книги / Местное самоуправление в современном обществе

В.П. Ляхов

МОДЕРНИЗАЦИОННЫЙ ПРОЕКТ В РОССИИ В КОНТЕКСТЕ ОПТИМИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ:

ПОЛИТИКО-УПРАВЛЕНЧЕСКИЕ РЕСУРСЫ

Рассматривается процесс решения проблемы модернизации страны с учетом реальной ситуации в контексте оптимизации местного самоуправления как важнейшего направления в сфере демократизации российского общества и его политической системы. Проект дальнейшей модернизации России возможен, если эффективно использовать политико-управленческие ресурсы государства как главного актора политической модернизации.

Ключевые слова: «общество – государство», политическая модернизация, политико-управленческие ресурсы, общественный контроль, местное самоуправление, главный актор.

На протяжении длительного времени в России формировалась политическая культура, система отношений в пространстве «общество – государство» с определяющей ролью государства. В настоящее время на первый план выходит проблема эффективного использования его политико-управленческих ресурсов в целях реализации модернизационного проекта в российском государстве, ибо необходимо исходить из системы реальных отношений и реальных условий, в которых разворачивается модернизационный процесс в России.

Можно много говорить об особенностях демократического государства, демократических отношениях и акторах модернизации в стране, но от этого не усилится их влияние и не сформируется их модернизационный потенциал.

Решение проблемы модернизации страны, его политической системы в данной статье рассматривается в контексте оптимизации системы местного самоуправления как важнейшего направления в сфере демократизации российского общества,

91

полагая, что модернизационный прорыв в России возможно осуществить на данный момент, только эффективно используя политико-управленческие ресурсы государства.

Исторически в российском менталитете идеалом государственной власти является власть авторитарная, сильная, ответственная, справедливая, которая ставится выше закона [1, с. 63]. Поэтому при анализе происходящих в России политических процессов необходимо следует учитывать эту историческую особенность менталитета россиян.

Важнейшим направлением совершенствования местного самоуправления в России в процессе активизации политико-управлен- ческих ресурсов государства представляется усиление гражданского контроля как одного из базовых элементов институционализации гражданскогообществаидемократическихотношений.

Выше было отмечено, что идеалом власти в российском политическом менталитете выступает власть не только сильная, с авторитарным уклоном, но и ответственная.

Именно проблема ответственности органов местного самоуправления как фактор повышения ее эффективности ставится во главу угла исследователями, справедливо полагающими, что степень ответственности местных органов власти является важнейшим критерием их эффективности [2, с. 87]. При этом в отечественной системе местного самоуправления ответственность рассматривается исследователями как соотношение эффективности органов местной власти и соответствия условиям и целям их деятельности [3, с. 21].

Не вызывает сомнений, что сильная и ответственная местная власть выступает залогом устойчивого демократического развития страны и политической модернизации.

Повышению ответственности органов местного самоуправления призвана служить система гражданского контроля, которая выступает атрибутом механизма общественного мнения в демократическом государстве, выступающем в роли истинной «четвертой власти» [4, с. 165].

92

Вимеющейся научной литературе и правовом пространстве отсутствует четкое разграничение понятий «гражданский контроль» и «общественный контроль». В самом Федеральном законе «Об общественном (гражданском) контроле в Российской Федерации» [5] уже на уровне названия заложено отождествление общественного и гражданского контроля.

Врамках политологического анализа институт гражданского контроля, рассматриваемый в качестве неотъемлемой части института общественного контроля, в настоящее время имеет необходимое организационное оформление, нормативную базу, определяющую систему действий некоммерческих организаций, устанавливающую ограничения и обязательства на действия органов государственной власти [6, с. 16].

Проблема гражданского контроля самым непосредствен-

ным образом связана с проблемой гражданского общества, в формировании которого этот институт играет важнейшую роль. Однако сама проблема гражданского общества в России носит дискуссионный характер, и развернувшийся вокруг данной проблемы научный дискурс связан, прежде всего, с критическим отношением российских ученых к факту существования в современной России институтов гражданского общества, а также с актуализацией уникальной социокультурной специфики российского общества, обусловливающей необходимость поиска собственного российского пути формирования институтов гражданского общества, которые бы не противоречили российской политической ментальности и социокультурным традициям российского народа.

Таким образом, формирование институтов гражданского контроля в конкретной цивилизационной и культурноисторической реальности требует учета социокультурной и ментальной специфики общества, так как нерефлексивное перенесение на российскую почву «чужых» (в данном случае – западных) норм контроля общественно-политической жизни является фактором демодернизации России и источником формирования

93

и закрепления имитационных практик в политическом пространстве страны.

На современном этапе можно констатировать следующую ситуацию в области развития институтов гражданского контроля в России: жесткая зависимость органов местного самоуправления от региональной и федеральной власти, а также зависимость неправительственных организаций от государства тормозят процесс институционализации гражданского контроля как инструмента социально-политического прогресса и публичного диалога между государством и гражданским обществом.

