книги / Местное самоуправление в современном обществе

Указанные особенности иллюстрируют устойчивую тенденцию, предопределяющую недостаточный уровень самостоятельности органов МСУ, проявляющуюся, кроме прочего, и в финансовой сфере. Уровень налоговых поступлений в 2008– 2015 годах был достаточно стабилен и составил 27–31 % от общего объема доходов местных бюджетов. Таким образом, в финансовом состоянии страны в 2008–2015 годах происходили значительные изменения, но местные бюджеты на протяжении всего рассматриваемого периода характеризовались преобладанием трансфертов среди общего объема бюджетных доходов.

Согласование региональных и муниципальных интересов при стимулировании

территориального развития

Рассматривая возможности стимулирования развития муниципальных образований с использованием межбюджетных трансфертов, следует более подробно остановиться на вопросах согласования региональных и муниципальных интересов, так как они во многом определяют направления развития территорий. Несмотря на достаточно большое число работ российских и зарубежных авторов, посвященных анализу взаимодействия интересов сторон в социальных и экономических системах, вопросам согласования интересов региональных и местных властей с использованием системы межбюджетных трансфертов уделено недостаточное внимание. Напротив, межбюджетное регулирование традиционно рассматривается как процесс, в котором должны быть эффективно реализованы цели субъекта Федерации, однако при этом практически не учитывается механизм обратной связи, который, безусловно, присутствует и проявляется в реакции получателя межбюджетных трансфертов на осуществляемое посредством их использования регулирующее воздействие.

Предварительный анализ интересов муниципальных образований, которые должны быть учтены в ходе межбюджетного регулирования, позволяет не только спрогнозировать их реак-

181

цию в рамках механизма обратной связи, но и изначально использовать такие механизмы межбюджетного регулирования, которые позволят более эффективно финансировать социальноэкономическое развитие муниципальных образований.

При создании соответствующей нормативно-правовой базы

вней изначально могут быть заложены механизмы, ориентированные на обеспечение согласования интересов, а также механизмы, провоцирующие обострение конфликтов интересов. Так, методики распределения трансфертов различных видов могут сглаживать конфликты интересов или обострять их.

Учитывая возможность формирования системы межбюджетных трансфертов на региональном уровне с учетом индивидуальных особенностей и целей, именно ее следует рассматривать как комплекс инструментов согласования интересов в процессе межбюджетного регулирования. Если интересы – это мотивы субъектов Федерации и муниципальных образований

всоциально-экономической сфере, реализующиеся в рамках осуществления их бюджетной политики, то согласование интересов представляет собой процесс анализа возможностей субъекта Федерации формировать и реализовывать такую систему межбюджетного регулирования, которая позволит консолидировать «однонаправленные» интересы региона и муниципальных образований, а также сглаживать конфликты интересов, являющихся «разнонаправленными» в целях обеспечения соци- ально-экономического развития муниципальных образований.

Под «однонаправленными» интересами понимаются взаимодополняемые мотивы субъектов Федерации и муниципальных образований, то есть те, которые ориентированы на единые или сходные социально-экономические или финансовые цели и, следовательно, для реализации которых необходимо согласовывать реализацию бюджетной политики через инструменты межбюджетного регулирования. Под «разнонаправленными»,

асоответственно, потенциально конфликтными интересами мы понимаем такие мотивы в реализации потребностей субъектов

182

Федерации и муниципальных образований, которые предполагают взаимоисключающие решения в бюджетной политике.

Возможны ситуации, когда интересы субъекта Федерации и входящих в его состав муниципальных образований совпадают и взаимодополняют друг друга, и ситуации, когда возникает несоответствие или конфликт интересов. При формировании соответствующих норм и правил региональные власти могут поразному использовать потенциал межбюджетного регулирования. Если рассматривать его как механизм согласования интересов, то возможно повышение эффективности использования бюджетных средств на региональном и местном уровне, так как будет обеспечена консолидация ресурсов для достижения приоритетов территориального развития. Кроме того, именно в данной ситуации межбюджетное регулирование становится не просто управленческой деятельностью, а деятельностью, направленной на достижение целей, значимых для регионального и муниципального развития.

