книги / Местное самоуправление в современном обществе

L.A. Burylova

THE POWERS OF LOCAL AUTHORITIES IN THE FIELD

OF ROAD INFRASTRUCTURE

Activities concerning local highways in the limits of urban district and protection of traffic safety are assigned to the institutions of local government. However, due to the underfunding municipalities do not provide appropriate maintenance of roads.

On the 2nd of February 2017 Provision of the Russian Federation Government No. 47 from January 21 formulated as “About other inter-budget transfers afforded to the budgets of the Russian Federation subjects for funding road activities in the frames of the main arrangement “Priority project “Safe and qualitative roads” of the Russian Federation national program “Development of transport system”. For the purposes of federal investment program realization and fulfillment of electoral mandate about improvement of roads quality local government of Perm city made a decision on alteration in municipal budget.

Key words: road activities legislation, local roads, institutions of local government, electoral mandate, inter-budget transfers.

241

МЕСТНОЕ СООБЩЕСТВО И МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ:

ГРАНИ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ

Н.В. Мальковец

ОБЩЕСТВЕННОЕ УЧАСТИЕ: РЕГЛАМЕНТАЦИИ И ИННОВАЦИИ

Представлен обзор различных форм общественного участия в местном самоуправлении, как регламентированных российским законодательством, так и неформальных. Высказано мнение о соответствии разнообразных неформальных форм природе местного самоуправления и их положительном влиянии на развитие местных сообществ.

Ключевые слова: местное самоуправление, формы осуществления, формы участия, общественное участие, некоммерческие организации, воздействие.

Природа местного самоуправления такова, что этот уровень власти не может существовать, если отсутствует участие граждан в управлении. В законе 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в главе 5 предусмотрены формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления, а также формы участия населения в осуществлении местного самоуправления: местный референдум; муниципальные выборы; голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления; голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования; сход граждан; правотворческая инициатива граждан; территориальное общественное самоуправление; публичные слушания; собрание граждан; конференция граждан (собрание делегатов); опрос граждан; обращения граждан в органы местного само-

242

управления; другие формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия в его осуществлении. Для каждой формы участия населения в осуществлении местного самоуправления предусмотрен механизм учета либо рассмотрения органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления итогов реализации этой формы, ответственность при принятии решений и т.д.

Формы участия населения в осуществлении местного самоуправления развиваются по-разному. Так, выборы стали неотъемлемой частью функционирования органов местного самоуправления. Эксперты отмечают, что наибольший интерес граждане проявляют при выборах Президента РФ и главы муниципального образования. На этих выборах, как правило, отмечается самая высокая явка избирателей. Однако прямые выборы главы муниципального образования буквально за несколько последних лет были исключены из уставов очень многих муниципальных образований России. В 2014–2016 годах в большинстве субъектов Сибири и Дальнего Востока приняты нормативные акты, вносящие изменения в структуру органов местного самоуправления, порядок избрания должностных лиц и т.д. По мнению многих аналитиков и практиков муниципального управления, имея право на существование, различные организационные модели местного самоуправления становятся инструментом народовластия и демократической традицией только в том случае, если конкретная модель приобрела устойчивость: существует многие годы в муниципальном образовании, апробирована в различных внешних условиях, защищена законодательством и т.д. Действительно, при любой модели общественные институты и органы власти имеют возможности для взаимодействия. Но для того чтобы это взаимодействие сформировалось, требуются многие годы. Изменяя организационные основы каждое десятилетие, а то и чаще, традиция прерывается, власти вновь и вновь приходится доказывать свою состоятельность, завоевывать доверие граждан. И, конечно, такая ситуация не стимулирует населениекучастиювместномсамоуправлении[1, с. 81].

243

Местный референдум не так часто проводится в муниципальном образовании. С 2014 года в поселениях Республики Татарстан, Пермском крае, Кировской области и других имели место референдумы по вопросу введения самообложения граждан [2]. Известные нам инициативы проведения референдума со стороны граждан чаще всего касались вопросов экологии (Междуреченск, Обнинск и др.), возврата прямых выборов главы муниципального образования (Сургут, Бердск, Барнаул, Петрозаводск, Астрахань и др.). Но поддержки со стороны представительных органов местного самоуправления эти инициативы по разным причинам не получили.

Такая форма, как голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, стала настоящей экзотикой, поскольку практически нигде и никогда не использовалась, да и механизм использования остаётся неясным.

Другой вид голосования – по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования, хотя и не ограничен законодателем, и такое голосование установлено в ряде случаев изменения границ и преобразования муниципального образования, но почти всегда эта процедура вызывает наибольшее количество негативных эмоций у жителей. А при изменении границ между субъектами Российской Федерации, отнесении территорий поселков и сельских населенных пунктов к территориям городских округов, объединении поселения с городским округом, упразднении поселений и прочим предусмотрено, что мнение жителей выражает представительный орган, либо Закон отсылает к другим нормативным актам, которые далеко не всегда предусматривают голосование. Наиболее ярким примером конфликтов, связанных с преобразованием муниципальных образований, являются муниципальные районы Московской области, где активные граждане не могут противостоять инициативам областных властей, и повсеместно жители поселений лишаются своего права на осуществление местного самоуправления [3].

