книги / Местное самоуправление в современном обществе

обусловлен изменчивостью практик инициативного бюджетирования не только в различных регионах, но и в ежегодной организации работы в конкретном субъекте РФ. В частности, во многих регионах ежегодно вносятся существенные изменения в основные параметры взаимодействия региональных и местных властей с населением при реализации соответствующих проектов, среди которых перечень участников, направления реализации проектов, методики их отбора, уровни софинансирования и т.п. По нашему мнению, объективной необходимости в разработке единого федерального закона об инициативном бюджетировании нет, но целесообразно закрепление в БК РФ возможности «целевых» безвозмездных поступлений граждан и организаций в рамках инициативного бюджетирования.

Современный опыт применения инициативного бюджетирования как технологии, ориентированной на развитие муниципальных образований, может быть проиллюстрирован на примере Тульской области. Она является одним из лидеров среди российских регионов по объему средств, используемых в рамках механизмов инициативного бюджетирования. Проект, реализуемый в Тульской области, называется «Народный бюджет». Он осуществляется на основе Постановления правительства Тульской области от 01.10.2013 года № 521 «Об утверждении положения о проекте "Народный бюджет" в Тульской области». Цели проекта состоят в развитии потенциала органов местного самоуправления, активном участии населения в выявлении и определении степени приоритетности проблем, подготовке, реализации работ, выполняемых в рамках программ, а также в повышении эффективности бюджетных расходов. Предполагается участие муниципальных образований различных типов: изначально проект был создан для сельских поселений, но затем он был распространен на все муниципальные образования как городские, так и сельские.

В 2016 году в Тульской области был запланирован значительный рост средств, направляемых из областного бюджета. В 2015 году сумма превышала 300 млн рублей, а в 2016 году –

191

1 млрд рублей. Сравнивая объемы финансирования, используе-

и структуре бюджетных доходов и расходов), можно отметить, что сумма средств в Тульском регионе в 2014–2015 годах в 2–3 раза выше. Основными направлениями по объему используемых средств, в которых реализуются проекты инициативного бюджетирования в регионе, являются проекты муниципальных учреждений образования и проекты в сфере водоснабжения.

Проекты, реализуемые в отношении муниципальных учреждений образования, предполагают, в частности, замену окон вдетскихсадах, покраскуиремонтфасадовзданийшколидетских садов, устройство ограждения школ, ремонт покрытия спортивных площадок во дворах школ, опиливание аварийных деревьев на территории детских садов и т.п. Средняя стоимость проектов зависит от содержания проекта и типа муниципального образования, на территории которого реализуется проект. Так, для городских поселений она составляет около 1 млн рублей. Проекты сельских поселений в большинстве своем менее дорогостоящи, что обусловлено меньшими возможностями софинансирования местных бюджетов и жителей. Например, впос. Майский (Узловский район, Тульская область) жителями был предложен проект по опиловке аварийных деревьевнатерриториидетского сада.

Всфере водоснабжения, а именно ремонта, замены водопроводной сети, реализовывались такие проекты, как ремонт водонапорной башни, подключение улиц к центральному водоснабжению, работы по ремонту водопроводной сети конкретных населенных пунктов, ремонт артезианских скважин, установка очистных сооружений, установление системы канализации, ремонт колодцев и другие подобные проекты.

ВТульской области используется методика отбора проектов и определения уровней софинансирования, предполагающая, что все проекты делятся на группы: стоимостью не более 5 млн рублей, стоимостью от 5 до 10 млн рублей, многоквар-

192

тирные дома, садовые товарищества (для сельских территорий). Для городских и сельских проектов установлены отличающиеся условия. В частности, уровень софинансирования от населения и спонсоров для городских проектов (за исключением многоквартирных домов) должен быть в 2 раза выше. Так, для проектов стоимостью не более 5 млн рублей уровень софинансирования со стороны населения и предприятий должен составить в городах не менее 15 %, а в сельских территориях – 8 %, а для более дорогостоящих проектов (до 10 млн рублей) данный уровень составляет 12 и 6 % соответственно. Минимальное софинансирование со стороны местного бюджета при этом предполагается на едином уровне, составляющем для проектов стоимостью до 5 млн рублей – 12 %, а для проектов стоимостью до 10 млн рублей – 15 %.

Таким образом, тульский опыт в целом соответствует сложившемуся в современной российской практике пониманию инициативного бюджетирования как технологии, которая должна использоваться для решения острых, преимущественно инфраструктурных проблем. Например, он используется в ситуации, когда плохое состояние дорожного покрытия провоцирует аварийные ситуации, т.е. жители лишены необходимого минимума бюджетных услуг, что отрицательно и существенно влияет на качество их жизни. Такое видение часто дополняется не вполне корректным выводом о том, что неготовность жителей участвовать в финансировании определенных расходов по решению вопросов местного значения свидетельствует об их незаинтересованности в результате. На наш взгляд, «голосование рублем» не может и не должно быть критерием принятия решений при финансировании большей части подобных расходов. Механизмы самофинансирования, по нашему мнению, не должны заменять средства территориальных бюджетов, а главным условием инициативного бюджетирования является инициативность со стороны населения, а не софинансирование, как следует из самого названия. Складывается парадоксальная ситуация, когда жители могут и должны (для обеспечения