Трансформация механизмов использования межбюджетных трансфертов для стимулирования развития муниципальных образований

Правовое регулирование и практика предоставления трансфертов претерпели в последние 10 лет определенные изменения. Это в равной мере относится как к трансфертам, преследующим своей целью в той или иной форме воздействовать на развитие муниципальных образований, так и прочим трансфертам, в частности, выравнивающим бюджетную обеспеченность территорий. Так, с 2005 года вступили в действие единые общие требования к системе межбюджетных трансфертов, установленные главой 16 БК РФ. Среди них были необходимость передачи не менее 10 % НДФЛ в местные бюджеты по единым или дифференцированным нормативам, возможность использования «отрицательных трансфертов», установление перечня обязательных фондов, являющихся источником межбюджетных трансфертов, и ряд других.

183

В 2005–2008 годах вопросам межбюджетного регулирования на региональном уровне уделялось значительно больше внимания, чем ранее. Однако поиск оптимальной модели распределения трансфертов продолжался, и с 1 января 2008 года вступили в действие очередные изменения в БК РФ.

Рассматривая практику межбюджетного регулирования как в целом по Российской Федерации, так и в отдельных регионах, следует отметить, что дисбаланс доходных источников и расходных обязательств муниципальных образований не только сохранялся, но и увеличивался; при этом зависимость местных бюджетов от трансфертов возрастала. В системах межбюджетных отношений применялись отдельные элементы согласования интересов, однако такое регулирование в большей степени соответствовало интересам регулирующего субъекта, которым являлся регион, а не объектов управления, в роли которых выступали муниципальные образования. Это не способствовало повышению эффективности межбюджетного регулирования на региональном уровне и стимулированию муниципального развития.

В соответствии с требованиями законодательства увеличилось количество фондов, являющихся источниками предоставления межбюджетных трансфертов территориям. Дотации предоставляются из регионального фонда финансовой поддержки муниципальных районов и городских округов и регионального фонда финансовой поддержки поселений, субсидии – из ставших новыми для большинства субъектов Федерации фонда муниципального развития и регионального фонда софинансирования социальных расходов, а субвенции – из регионального фонда компенсаций. Особо следует отметить, закрепление в федеральном законодательстве понятия «фонд муниципального развития» как одного из источников субсидий муниципальным образованиям. Забегая вперед, можно сказать, что позднее фонд муниципального развития и региональный фонд софинансирования социальных расходов были объединены в единый фонд софинансирования расходов, являющийся источником субсидий местным бюджетам.

184

Еще одной значимой тенденцией со второй половины 2000-х годов до настоящего времени стал переход от преимущественно использования дотаций к использованию субсидий (рис. 2). Так, если в 2006 году дотации оставляли 57,4 % всех межбюджетных трансфертов, передаваемых на муниципальный уровень, асубсидии – 27,9 %, то в 2008 году дотации составили 38,3 % всех межбюджетных трансфертов, а объем субсидий существенно превысил объем дотаций и составил соответственно 48,7 %. Бюджетные средства, выделенные в форме дотаций, при этом увеличились

в2008 по сравнению с 2006 годом более чем в 2,5 раза, что явно свидетельствует о тенденции к преобладанию целевых межбюджетных трансфертов. Например, в Тульской области в 2009 году субсидии и субвенции, распределяемые из областного бюджета,

всумме превысили объем дотаций почти в 5 раз, в то время как

в2005 году уровень превышения составлял менее чем в 1,5 раза, ав период до 2004 года объем субвенций и субсидий был несколько меньше объема дотаций. Вопросы эффективности использования субсидий, их результативности как инструмента финансированиямуниципальногоразвитиясохраняютсяивнастоящеевремя.