244

Публичные слушания регулярно проводятся по установленным законодательством и иным вопросам муниципального управления. Даже в сельских поселениях жители научились использовать эту форму для того, чтобы высказать своё мнение

онасущных вопросах развития и управления. Например, мы были свидетелями того, как дружно активные жители выступали и вносили предложения к Правилам землепользования и застройки села Березово Загорского сельского поселения Новокузнецкого муниципального района, когда возникла перспектива размещения угольного разреза в непосредственной близости от населенного пункта. В некоторых сельских поселениях положением о проведении публичных слушаний предусмотрено открытое голосование граждан за или против обсуждаемых инициатив. Сегодня эта норма активно исключается из муниципальных правовых актов. Имеют место и жалобы граждан на то, что трудно вовремя узнать

оместе и времени проведения публичных слушаний, не всегда мнение жителей, выраженное в ходе слушаний, в полной мере учитывается властями.

Территориальное общественное самоуправление (ТОС) получило поддержку на самых высоких уровнях власти: в феврале 2016 года по инициативе Всероссийского совета местного самоуправления была создана Общенациональная ассоциация ТОС. Активисты ТОС многих городов объединились вокруг движения добрососедства, проекта «Добрые соседи», инициированного ассоциацией. Однако среди активных «тосовцев» по-прежнему мало молодежи, слабо используется право ТОС вносить в органы местного самоуправления проекты муниципальных правовых актов.

ТОС, бесспорно, является надежной опорой местной власти. Создание таких новых органов при поддержке власти проходит безболезненно, несмотря на довольно серьезные требования законодательства к его процедуре. Например, инициаторы создания ТОС в поселке Тэба, который является микрорайоном городского округа Междуреченск в Кемеровской области, испы-

245

тали большие затруднения уже на этапе получения информации о количестве проживающих в поселке жителей в возрасте старше шестнадцати лет.

Можно приводить примеры и анализировать успешный или не вполне успешный опыт применения других форм участия населения в местном самоуправлении. Совершенно очевидно, что в этом процессе основным участником и главной точкой принятия решения являются органы власти: как органы местного самоуправления, так и органы государственной власти, прежде всего, субъектов РФ. От того, как складываются регламентация и организация «участия», зависит степень воздействия на общество. Среди основных причин низкой эффективности можно выделить следующие:

–недостаточная осведомленность жителей о принимаемых решениях и их последствиях;

–невозможность для большинства людей отследить многочисленные и частые изменения законов и норм;

–отстраненность местных депутатов, избранных по партийным спискам, от своих избирателей, необязательность их отчетности перед избирателями;

–стремление органов государственной власти субъектов РФ оказывать влияние на процессы, происходящие на уровне местного самоуправления, и т.д.

В последнее время в научной и популярной литературе получил распространение термин «общественное участие». Этим термином, не определенным пока российским законодательством, обозначают такие формы общественной инициативы, которые могут быть как регламентированы, так и не регламентированы нормативными актами, и которые оказывают влияние на деятельность власти и институтов гражданского общества. Зачастую «общественное участие» представляет собой действия, направленные на представление и защиту интересов различных социальных групп на соответствующих уровнях принятия решений.

246

Характерным явлением последнего времени стало развитие неформальных, инновационных форм общественного участия. Некоторые из них представляют собой альтернативу тем формам, которые предусмотрены законодательством. Например, параллельно с самообложением граждан появилась такая форма, как инициативное бюджетирование, опыт которого уже имеется в Кировской, Тверской, Нижегородской, Тульской, Иркутской и Тамбовской областях, Хабаровском и Ставропольском краях, Республике Башкортостан и ряде других субъектов РФ [2].

ВНижневартовском районе состоялся общественный отбор кандидата на должность главного врача районной больницы [4]. Есть примеры организации интернет-голосования за ту или иную кандидатуру в состав различных общественных советов.

Вжилищной сфере активность переместилась на уровень многоквартирного дома, где жизненно необходимо избрать совет дома, его председателя, проводить общее собрание (или заочное голосование) для решения важнейших вопросов управления. Здесь наблюдается рост молодых активистов, ведь состояние жилья, а следовательно, и его стоимость напрямую зависят от качества управления. Вместо собраний и конференций, предусмотренных законодательством, городские активисты проводят форумы. Например, форум городских сообществ проводится в Иркутске, Новосибирске и других городах. Новосибирский

форум городских сообществ называется «Активный город». В 2016 году он прошел под лозунгом: «Сопричастность. Партнерство. Ответственность».

Наиболее замечательным явлением являются такие инновационные формы общественного участия, как акселераторы, хакатоны, форсайты, фандрайзинги, монстрации и т.д. Ни в Законе о местном самоуправлении, ни в Законе о некоммерческих организациях, ни в каких других законах эти формы не зафиксированы, зато в социальных сетях о примерах таких социальных инноваций можно найти немало интересного. Ситуация выглядит достаточно показательной: в то время как совершенно не

247

развивается институт голосования за отзыв депутата или должностного лица, широкое распространение получили флэшмобы,

впроцессе которых с «почестями» провожают из города незадачливых или непопулярных у населения должностных лиц. Власти почти прекратили выдачу разрешений на проведение мирных массовых акций, но люди с удовольствием покупают за деньги билет на Ted-X, где любой желающий может порассуждать на заданную тему, поделиться практическим или житейским опытом.

