книги / Местное самоуправление в современном обществе

ление рейтингов органов власти по критерию доступности; приведение государственных ведомственных интернет-порталов в соответствие с общими требованиями по размещению информации о деятельности органов власти в Интернете; обсуждение с участием населения отчетов о принятых решениях, рассмотренных и принятых программах и др. [12].

Технологии электронного муниципалитета обеспечивают значительно большую прозрачность деятельности местной власти, повышают возможности контроля со стороны гражданского общества, привлечения к управлению широких слоев населения. Для решения этих задач необходимо обеспечить реализацию следующих принципов:

–постоянный электронный обмен информацией с гражданами на основе публикации действующих нормативно-правовых документов, использование гражданами порталов электронных услуг, интернет-приемных;

–предоставление государственных услуг в формате «одного окна» с возможностью электронного обмена информацией между гражданами и органами власти;

–преимущественное использование электронных документов в работе органов власти;

–повсеместное применение современных технологий в работе государственных и муниципальных служащих и чиновников (базы данных, информационно-аналитические программы

ит.д.) [11, 17–18].

Активное внедрение в работу органов местного самоуправления информационных технологий позволяет перейти от работы в закрытой системе к работе в открытой. Этому как раз и способствуют органы государственной власти, заинтересованные в повышении эффективности местного самоуправления.

Вместе с тем в настоящее время еще существует проблема информационного неравенства в российских территориальных образованиях – например, Интернет используют более половины взрослого населения крупных городов и лишь пятая часть сельских жителей.

101

Это свидетельствует о необходимости создания инфраструктуры широкополосного Интернета, его доступности на всей территории страны, формирования единого информационного сервиса, позволяющего обеспечивать население и организации современными услугами в сфере информационных и телекоммуникационных технологий [11, с. 19–20].

Наглядно преимущества электронного муниципалитета реализуются при получении населением муниципальных услуг.

Технологии электронного муниципалитета позволяют реализовать стратегию перехода к «прозрачной» системе работы властных органов, значительно сократить информационное неравенство, повысить эффективность общественного контроля за деятельностью органов местной власти.

Однако указанные процессы внедрения современных технологий, направленные на усиление взаимодействия общества и государства, еще значительное время не будут эффективными из-за следующих причин:

–барьеров, связанных с присутствием в получаемой информации персональных конфиденциальных данных;

–затруднения во взаимодействии между различными ветвями власти и организациями, имеющими свои электронноинформационные системы;

–затруднения в решении вопросов, касающихся внедрения электронно-цифровой подписи [13, с. 28–29].

Технологии «электронного правительства» сталкиваются с трудностями практически во всех странах, однако для России наиболее существенной проблемой является недостаточный уровень развития телекоммуникаций, компьютерной грамотности населения и сотрудников органов власти.

Для изменения ситуации предлагается ввести обязательный механизм мониторинга эффективности управления муниципалитетом, выработать ее единые критерии. Однако исследователи полагают, что деятельность органов местной власти имеет двойственную природу – экономическую и социальную, и если пер-

102

вую можно выразить в количественных показателях, то вторую –

вкачественных, однако измерить их очень сложно [14, с. 102].

Сдругой стороны, в целях повышения эффективности деятельности органов местного самоуправления необходимо решить ряд задач и в первую очередь более четко разграничить на законодательном уровне полномочия между всеми уровнями власти, повысить эффективность муниципальной службы.

Необходимо более ускоренно внедрять электронные «безбумажные» технологии оказания услуг населению, создать подлинный «электронный муниципалитет», обучить его технологиям сотрудников органов местной власти, одновременно обеспечив надежную защиту электронных документов.

На первый план выступают профессионализм работников органов местного самоуправления, их компетентность, глубокие знания и владение информационными технологиями взаимодействия с населением.

Решить указанные задачи в короткий период очень сложно, особенно в условиях наличия большого количества коренных проблем, присущих местному самоуправлению в России: с одной стороны, несовершенство правового обеспечения местного самоуправления, недостаточность финансовых и экономических ресурсов подавляющего большинства муниципалитетов, а с другой – отсутствие правильного понимания со стороны населения сущности местного самоуправления, слабой активности населения как субъектов управленческой деятельности, кадровые проблемы в органах МСУ.

Это усложняет решение задач построения эффективной системы местного самоуправления в России, но в то же время имеющиеся позитивные реальные достижения позволяют сделать вывод об определенном прогрессе в деятельности МСУ, дальнейшем его становлениивобщественно-политическомпространствестраны.

Повышение гражданской активности населения в деятельности местного самоуправления принципиально важно для решения проблемы преодоления социально-управленческого отчуждения

103

вместном самоуправлении, создания развитого гражданского общества и совершения политической модернизации России.

Однако нельзя не признать, что основным актором модернизации России, в том числе и с помощью повышения эффективности системы местного самоуправления, выступает государство.

Это имеет историческое обоснование, которое мы находим

вспецифике сложившейся традиции политической культуры россиян и отношений в системе «общество – государство». Доминирование государственного начала в политической ментальности россиян объясняет и тот факт, что становление гражданского контроля как необходимого условия демократизации государства, его политической системы и общества в целом происходит под контролем органов государственной власти, инициировавших создание ряда провластных структур гражданского контроля для создания системы взаимодействия с обществом и контроля за ним.

