книги / Миграционные проблемы современных российских городов

ступление способно дестабилизировать ситуацию в районе (Ка-

рагай – 2008 г., Юрла – 2009 г., Кудымкар 2010–2011 гг., Чайковский – 2010–2011 гг., Чернушка – 2011 г., Гайны – 2011 г.).

Выявленные нарушения законодательства в миграционной сфере были предметом рассмотрения координационного совещания руководителей правоохранительных органов Пермского края в июне 2010 года, к исполнению решения которого вынуждены возвратиться вновь в 2012 году.

В целях устранения выявленных нарушений федерального законодательства, защиты прав и законных интересов иностранных граждан и интересов Российской Федерации планом работы прокуратуры края на 2012 год предусмотрено проведение ряда надзорных мероприятий, в том числе данные вопросы будут рассмотрены на заседании координационного совещания руководителей правоохранительных органов края. Прокуратурой в необходимых случаях будут инициированы вопросы аннулирования разрешений на привлечение и использование хозяйствующими субъектами иностранных работников.

Не исключаю возможности в дальнейшем применения мер уголовно-правового характера при выявлении фактов организации незаконного пребывания иностранных граждан на территории края и Российской Федерации.

31

С.Б. Зубков

ВОПРОСЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ТРУДОВОЙ МИГРАЦИИ

Все большую актуальность приобретают миграционные процессы, перемещение трудовых ресурсов – трудовая миграция. В настоящее время наиболее остро встают проблемы, связанные с пребыванием на территории России, и в том числе Пермского края, иностранной рабочей силы (ИРС). Темпы роста рынка труда иностранной рабочей силы диктуют необходимость совершенствования методов государственного регулирования данных процессов.

Счем же связан столь бурный рост потока трудовых мигрантов?

Содной стороны, все больше иностранных работников стремятся найти заработок на территории России. Причины тому – переизбыток рабочей силы, отсутствие работы в странах исхода и потребность в трудовых ресурсах в России, Пермском крае. С другой стороны, растет желание работодателей увеличить привлечение ИРС. Причины – дефицит и низкое «качество» отечественных кадров. В этих условиях экономически более выгодно привлечение трудовых ресурсов со стороны.

Сувеличением потока внешних трудовых ресурсов возникают и растут проблемы экономического, социального, политического характера на принимающей территории. Решение этих проблем – прямая обязанность государства. Исполняя эти обязанности, государственные органы власти стремятся упорядочить миграционные процессы, найти компромисс, максимально учитывающий интересы основных участников этих процессов.

К сожалению, приходится констатировать, что стройной системы регулирования миграционных процессов у нас в стране пока не выработано. Прежде всего, вопросы в данной области не урегулированы законодательно, многие нормативные положе-

32

ния морально устарели, и требуется их переработка. В то же время это невозможно без утверждения государственной миграционной политики. Сегодня мы только ознакомились с проектом этого документа. Неизвестно, сколько времени пройдет до появления инструктивных документов, регламентирующих деятельность органов власти в этой области. Хочется надеяться, что будут учтены недостатки существующей модели, реально сложившаяся ситуация, перспективы развития.

Анализируя ситуацию, можно выделить несколько моделей регулирования миграционных процессов. Наиболее радикальный – административный, запретительный. В этом случае принимается решение о запрете свободного перемещения через границу, по каждому лицу, пересекающему границу, принимается отдельное решение. Такое практиковалось во времена «железного занавеса». Эти времена прошли, такие методы противоречат основам демократического государства, правам человека и не приемлемы в современных условиях. Кроме того, в отличие от других государств вРоссии существует такая особенность, как «ближнее зарубежье», безвизовый характер взаимодействия в рамках СНГ. В этом случае практически невозможно строго отследить пребывание на территориистраны каждого иностранца.

Другая модель воздействия на трудовую миграцию предполагает изменение экономических условий. К таковым относится регулирование через плановое создание рабочих мест в определенных отраслях, территориях с проведением организованного набора рабочей силы. Такая модель требует усиления воздействия государства на развитие экономики, возможно прямое вмешательство в деятельность бизнес-сообщества. В этой модели мы не рассматриваем как заведомо неприемлемую ситуацию, когда экономика не развивается, предприятия закрываются, трудовые ресурсы высвобождаются и вытесняют гастарбайтеров.