Важно понимать при этом, что эффективность институционализации системы гражданского контроля в России обусловлена эффективностью политической модернизации, что актуализирует роль государства в этом процессе как главного политического актора и субъекта модернизации.

Со времени вступления Федерального закона от 21 июля 2014 года № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» активнее начала формироваться система общественного контроля. Уточнены его механизмы, направления, возможности. Определено, что общественный контроль должен опираться на качественную экспертизу социальных процессов, существующих проблем и быть реализован благодаря повышению гражданской ответственности и активности граждан.

Участие организованного гражданского общества в государственной жизни связано с возможностью участия структур гражданского общества в обсуждении и принятии решений на всех этажах государственного здания. В первую очередь, это предполагает широкие возможности общественного контроля за ходом и результатами принятия решений. Именно институтыпосредники стали основой формирующейся в России многоуровневой системы общественного контроля. Эта система взаимодействия должна получить новый статус, стать более упорядоченной и действенной. Дальнейшее структурирование гражданского общества должно способствовать тому, чтобы

94

организованные структуры гражданского общества могли более эффективно влиять на государство, на равных с ним взаимодей-

ствовать [7, с. 107, 129, 140].

Российское государство уже использовало потенциал управленческих ресурсов в процессе формирования структур гражданского контроля, несмотря на то, что по своей природе они должны инициироваться и создаваться «снизу», что вновь актуализирует проблему специфики политического процесса в России, сложившихся традиций в политической культуре россиян. В связи с этим показателен пример созданной государственными органами и активно развивающейся Общественной палаты России.

Осуществление контроля за работой органов власти со стороны Общественной палаты как общественно-государственной структуры, независимо от того, по чьей инициативе она была создана, следует считать весьма значимым явлением в общест- венно-политической жизни страны.

Несмотря на то, что в современной политической реальности потенциал Общественной палаты как института гражданского контроля не реализован в полной мере и он не стал инструментом для формирования диалога между гражданским обществом и государством, поскольку сохраняет свою провластную сущность как организация проправительственной направленности, нельзя не оценить положительно тот фронт работы, который выполняет данная структура в области осуществления общественной экспертизы по различным актуальным и животрепещущим для России проблемам.

Гражданский контроль, объектом которого являются органы власти, выполняет еще и функцию посредника между обществом и государством, [4, с. 166]. Его основная задача – привлечь внимание органов власти и общественности к существующим проблемам, направить усилия власти на их решение, устранить нарушения законодательства, контролировать соблюдение прав человека.

95

Конечно, можно по-разному относиться к этому политическому акту – созданию прогосударственной структуры гражданского контроля в виде Общественной палаты, но объективности ради надо учитывать, что в стране с чрезвычайно слабыми горизонтальными общественными связями иного пути на данный момент в сфере формирования гражданского контроля не просматривается.

Кроме того, как уже было отмечено, ею проводится значительная работа в области осмысления источников и путей преодоления деструктивных процессов в развитии российского общества, делаются рекомендации и представляются в правительство РФ, а это не так уж и мало.

То, что российское государство взяло на себя функцию создания институтов гражданского контроля, хотя и с провластной социально-политической ориентацией, является вполне закономерным явлением в той политической реальности, которая сложилась в России – разве переход к демократии не был инициирован государством?

Другое дело, что в рамках провластной специфики созданных институтов гражданского контроля в России активно осуществляется государственная манипуляция гражданским обществом через взаимодействие с его наиболее развитыми сегментами. Таким образом, государство осуществляет государственный контроль над общественным и гражданским развитием, обозначив отход от политики невнимания к интересам и нуждам российского общества.

Мы являемся свидетелями перехода к новой стратегии государственного управления, направленной на восстановление традиционной для российского государства вертикали власти, в которой государственные интересы нередко доминируют над интересами граждан.

Наблюдается превосходство традиционных форм отношений между обществом и государством в России, и это не может не вызывать тревогу, так как процесс становления гражданского

96

общества и его важнейшей функции – гражданского контроля, в том числе и важнейшей для эффективного развития местного самоуправления, переходит во второстепенный, подконтрольный государству режим.

В связи с этим можно привести еще один пример и иначе посмотреть на процесс гражданского участия и формы гражданской активности в нашей стране. В частности, интерес представляет точка зрения С.Н. Лаврентьева и Р.Ф. Латыпова о «гражданской корпорации» как российской модели гражданской активности [8, с. 63].

Введение данного термина в оборот обусловлено, по мнению этих исследователей, самой политической реальностью

вРоссии, в которой гражданская активность существует, но не

вформе классического гражданского общества, а как поддерживаемая, часто инициируемая, создаваемая государством.

Примером профессиональной гражданской корпорации (а она может быть и политической, и экономической, и культур- но-просветительской) можно считать Всесоюзный центральный совет профессиональных союзов (ВЦСПС) и его преемника – Федерацию независимых профсоюзов России (ФНПР), но, что самое интересное, исследователи полагают, что корпоративный характер приобрел и важнейший институт гражданского общества – местное самоуправление [8, с. 7].