Большую популярность у молодежи получило движение «урбанизм» или «новый урбанизм». Яркими примерами являются проект «Иркутские кварталы», фестиваль временных конструкций «Большая стройка» в Новокузнецке, урбанистический форум

вКрасноярске, движение урбанистов в Москве и др. Урбанисты сооружают на улицах и во дворах уникальные арт-объекты, объединяются с целью преобразовать пространство родного города, при этом общаются, учатся работать в команде, рисуют и красят, собирают конструктор, гуляют по городу, пьют лимонад, пилят, строгают, стучат молотками. Нередко все это сопровождается образовательной составляющей – чтением лекции, дискуссиями с экспертами, урбанистами, архитекторами. Это то самое благоустройство, которое осуществляют жители по своей инициативе, и общественное участие в котором сегодня решено регламентировать органами государственной власти.

Вмуниципальных образованиях стремительно развиваются добровольчество, волонтёрство, благотворительность. Особое внимание уделяется людям с ограниченными возможностями. Их социализируют, им создают безбарьерную среду, развивают неформальные методы лечения и реабилитации, которые зачастую сопровождаются обучающими программами и инклюзией. Все это позволяет включать людей с инвалидностью в активную общественную жизнь, обеспечить им полноценные коммуникации, дать возможность почувствовать себя полноценными людьми.

248

Села преображаются не в результате реализации программы социально-экономического развития, а стараниями социальных предпринимателей. Всей стране известен такой кейс, как «Крем-мед. Cocco bello». Маленькая хрупкая девушка в своем родном уральском селе создала производство, благодаря которому в деревню вернулась жизнь: бабушки собирают ягоды, производят медовые муссы и крем-мед, леденцы и чай. Производственный цех в селе не только позволяет заработать на жизнь, но и стал местом обсуждения местных проблем и решения этих проблем: рядом появился детский городок, общественный колодец и т.д. [5]

Еще одно замечательное явление, которое существует не благодаря, а вопреки позиции государственной власти, – корпоративная социальная ответственность. Хорошо известна история социальных конкурсов, которые инициирует компания «РУСАЛ»: «Помогать просто», «Территория РУСАЛа» и др. Многие образовательные учреждения городов, где присутствуют компании как средние, так и вузы, поддерживают инициативы своих студентов и учащихся по представлению собственных проектов на конкурсы. В Новокузнецке, например, студенты НФИ КемГУ регулярно получают субсидии на реализацию социальных проектов: обустройство школьной спортивной площадки, «Парк причудливых форм», организация раздельного сбора мусора и др. Эти проекты привлекают большое число добровольных помощников, энтузиастов и волонтеров. И воспитательный эффект они имеют немалый. У бизнеса складываются довольно конструктивные взаимоотношения и с некоммерческим сектором. Например, в августе 2016 года в Новокузнецке прошел семинар «Взаимодействие угольных компаний с коренными народами: алгоритм действий», организованный ООО

«ИнЭкА-консалтинг», на котором состоялось обсуждение такого документа, как «Руководство для бизнеса по построению социального диалога с коренными малочисленными народами: алгоритм действий» [6].

249

С тех пор как в России существует местное самоуправление, одним из самых активных его партеров и организаторов различных форм общественного участия являются некоммерческие организации (НКО). В последние годы этот сектор является предметом пристального внимания федеральных органов государственной власти. Было введено такое понятие, как «социально ориентированная некоммерческая организация», введена обязанность для органов местного самоуправления по поддержке этих организаций, через некоторое время федеральный закон обязал органы власти всех уровней привлекать их к закупкам социальных услуг. Сегодня усилиями федеральных властей создаётся целая система по созданию условий для НКО в процессе оказания услуг в социальной сфере. Трудно давать прогнозы успешного развития этой системы, но уже много лет главными потребителями услуг таких организаций являются жители городов и сельских территорий, те, кто составляет целевую группу организации либо объединился с целью помочь себе самостоятельно.

Большинство неформальных форм общественного участия, о которых упоминалось выше, организовано именно некоммерческими организациями. Они же пока и только они обучают и организуют деятельность волонтеров и добровольцев. Самый яркий пример – больничные клоуны. Благотворительные ярмарки, волонтерские субботники и т.д. – все это делается по собственной инициативе, под свою ответственность, за счет собственных ресурсов, без привлечения или обращения к власти.

Таким образом, наряду с формальными формами общественного участия, предусмотренными законодательством и регламентированными нормативными актами, в современной России развиваются неформальные формы, которые не предусмотрены, а вернее, не регламентированы никакими законами. И, наверное, нет никакого парадокса в том, что именно они используются и развиваются наиболее активно. Мы живём в эпоху стремительного развития технологий, в том числе социальных.

250