Наиболее надежна модель демографического воздействия. Увеличение рождаемости, снижение смертности, рост пенсионного возраста, возвращение соотечественников из-за рубежа могут обеспечить прирост экономически активного населения, по-

33

полнение отечественных трудовых ресурсов. Но в этой модели ключевым фактором является время, так, последствия увеличения рождаемости проявятся, как минимум, через 15–20 лет.

Квотирование как ныне действующая модель регулирования, по сути, является административной, ведь квоты – это искусственное ограничение притока рабочей силы из-за рубежа, которое устанавливает государство в целях поддержания в стране оптимального баланса трудовых ресурсов с учетом приоритетного трудоустройства отечественных работников. Используя достоинства других моделей, квотирование несет в себе ряд противоречий и недостатков.

Центральный момент квотирования – определение оптимальной потребности региона в ИРС с учетом экономического, социального, политического аспектов.

Экономический аспект обусловлен необходимостью создания условий для развития бизнеса, обеспечения работы предприятий, в том числе предоставление достаточного количества трудовых ресурсов. В условиях современного периода («демографическая яма») существует необходимость дополнительного привлечения трудовых ресурсов. Для работодателя предпочтительно использование ИРС. Это дешевле, гастарбайтеры работают качественнее, быстрее, выше дисциплина и т.д. Иначе говоря, с точки зрения соблюдения экономических интересов целесообразно привлекать возможно большее количество ИРС.

Социально-политический аспект предполагает защиту отечественного рынка труда, учет интересов местного населения, сохранение стабильной политической ситуации. При наличии безработицы необходимо обеспечить приоритетное право получения работы отечественными работниками. Массовое использование дешевой иностранной рабочей силы способствует снижению уровня средней заработной платы. Избыток неквалифицированной рабочей силы не стимулирует работодателей совершенствовать производство, снижать трудозатраты, развивать технический прогресс. Кроме того, излишняя концентрация иностранцев на отдельных территориях ведет к росту социаль-

34

ной напряженности, межнациональным конфликтам, правонарушениям. Все это диктует необходимость всячески снижать привлечение ИРС.

Отсюда вывод: необходим разумный компромисс, «золотая середина».

Кроме того, следует учитывать тот фактор, что определение потребности в ИРС не может решаться в каждом регионе отдельно. Данный вопрос имеет международное значение, поэтому регулируется в масштабах страны. Утверждение размера квот входит в компетенцию Правительства РФ.

Для учета всех аспектов выработана система органов, процедур, закрепленная Постановлением Правительства РФ от 22.12.2006 года № 783 «О порядке определения органами государственной власти потребности в привлечении иностранных работников и формирования квот на осуществление иностранными гражданами трудовой деятельности в РФ».

Формирует предложения о потребности в привлечении иностранных работников уполномоченный орган государственной власти. В Пермском крае уполномоченным органом по определению потребности в привлечении иностранных работников

иподготовке предложений по объемам квот на осуществление иностранными гражданами трудовой деятельности определено Агентство по занятости населения Пермского края (Указ губернатора Пермского края от 26.04.2010 г. № 20).

Определение потребности в привлечении иностранных работников проводится на основании заявок работодателейзаказчиков работ (услуг), желающих привлекать иностранных граждан, прибывающих на территорию Пермского края в целях трудоустройства. Именно заявки работодателей являются первоосновой для определения квоты как в Пермском крае, так

ив России в целом. Предполагается, что суммирование планов по привлечению ИРС каждым работодателем даст величину планируемого привлечения в целом по региону.

Но, во-первых, нет никакой гарантии, что в заявочной кампании примут участие все или хотя бы большинство работодателей, планирующих привлечение ИРС.

35

Во-вторых, обоснованность, достоверность представляемых данных остается лишь вопросом компетентности и добросовестности конкретного работодателя. Это может быть как результатом недостаточной информированности, так и трудностью планирования своих потребностей в отдаленной перспективе. Особенно это характерно для малого и среднего бизнеса. Поэтому многие работодатели перестраховываются и указывают завышенные (порой в несколько раз) потребности.

В-третьих, в заявочной кампании пытаются участвовать посредники, не являющиеся работодателями (не имеют рабочих мест, условий проживания). Их цель, получив квоты, «торговать» ими среди работодателей, лишенных права привлекать ИРС либо не заявивших вовремя о своих потребностях.

Все это крайне искажает картину планируемого привлечения ИРС и уже на начальном этапе ставит под сомнение достоверность, реальность потребности региона, страны в ИРС.