Рис. 2. Межбюджетные трансферты местным бюджетам в 2008–2015 годах: дотации; субсидии; субвенции

185

Отметим, что такой подход, когда явно преобладают целевые межбюджетные трансферты, вызывает определенные сомнения, поскольку в пункте 7 статьи 9 Европейской Хартии местного самоуправления указано, что «предоставляемые местным органам самоуправления субсидии, по возможности, не должны предназначаться для финансирования конкретных проектов. Предоставление субсидий не должно наносить ущерба основополагающему принципу свободного выбора органами местного самоуправления политики в сфере их собственной компетенции».

Активизация использования субсидий обусловлена внедрением программно-целевого метода управления. Его использование предполагает, в частности, необходимость софинансирования сиспользованием средств бюджетов различных уровней. В частности, государственными программами субъекта Российской Федерации может быть предусмотрено предоставление субсидий местным бюджетам на реализацию соответствующих программ местного уровня. Таким образом, субсидии могут рассматриваться как инструмент достижения долгосрочных целей региона, определяемых его стратегическими документами. При распределении субсидий особый интерес представляют вопросы выбора пропорций софинансирования расходов со стороны регионального бюджета. В Методических рекомендациях Минфина России органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления по регулированию межбюджетных отношений на региональном и муниципальном уровнях от 31.12.2014 года указано, что применяются различные подходы кустановлению уровней софинансирования. «Для отдельных полномочий, на реализацию которых предоставляются целевые межбюджетные трансферты и которые, как правило, являются высокоприоритетными либо весьма затратными с точки зрения возможности их финансового обеспечения исключительно за счет собственных средств местных бюджетов, зачастую устанавливается максимальный уровень софинансирования со стороны субъекта Российской Федерации в пределах от 90 до 99 % соответствующих

186

совокупных расходов на реализацию полномочия. Когда доля софинансирования со стороны субъекта Российской Федерации не превышает 5–10 %, заинтересованность органов местного самоуправления в соблюдении соответствующих условий получения субсидийможетбытьневелика». Приэтомотмечено, что«влюбом случае как общие объемы субсидий, так и уровни софинансирования отдельных расходных обязательств должны определяться, исходя из их достаточности для оказания соответствующего воздействия на политику органов местного самоуправления при реализации ими собственных полномочий, на поддержку исполнения которых направлены усилия органов государственной власти субъекта Российской Федерации, при сохранении финансовой, организационной и политической самостоятельности и ответственности муниципальныхоргановвластизаконечныйрезультат».

Таким образом, механизмы использования трансфертов для стимулирования муниципального развития претерпели в течение последних 10 лет определенные изменения. Это связано с изменением экономической ситуации, внедрением программноцелевого подхода в управлении, а также политическими преобразованиями, затронувшими и уровень местного самоуправления.

Стимулирование укрупнения муниципальных образований

В качестве проявлений стимулирования политических преобразований, декларируемых как развитие местного самоуправления, можно рассмотреть поощрение решений с использованием в качестве «премии» трансфертов. Такое поощрение представляется не вполне корректной практикой, так как не может быть основано на объективных экономических критериях, а ориентировано на финансовое усиление административной зависимости органов местного самоуправления поселений от районных и региональных властей. Однако в последние годы в рамках организации межбюджетных потоков в субъектах Федерации распространенным стало финансовое стимулирование ук-

187

рупнения поселений. Например, в республике Бурятия право на получение субсидий имеют муниципальные районы, в составе которых в текущем финансовом году образовано новое муниципальное образование путем объединения поселений; органы местного самоуправления муниципальных районов распределяют указанные субсидии между бюджетами вновь образованных поселений, в составе которых произошло объединение, в форме иных межбюджетных трансфертов на стимулирование объединения поселений [2]. В Амурской области также действует подобная методика распределения дотаций на стимулирование укрупнения муниципальных образований. В соответствии с данной методикой дотация на стимулирование укрупнения муниципальных образований предоставляется бюджету вновь образованного поселения в случаях, если принят закон области о преобразовании муниципальных образований путем объединения поселений по инициативе органов местного самоуправления; заключено соглашение о повышении эффективности расходов местного бюджета администрацией вновь образованного муниципального образования с исполнительным органом государственной власти области [3]. Размер дотации на стимулирование укрупнения муниципальных образований бюджету i-го вновь образованного поселения рассчитывается по формуле:

Дотi = 1950 · ∑ Ni,

где Дотi – размер дотации на стимулирование укрупнения муниципальных образований бюджету i-го поселения; 1950 – сумма в рублях на одного жителя, ежегодно индексируемая на индекс потребительских цен; ∑Ni – суммарная численность постоянного насе- ленияi-хобъединенныхпоселенийна1 январятекущегогода.