Свидетельством этого является, прежде всего, финансовая зависимость муниципалитетов от государственной власти. Сегодня подавляющее большинство муниципальных образований не могут оказывать населению тот минимальный пакет социальных услуг, утвержденных законодательством.

Это вопрос дискуссионного характера и, представляется, что именно в этом ключе имеет смысл вообще говорить о модернизации российского государства, в котором сохраняющийся высокий уровень патернализма не оставляет никаких надежд на институционализацию гражданского контроля и гражданского общества в его западном варианте.

97

Очевидно, что становление гражданского контроля в России сопряжено с преодолением существующих социальнополитических обстоятельств, имеющих исторические корни, не соответствующих институциональной природе и сущности гражданского контроля.

Вчастности, рост коррупции и недоверия в России становится препятствием к гражданскому объединению и эффективному сотрудничеству. В связи с этим наблюдаются апатия, безразличие граждан к общественным интересам и нуждам, а отсюда и слабость гражданского контроля как отражение кризиса инициативных коллективных действий.

Вто же время россияне традиционно в значительной степени надеются на государство, проявляют в первую очередь высокое доверие к его главе, что и определяет большой потенциал политико-управленческих ресурсов государства в новых формах взаимодействия с обществом.

Надо сказать, что это соответствует патерналистским установкам россиян и их представлениям о порядке, в наведении которого центральную роль призвано сыграть государство, и этим можно объяснить всплеск патернализма в российском обществе.

Одно из самых последних исследований Института социологии РАН, посвященное мечтаниям россиян, выявило общую картину приверженности россиян тем или иным взглядам, что лишний раз дает повод убедиться в высоком уровне патерналистских установок в современной России. Мы уже приводили эти данные и лишь обозначим, что россияне по данному критерию – приверженности тем или иным взглядам относительно направленности политического развития российского государства – разделились на 3 основные группы [9, с. 43]:

1. Сторонники либеральных ценностей.

2. Сторонники сочетания сильного государства и рыночных отношений.

3. Сторонники сочетания сильного государства и социалистических отношений – самая массовая группа (57 % россиян).

98

Как видим, среди россиян фиксируются существенные разногласия относительно того пути, по которому должны модернизироваться российская экономика и политика. Как показало данное исследование, россиян объединяет желание жить спокойно и стабильно. Примеромтакихпериодовроссийскойисториидлякого-то является современная «путинская» Россия, для других – последние десятилетиясоветскойвластиили«царскиевремена».

Проще говоря, россияне устали от революционных потрясений и стремятся к стабильности (таблица)

Исторические периоды, являющиеся идеальными для основных групп российского общества % [9, с. 46]

Надежда на стабильность ассоциируется у россиян с государственной политикой, сильной и способной навести в стране порядок: в частности, 72 % россиян готовы ради наведения в стране порядка пожертвовать для этого идеями демократии, в то же время 16 % считают невозможным допустить некоторые нарушения демократическихпринциповиограниченияличныхсвобод.

Учитывая высокую информационность современного социума, при реализации модернизационного проекта в России особое значение приобретает переход к новому типу отношений в системе «общество – государство».

Именно информационная составляющая создает возможность выйти на качественно иной уровень управленческой деятельности в системе МСУ, что позволит преодолеть проблемы

99

социально-управленческого характера в местном самоуправлении, сформировать реальные его субъекты в качестве активных акторов политической модернизации России.

Реализуя свои цели в сетевом пространстве, государство использует современные электронно-информационные технологии предоставления государственных услуг с помощью системы «электронного правительства», создания соответствующих многофункциональных центров, организации электронного межведомственного информационного взаимодействия, использования межведомственных баз данных. Внедрены необходимые мобильные приложения, универсальная электронная карта, которую может получитькаждыйгражданинстраныит.д. [10, с. 38].

Указанные технологии внедряются и в органах местного самоуправления муниципальных образований, в том числе обеспечивают переход к «электронному муниципалитету», формируют новое качество муниципального управления.

В структуре электронного правительства электронный муниципалитет является нижним уровнем, начиная от федерального электронного правительства, затем электронного ведомства, далее регионального электронного правительства (органы исполнительной власти субъектов РФ) и, наконец, электронный муниципалитет (органы местного самоуправления) [11, с. 17].

Важным направлением деятельности муниципалитетов в настоящее время является создание эффективной системы информационного диалога местной власти и населения. Среди механизмов повышения эффективности функционирования системы МСУ можно отметить: доступность информации о деятельности органов власти; проведение публичных обсуждений проектов документов, принимаемых органами власти; введение представителей гражданского общества в коллегии надзорных органов, рабочие группы, другие структуры по подготовке НПА и иных затрагивающих права и законные интересы граждан и организаций решений органов исполнительной власти; формирование и деятельность при властных органах общественных структур; опреде-

100