Следующий этап определения потребности в ИРС призван учесть все последствия присутствия и деятельности на территории привлекаемых извне работников. Это наиболее сложный и противоречивый процесс. Здесь необходимо найти компромисс интересов работодателей, ИРС, отечественных безработных, населения. Необходимо соблюсти баланс интересов участников процесса

сучетомприоритетов, определенных законодательством.

Вкачестве инструмента для решения этой проблемы предусмотрены межведомственные комиссии (МВК), создаваемые на региональном и федеральном уровне. Поиск разумного компромисса, «золотой середины», соблюдение баланса интересов – основная задача межведомственной комиссии. Основной метод – диалог в рамках деятельности комиссии. Для принятия решения нужно иметь всестороннюю информацию, оценить разные позиции, подходы. Пока это по большей части лишь пожелание.

Предполагается, что МВК – это коллегиальный орган, объединяющий специалистов заинтересованных ведомств, сторон, отражающих весь спектр интересов, подходов, проблем. Объективный анализ и учет аргументов «за» и «против» должны рождать разумный компромисс.

36

На практике, в ходе работы комиссии, экономические интересы работодателей отстаивает лишь уполномоченный орган (парадокс – на это не уполномоченный). Все остальные члены комиссии стремятся эти интересы ограничить (оперируя зачастую теоретическими, умозрительными аргументами). В результате идет «игра в одни ворота». Принятые в этих условиях решения страдают односторонностью, остаются далеки от «золотой середины».

Для изменения ситуации в нашем регионе можно предложить следующее.

Прежде всего «уравновесить» оппонирующие стороны. Для чего нужно дать возможность отстаивать свои интересы самому работодателю. Конечно, трудно на заседании выслушать всех (подаются сотни заявок). Но эту работу можно распределить. Например, создать рабочие группы по предварительному рассмотрению, подключить территории (особенно г. Пермь).

Логично, если сторону работодателей будут поддерживать отраслевые министерства, ведь дополнительные трудовые ресурсы помогают развитию соответствующих отраслей. Пока зачастую заключения министерств выдаются без анализа ситуации. Не оцениваются возможность замены ИРС отечественными работниками, наличие трудовых ресурсов на территориях привлечения, не проводитсяоценкаэффективности использованияИРС.

Анализ ситуации по отраслям могут предоставить министерства, если неформально подойдут к анализу потребности

вИРС предприятий своих отраслей. Обоснованность и достоверность заявляемых потребностей могут быть подтверждены

входе предварительного диалога отраслевых министерств и работодателей соответствующих отраслей. Заявка должна быть согласованным итогом этого диалога.

Для принятия объективного решения МВК необходимо иметь достоверную разностороннюю информацию. Такая информация, прежде всего, должна содержаться в обосновании потребности в ИРС от самих работодателей (необходимость привлечения иностранных работников, обоснование уровня предлагаемой

37

заработной платы, указание причин невозможности привлечения отечественных работников, другие доводы, способные убедить членов МВК в положительном решении). Предоставление таких обоснований не регламентируется, но многие регионы запрашивают такую информацию при приеме заявок.

При принятии решения крайне важно учесть социальную обстановку, не допустить излишнюю концентрацию ИРС на отдельных территориях. Такую информацию могут предоставлять органы местного самоуправления.

Принципиально важна информация о возможности замещения ИРС отечественными безработными. Эту информацию могли бы предоставить ГКУ центры занятости населения. В данном случае крайне важно знать, насколько реально будут замещены иностранные работники отечественными. Пока нет данных, как изменяется ситуация в случае отказа в привлечении ИРС. Сколько привлекается на эти вакансии отечественных работников? Сколько рабочих мест сокращается? Сколько вакансий замещается иностранными работниками с нелегального рынка труда? Принимая конкретное решение, комиссия должна учитывать отдаленные последствия: как это повлияет на нелегальный рынок труда ИРС, возрастет или уменьшится безработица в регионе?

