 2 тысяч храмов и 70 монастырей. Пик роста православных приходов в Прикамье приходится на период 1989–1991 годов, в это время были открыты 53 новых общины и 2 монастыря. Если в 1986 году на территории Пермской епархии насчитывалась 41 церковь и ни одного монастыря, то в 2000 году общин стало 189, в том числе 11 монастырей, 7 монастырских скитов и 8 монастырских подворий86.

Впериод с 2002 по 2008 год численность православных приходов и храмов увеличилась более чем на 40 (около 250 храмов и часовен), численность монастырей увеличилась на 3 обители, общая численность духовенства уменьшилась на 7 человек, в то же время общая численность мужского и женского монашества увеличилась на 39 человек (в 2008 г. общая численность насельников обителей составила 217 человек, из них 69 иноков и монахов, 148 инокинь и монахинь)87.

Духовенству приходилось восстанавливать переданные им храмы, которые были в ужасном состоянии. Поэтому священников стали называть «прорабами». Однако время «священниковпрорабов» стало проходить уже в нулевые годы, и сейчас наступает время «священников-интеллигентов». В условиях радикальных изменений всех сфер жизни нашего общества центральным вопросом вновь стало возрождение культурной миссии церкви. Огромное значение в связи с этим имеют просвещение и образование.

Внастоящее время возникла целостная система богословского образования идуховного просвещениявПермскойепархии.

86См.: Обзорно-аналитический доклад епископа Пермского и Соликамского Иринарха на епархиальном собрании: «Семилетие пребывания на пермской кафедре – 2002–2009 годы» // Православная Пермь. 2009. Май– июнь. № 5–6. С. 6.

87Там же. С. 8.

110