193

собственной безопасности) инициировать, например, обеспечение первичных мер пожарной безопасности, т.е. расходы, непосредственно связанные именно с выживанием в буквальном смысле. Финансирование «бюджета выживания» со стороны жителей является крайней мерой, которая наглядно свидетельствует о «провалах»

вдеятельности органов власти на всех уровнях. Подобные инициативы являются сигналом о необходимости изменений бюджетного законодательства, предполагающих перераспределение бюджетных потоков на федеральном уровне, что позволит адекватно финансировать решение вопросов местного значения, предоставлять жителям гарантированные им законодательством публичные услуги и общественные блага. В данном случае более корректным представляется традиционное софинансирование из бюджетов различных уровней без участия средств граждан или с их минимальнымучастием. Последниемогутвыступатьвкачествеинициаторов срочного решения проблем. При этом они не должны вступать

в«конкуренциюрублем» забюджетныесредства[6, с. 30].

Вкачестве положительной практики, на наш взгляд, следует рассматривать софинансирование со стороны жителей в случае расходов развития, поскольку именно граждане лучше понимают собственные потребности в дополнительных опциях развития местной инфраструктуры. В качестве возможных направлений финансирования развития можно выделить такие направления, как, например, реконструкция муниципальных объектов развития народного художественного творчества, объектов культурного наследия муниципального значения, создание и реконструкция мест массовогоотдыха, парков, детскихплощадок.

Роль самообложения граждан в финансировании социально-экономического

развития муниципальных образований

Альтернативным способом софинансирования расходов со стороны жителей является использование механизмов самообложения граждан. В соответствии с Федеральным законом № 131

194

под средствами самообложения граждан понимаются разовые платежи граждан, осуществляемые для решения конкретных вопросов местного значения. Размер платежей устанавливается в абсолютной величине равным для всех жителей, за исключением отдельных категорий граждан, численность которых не может превышать 30 % от общего числа жителей, для которых размер платежей может быть уменьшен. Вопросы введения и использования разовых платежей граждан решаются на местном референдуме (сходе граждан). По данным Минфина России, самообложение граждан вводилось в 2014 году в 1454 муниципальных образованиях (34 региона), что составляет 6,4 % от общего количества муниципальных образований, в 2015 году самообложение использовалось в 1571 муниципальных образованиях (38 регионов). Объем средств собранных в порядке самообложения составил 156,2 млн рублей, по отношению к 2013 году объем средств самообложения вырос в 6 раз. Наибольший объем поступлений от самообложения в 2014–2015 годах приходился на такие субъекты Федерации, как Республика Татарстан, также можно выделить Кировскую область и Пермский край. В указанных субъектах Федерации для активизации самообложения применялось софинансирование из региональных бюджетов. В соответствии с решением правительства Республики Татарстан средства самообложения граждан софинансируются из республиканского бюджета в соотношении 1 к 4, т.е. местные бюджеты получали определенные объемы субсидий из регионального бюджета. В общем случае самообложение граждан рассматривается как направление совершенствования местных финансов. Преимущественно оно применяется в сельских поселениях.

Однако с учетом используемых схем софинансирования расходов со стороны региональных бюджетов оно может рассматриваться и в аспекте стимулирования развития муниципальных образований.

Рассмотрим особенности самообложения граждан как альтернативу инициативному бюджетированию (таблица).

195

Сравнительный анализ особенностей самообложения граждан и инициативного бюджетирования

Таким образом, два указанных подхода имеют существенные отличия. Каждый из них имеет свои преимущества и недостатки. В частности, инициативное бюджетирование обеспечивает быстрое принятие решений о сборе средств и оперативное их привлечение, сбор большего количества средств с учетом индивидуальных возможностей благотворителей. Но при этом распространена практика использование схем «пожертвования

196

вобмен на лояльность органов власти» в отношении предпринимателей, давление на граждан в целях сбора необходимого минимума пожертвований, недоверие жителей в связи с отражение средств не как софинансирования.

Рассматривая практики самообложения, применяемые под воздействием активного софинансирования со стороны региональных властей, нужно отметить искажение сущности механизмов самообложения, когда субъектом инициативы является уже не население. Напротив, жители избегают подобных «добровольных» платежей, а органы власти ищут механизмы воздействия на неплательщиков. Исходя из этого, следует пересмотреть практики трансфертного стимулирования самообложения.

Итак, основным видом межбюджетных трансфертов, используемым для стимулирования социально-экономического развития муниципальных образований, являются субсидии. Их объемы достаточно велики, что свидетельствует об определенном потенциале данного инструмента, в связи со значительным уровнем заинтересованности органов местного самоуправления

вполучении субсидий. Особое внимание при распределении субсидий следует уделять адекватному выбору целей их предоставления с учетом стратегических приоритетов развития территорий, определению условий, на которых выделяются субсидии,

вчастности, уровней софинансирования, а также адекватности оценки эффективности использования данных трансфертов.