Относиться к доминирующей роли государства и использованию его политико-управленческих ресурсов в организации взаимодействия с обществом можно по-разному, но то, что это соответствует сложившейся политической реальности, в которой большим доверием населения пользуется российское государство и, прежде всего его глава, не вызывает сомнений.

Многочисленные исследования показывают, что российское общество испытывает острый дефицит доверия к властным структурам, и это недоверие распространяется и на органы местного самоуправления, воспринимающиеся населением России как государственная власть на низовом уровне. И только государство и, прежде всего его глава, в условиях значительного дефицита доверия к остальным властным институтам и структурам наделяется кредитом доверия, чем объясняется и тот факт, что на него со стороны большинства россиян возлагаются основные надежды на наведение порядка в стране.

Это и создает предпосылки к тому, что модернизационный проект в России, являющийся, по сути, переходом к новому ти-

104

пу отношений в системе «общество – государство», должен быть реализован в совокупности с осуществлением комплекса вышеуказанных мер, направленных на повышение эффективности деятельности местного самоуправления, использующих во многом политико-управленческие ресурсы государства.

Список литературы

1.Мельникова И.В. Российский управленческий менталитет

вконтексте административно-политических преобразований //

Власть. – 2012. – № 12.

2.Шуба К.Д. Проблемы повышения эффективности функционирования системы местного самоуправления в РФ //

Власть. – 2012. – № 5.

3.Агапонов А.К. Власть и ответственность. – Ростов-н/Д,

2002.

4.Нисневич Ю.А. Гражданский контроль как механизм противодействия коррупции: проблемы реализации в России //

Полис. – 2011. – № 1.

5.URL: http://www.president-sovet.ru/chairman/materials/draft _federal_law.

6.Клиньшанс Е.В. Институт гражданского контроля над уголовно-исполнительной системой в условиях политической модернизации России: автореф. дис. … канд. полит. наук. – Са-

ратов, 2011.

7.Доклад о состоянии гражданского общества в Российской Федерации за 2013 год [Электронный ресурс] / Общественная палата Рос. Федерации. – М., 2013. – URL: https://www.oprf.ru/files/2014dok/doklad_grazhdanskoe_obshestvo_

2013_itog.pdf; Доклад о состоянии гражданского общества в Российской Федерации за 2014 год / Общественная палата Российской Федерации. – М., 2014.

8. Лаврентьев С.Н., Латыпов Р.Ф. «Гражданская корпорация» как форма политической активности российского общества //

Власть. – 2012. – №12.

105

9.О чем мечтают россияне (размышления социологов): аналит. доклад / ИС РАН. – М., 2012.

10.Пономарев С.В. Государство в сети: новые институты коммуникации // Власть. – 2012. – № 11.

11.Калинина А.Э., Шевандрин А.В. Формирование элементов электронного правительства в органах местного самоуправления муниципальных образований // Власть. – 2012. – № 12.

12.Распоряжение Правительства РФ от 25 октября 2005 г.

№1789-р «Об одобрении Концепции административной реформы в РФ в 2006 – 2008 годах и плана мероприятий по проведению административной реформы в РФ в 2006 – 2010 годах» [по сост. на 10.03.2009 г.] // Доступ из справ.-правовой системы КонсультантПлюс, 2014. – URL: http://www.consultant.ru/ document/cons_doc_LAW_86001.

13.Лизин С. Три барьера на пути к электронному государству // Открытые системы. – 2009. – № 6.

14.Юрасов И.А., Горячев И.Н. Мониторинг социальной эффективности управления муниципалитетом // Власть. – 2012. – № 5.

V.P. Lyakhov

RUSSIAN MODERNIZATION PROJECT IN THE CONTEXT OF OPTIMIZATION OF LOCAL GOVERNMENT IN RUSSIA:

POLITICAL AND MANAGERIAL RESOURCES

The author considers the problem-solving process of modernizing the country, taking into account the real situation in the context of optimization of local government as the most important directions in the field of democratization of the Russian society and its political system, based on the fact that the project Russia's further modernization is possible, if the political and administrative resources of the state as the main actor of political modernization are effectively used.

Keywords: "society-state", political modernization, political and managerial resources, social control, local government, the main actor.

106

Э. Маркварт

КОМПЕТЕНЦИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ – МУТАЦИЯ

ВХОДЕ ОЧЕРЕДНОЙ МУНИЦИПАЛЬНОЙ РЕФОРМЫ

Спринятием Закона №136-ФЗ от 27.05.2014 года российское местное самоуправление столкнулось с самыми существенными с 2003 года изменениями. Ряд из них (в том числе регулирование компетенции местного самоуправления) носит фундаментальный характер. Отныне субъектам Федерации, по существу, предоставлено право изъятия полномочий из сферы ведения местного самоуправления, а также перераспределения полномочий между сельскими поселениями и муниципальными районами. Данные изменения в федеральном законодательстве вкупе с особенностями их реализации на региональном уровне позволяют утверждать о радикальном изменении подходов к формированию компетенции местного самоуправления и задуматься о возможности сохранения конституционных начал, в частности самостоятельности компетенции,

аследовательно, исамогоинститутаместногосамоуправления. Ключевые слова: местное самоуправление, компетенция

местного самоуправления, вопросы местного значения, перераспределение полномочий местного самоуправления, полномочия субъекта Федерации, полномочия сельских поселений, муниципальная реформа.