В Тверской области также применяются механизмы стимулирования объединения поселений, входящих в состав муниципальных районов [4].

Финансовое стимулирование территориально-организа- ционных изменений, в частности слияния поселений, не вполне оправданно. Стимулирование предполагает ориентацию на оче-

188

видный положительный результат, например, повышение эффективности бюджетных расходов, рост объема налоговых поступлений в муниципальный бюджет и т.п. В системе публичного управления считать однозначно положительным слияние поселений можно не с большей степенью уверенности, чем разделение одного муниципального образования, влекущее образование двух и более поселений. В статье 13 «Преобразование муниципальных образований» Федерального закона № 131-ФЗ оба эти вида преобразований рассматриваются в одной статье и являются по своей сути равнозначными с точки зрения возможного положительного или отрицательного влияния на качество публичного управления, а значит, и качества жизни населения. Финансовая эффективность подобных преобразований также неочевидна, так как слияние двух поселений на практике далеко не всегда сопровождается снижением бюджетных расходов или ростом эффективности использования бюджетных средств. Исходя из этого, выделение стимулирующих трансфертов муниципальным образованиям при условии их укрупнения не может, по нашему мнению, рассматриваться как безусловно положительная практика.

Инициативное бюджетирование как инструмент муниципального развития

В последние годы можно отметить такие тенденции, как активное продвижение и финансовое поощрение механизмов финансирования муниципального развития, связанных с привлечением средств граждан. В данном контексте следует выделить инициативное бюдежтирование и самообложение граждан.

Расширение практики применения инициативного бюджетирования обусловлено реализацией соглашения между Министерством финансов РФ и Всемирным банком «Развитие инициативного бюджетирования в субъектах Российской Федерации в 2016– 2018 гг.». Механизмы инициативного бюджетирования реализуются в 2016 году в 16 регионах, в 2017 году ожидается, что количест- ворегионов-участниковвозрастетболеечемв2 раза.

189

По своей сути инициативное бюдежтирование – это совокупность разнообразных, основанных на гражданской инициативе практик по решению вопросов местного значения при непосредственном участии граждан в определении и выборе объектов расходования бюджетных средств, а также в последующем контроле за реализацией отобранных проектов [5]. Исходя из этого, в рамках проектов инициативного бюджетирования предполагается только софинансирование решения вопросов местного значения, что соответствует требованиям Бюджетного кодекса РФ и ФЗ № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в отношении расходования средств местных бюджетов.

На протяжении всего срока применения и развития инициативного бюджетирования в России можно отметить недостаточность правового регулирования данной сферы. Само по себе отсутствие единого закона не является проблемой, отчасти это обусловлено объективными обстоятельствами, а именно разнообразием и изменчивостью региональных практик.

ВБюджетном кодексе (БК) РФ понятия инициативного бюджетирования («гражданского бюджета») не рассматривается. Более того, средства, собранные гражданами, в силу отсутствия специальных норм отражаются в бюджете не как целевые средства, а как безвозмездные поступления, что порой вызывает вопросы самих граждан и организаций-участников проектов инициативного бюджетирования.

Внастоящий момент правовое регулирование инициативного бюджетирования осуществляется региональными правовыми актами. При этом принятие соответствующих законов в субъек-

тах РФ пока также не получило широкого распространения. В качестве исключения можно рассмотреть Закон Пермского края от 02.06.2016 № 654-ПК «О реализации проектов инициативного бюджетирования в Пермском крае». В большинстве регионов правовой основой являются соответствующие постановления правительства (или администрации) субъекта РФ. Такой подход

190