При этом следует учесть, что величина квоты далеко не совпадает с объемом работающих в регионе иностранцев. Это связано с наличием нелегального рынка ИРС. По оценочным данным в России нелегальный рынок труда превышает легальный в 5– 7 раз. Поэтому чем выше квота, тем меньше работодателей «уйдут» в нелегальный рынок труда, и, соответственно, его доля уменьшится. Значит, будут легализованы доходы, т.е. увеличатся поступления в бюджет (каждый легальный иностранный работник ежегодно приносит в бюджет более 50 тыс. руб. дохода). Экономика края получит дополнительные трудовые ресурсы. Следует учитывать, что идет период «демографической ямы», т.е. ежегодно трудоспособное население края уменьшается в среднем на 25–30 тыс. чел., эти потери надо восполнять.

38

При определении величины квоты следует учитывать такой парадокс: регион, с трудом защитив квоту, использует её не всю. Так, в 2010 году было реализовано только 68 % квоты. Сохраняется тенденция к уменьшению. Объясняется это тем, что работодатели запрашивают квоту за год до ее реализации. Но

внаше нестабильное время экономическая ситуация меняется очень быстро, и предвидеть точно, какой она сложится через год, − невозможно. Вот работодатели и страхуются, запрашивая квоту «про запас». Такие «страховые запасы» необходимо своевременно корректировать, т.е. работодатели должны ту часть квоты, которую не используют, заявить на уменьшение. Только

вэтом случае её можно перераспределить в пользу других.

Наиболее сложным остается вопрос – почему далеко не всегда удается заменить отечественными работниками иностранную рабочую силу?

Основной причиной, видимо, нужно считать тот фактор, что конкурируют на рынке труда различные категории работников. К нам приезжают в основном молодые физически крепкие работники, готовые выполнять практически любую тяжелую, порой не престижную работу, за очень небольшие (по нашим меркам) деньги, соглашаясь на спартанские жилищные условия и скромное питание. Иначе говоря, они едут на тяжелую работу, зарабатывая средства для своей семьи. Отдыхают, возвращаясь на родину. Фактически работают вахтовым методом.

Конкуренцию на рынке труда им должны составить наши безработные. Но в подавляющей своей массе это люди, обремененные какими-либо недостатками, мешающими им полноценно трудиться. Это работники, не «вписавшиеся» в систему современного производства. Иначе говоря, «качество» этих трудовых ресурсов оставляет желать лучшего.

В качестве примера можно рассмотреть структуру безработных по состоянию на второй квартал 2011 года.

Так, если общее количество безработных – 34 148 чел., то их состав крайне неоднороден. В их числе люди предпенсионного возраста, более 50 лет, составляют 10 224 чел., молодежь,

39

без опыта работы (до 20 лет) – 921 чел., инвалиды – 2930 чел., люди с ограниченными возможностями трудоустройства (здоровье, семейное положение, матери-одиночки, уход за престарелыми, больными и т.д.) – 9230 чел., не работающие более 1 года (т.е. категория потерявших трудовые навыки) – 5234 чел. Зная, что работодатели предлагают работы, связанные, прежде всего, с физическим трудом (строительство, лесозаготовки, сельское хозяйство), трудно предположить, что безработные этих категорий смогут заменить ИРС. В результате остается достаточно небольшой контингент безработных, готовых и имеющих возможность трудиться – 6–8 тыс. чел. И даже здесь нужно учесть, что более 70 % из них – женщины.

Препятствием для трудоустройства безработных является низкий уровень предлагаемой работодателями заработной платы. Так, в 2011 году средний уровень предлагаемой оплаты труда иностранных работников согласно заявкам работодателей составил 8733 рублей. В том числе: от 5,0 до 6,6 тыс.руб. (ниже прожиточного минимума) – 37 %, от 6,7 до 8,0 тыс.руб. – 27 %,

от 8,0 до 10,0 тыс.руб. – 22 %, более 10,0 тыс.руб. – 14 %. По Пермскому краю средняя зарплата составляла 18 611 руб. Конечно, нужно учесть, что сюда входят отрасли с высокой оплатой труда (нефтяники, газовики, калийщики и др.). Но в таких отраслях работодатели не запрашивают ИРС. Средняя заработная плата по отраслям, встречающимся в заявках, составила 11 500 рублей. Приведенный анализ показывает, что предлагаемый уровень заработной платы явно занижен. Кроме того, этот анализ дает основания предполагать о наличии выплат части заработной платы «в конвертах».

Существуют и другие причины, ограничивающие конкурентоспособность отечественных работников: территориальное несоответствие наличия и потребности трудовых ресурсов, низкая трудовая мобильность населения, проблемы с дисциплиной труда, российский менталитет.

Подводяитогиизложенному, можно предложить следующее.

40