Трансформация практик стимулирования муниципальных образований, происходящая в последние 10 лет, обусловлена активным использованием программно-целевого подхода, политическими преобразованиями, дефицитом бюджетных средств, неизбежно приводящим к поиску дополнительных доходных источников. Для повышения эффективности использования межбюджетных трансфертов в качестве инструментов стимулирования муниципального развития можно рекомендовать комплексный подход к оценке приоритетов развития, а также необходимо уделять большее внимание оценке долгосрочных перспектив использования тех или иных стимулирующих процедур.

197

Список литературы

1. Лексин В.Н., Швецов А.Н. Государство и регионы: теория и практика государственного регулирования территориаль-

ного развития. – М., 2007. – 368 c.

2. Постановление правительства Республики Бурятия от 2 апреля 2015 г. № 155 «О внесении изменения в постановление Правительства Республики Бурятия от 09.04.2010 № 143 "Об утверждении методик распределения и предоставления субсидий из республиканского бюджета на компенсацию потерь, возникающих в результате объединения поселений, и на стимулирование объединения поселений в Республике Бурятия» [Элек-

тронный ресурс]. – URL: http://base.garant.ru/29571893/

3.Закон Амурской области от 11 октября 2011 г. № 529-ОЗ «О межбюджетных отношениях в Амурской области» (ред. от

25.09.2015 №576-ОЗ) [Электронный ресурс]. – URL: http://zakonprost.ru/content/regional/2/1580604/

4.Постановление правительства Тверской области от 04.08.2015 № 368-пп «Об утверждении распределения дотаций муниципальным районам и городским округам Тверской области на стимулирование повышения эффективности бюджетных расходов на 2015 год» [Электронный ресурс]. – URL: http:// region69.club/news/izmeneniya-v-zakonodatelstve-tverskoj-oblasti-512

5.Вагин В.В., Гаврилова Н.В., Шаповалова Н.А. Инициативное бюджетирование в России: лучшие практики и направления развития // Научно-исследовательский финансовый институт. Финансовый журнал. – 2015. – № 4 (26). – С. 94–103.

6.Левина В.В. Формирование и развитие механизмов инициативного бюджетирования // Финансы и кредит. – 2016. –

№30 (702). – С. 28–36

198

V.V. Levina

THE STIMULATING

F THE SOCIAL-ECONOMIC MUNICIPAL DEVELOPMENT WITH THE INTERGOVERNMENTAL TRANSFERS

On the basis of the content of regional and local interests in the field of social-economic policy in the article is proved the importance of the use of intergovernmental transfers as an instrument of the territorial development. The article highlights the main areas of co-financing costs on the part of the regions, aimed at the ensuring the development of municipalities. There are given the characteristics of the current economic situation justified the transformation of mechanisms to encourage the social and economic development and outlined the directions of their improvement.

Keywords: municipal development, municipalities, grants, subsidies, proative budgeting.

199

С.Б. Сиваев

МОДЕРНИЗАЦИЯ КОММУНАЛЬНОЙ ИНФРАСТРУКТУРЫ: ЕСТЬ ЛИ СВЕТ В КОНЦЕ ТУННЕЛЯ?

1.Есть ли проблема?

Взавершение 2016 года Минстрой России уверенно рапортует о росте числа концессий и инвестиций в коммунальном секторе России1. С числом, действительно, все в порядке – оно растет. Цифра обещанных инвестиций в рамках концессии также значительна, более 200 млрд рублей. Но вопрос только в том, что треть из них – это одно концессионное соглашение по системе водопроводно-канализационного хозяйства г. Волгограда,

аглавное – это обещание инвестиций в будущем, в не реальные инвестиции сегодня. Та же концессия в Волгограде подразумевает существенную часть из обещанных инвестиций через 15– 20 лет. Большой вопрос: знаем ли мы сегодня, во что инвестировать через двадцать лет?

Если отвлечься от бравурных рапортов, то ситуация выглядит достаточно непростой. Инвестиционная потребность комму-

нального сектора оценивается в 3,8 трлн рублей в ценах 2015 года2. Данные показывают, что за последние годы объем инвестиций в отрасль не превышал отметки в 200 млрд рублей3. Основным источником инвестиций остаются бюджетные средства, на которые приходится более 40 % всех вложений. Вторым по

1 URL: http://asninfo.ru/news/71982-chislo-kontsessiy-v-sfere-zhkkh-uvelichat (дата обращения: 25.12.2016).

2Официальный сайт Министерства строительства и жилищно-комму- нального хозяйства Российской Федерации [Электронный ресурс]. URL: http://www.minstroyrf.ru/, свободный (дата обращения: 20.11.2016).

3Официальный сайт Федеральной службы государственной статистики (Жилищное хозяйство и бытовое обслуживание населения в России: статист.

сборник) [Электронный ресурс]. URL: http://www.gks.ru/bgd/regl/b13_62/ Main.htm, свободный (дата обращения: 10.12.2016).

200