Очередной виток реформы местного самоуправления в России, пришедшийся на 2014–2015 годы, привел среди прочего к значительным изменениям в вопросах компетенции местного самоуправления, большинство их которых вызвали острые дискуссии в экспертной среде и среди практиков государственного управления и местного самоуправления. При этом ключевое место в дискуссиях экспертов и практиков продолжает занимать вопрос о конституционности соответствующих изменений, суть которых сводится к предоставлению субъектам РФ широких полномочий в определении компетенции местного самоуправления, и к возможным последствиям этих изменений для российского

107

местного самоуправления. Наряду с этим совершенно новым аспектом компетенции местного самоуправления, постоянные дискуссии в профессиональном сообществе продолжают вызывать существующие уже довольно давно нерешенные (и отчасти усугубившиеся в последнее время) проблемы, такие как:

чрезмерная нагруженность местного самоуправления несвойственными ему задачами как под видом вопросов местного значения, так и путем делегирования государственных задач;

всё большее запутывание (вместо разграничения) компетенции между различными уровнями публичной власти (в том числе путем отнесения идентичных или сходных вопросов местного значения к компетенции различных типов муниципальных образований; продолжение и расширение использования механизма так называемых «специальных прав» – ст. 14.1, 15.1,

16.1Закона № 131-ФЗ; продолжение использования в правовых конструкциях вопросов местного значения формулировок «участие» и «содействие»);

крайняя нестабильность и противоречивость законодательства в данной сфере, препятствующие эффективному решению публичных задач (в первую очередь, в сфере местного самоуправления).

Тесно с перечисленными связана и проблема достаточности ресурсного (в первую очередь, финансового, но также и имущественного, кадрового, организационного) обеспечения местного самоуправления. В целях более комплексного и точного понимания накопившихся и новых проблем компетенции местного самоуправления представляется целесообразным рассматривать их через призму конституционного регулирования. Очередной виток муниципальной реформы, уже получивший в кругах экспертов и специалистов устойчивый ярлык «муниципальная контрреформа», настолько радикально изменил концепцию компетенции местного самоуправления, что конституционная ценность самостоятельной компетенции местного самоуправле-

108

ния как обязательного элемента самостоятельности всего института оказалась поставленной под сомнение.

Как известно, статья 130 Конституции РФ устанавливает, что «местное самоуправление в Российской Федерации обеспе-

чивает самостоятельное решение населением вопросов ме-

стного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью». В соответствии со статьей 132 Конституции РФ, «органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения» и далее – «органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству». Наконец, с точки зрения вопроса о компетенции местного самоуправления важной является и норма статьи 133 Конституции РФ: «Местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государ-

ственной власти, запретом на ограничение прав местного са-

моуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами».

Таким образом, в Конституции РФ в самом общем виде сформулированы подходы к формированию компетенции местного самоуправления: ее разделение на вопросы местного значения, представляющие собой вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией и Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления само-

109

стоятельно (так называемая собственная компетенция), и передаваемые местному самоуправлению для исполнения государственные полномочия (так называемая делегированная компетенция). Уместно упомянуть также и нормы Европейской хартии местного самоуправления, ратифицированной РФ в 1998 году. В соответствии со статьей 4 Хартии «основные полномочия органов местного самоуправления устанавливаются конституцией или законом». При этом «органы местного самоуправления

впределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для осуществления собственных инициатив по любому вопросу, который не исключен из их компетенции и не отнесен к компетенции другого органа власти» (п. 2 ст. 4 Хартии).

Воснове собственной компетенции местного самоуправления лежат вопросы непосредственного жизнеобеспечения, т.е. обеспечения жизнедеятельности населения соответствующего муниципалитета. Очевидно, что понятие «жизнеобеспечение» имеет весьма широкое содержание. При этом, как справедливо отмечает В.И. Васильев, функциональное назначение местного самоуправления «заключается в особом способе децентрализации управленческих дел, близких к условиям жизни людей, причем не

больших людских масс, а главным образом малых групп и конкретных граждан»1. Иначе говоря, речь идет о делах, которые непосредственно связаны с проживанием людей на конкретной территории. Осознавая некоторую обтекаемость и неконкретность подобного подхода к фиксации круга вопросов местного значения, российский законодатель при принятии Закона № 131-ФЗ

в2003 году предпочел не ограничиваться этим, так называемым

критериальным подходом и сформулировал (первоначально – в ст. 14–16) перечни вопросов местного значения применительно к различным типам муниципальных образований. По мнению большинства специалистов, на первоначальной стадии эти перечни в значительной мере соответствовали базовому определению

1 См.: В.И. Васильев. О функциональном назначении местного самоуправления // Журнал российского права. 2007. № 7. С. 15.

110