книги / Местное самоуправление в современном обществе

формально не входящих в систему государственной власти органов местного самоуправления современной «демократической» России. Но если в первом случае государственная власть, полностью регламентируя и контролируя деятельность местных органов, несла и адекватную ответственность за ее финансовое обеспечение, стабильность и объективность которого гарантировались нормативами формирования и расходования местных бюджетов, то в настоящее время государство соизволило оставить за собой лишь право полной регламентации и контроля деятельности органов местного самоуправления, посчитав возможным уйти от реальной ответственности за состояние муниципальных бюджетов, превратив их в фактических заложников субъективизма вышестоящих властей.

Конечно же, при сложившемся очень высоком неравенстве экономических потенциалов муниципальных образований без осуществляемого сверху выравнивания их бюджетной обеспеченности никак не обойтись, и поэтому повышение эффективности механизмов межбюджетных отношений в современных обстоятельствах остается весьма актуальной задачей. Однако вместе стем нельзя упускать из виду и то, что нынешняя гипертрофированно высокая зависимость не просто значительной части, а фактически всей совокупности9 местных бюджетов от финансовых вливаний из вышестоящих бюджетов и связанный сэтим огромный объем межбюджетного перераспределения средств определя-

ются не только объективными экономическими обстоятельства-

ми (неразвитостью налоговых потенциалов муниципалитетов), но и в существенной степени проводимой государством бюджетно-

налоговой политики, целью и следствием которой является усиление централизации налоговых ресурсов в бюджетной системе страны. Проведение именно такой политики диктуется требованиями получившей высший государственный приоритет концеп-

9 Доля самодостаточных (т.е. обходящихся без дотаций, субсидий и субвенций) местныхбюджетовнапротяжениимногихлетстабильнонепревышает3–5 %.

51

ции укрепления «вертикали власти». Вот почему в указанной правительственной программе 2001 года проблема сверхцентрализациибюджетныхресурсовдаженезатрагивалась, аупор былсделан на сугубо технологических аспектах повышения эффективности организациимежбюджетныхотношений.

Уже первые итоги реализации нового закона подтвердили обоснованность многих опасений, высказывавшихся накануне кардинальных преобразований. В частности, серьезным промахом реформы стало нерациональное закрепление в законе распределения отдельных полномочий между муниципальными образованиями, организационно-статусные аспекты реорганизации оказались оторванными от бюджетно-налоговых решений, и структура муниципальных образований видоизменялась до того, как были определены финансовые основы их функционирования, обострилась кадроваяслабостьместногосамоуправленияидр.

В интересующем нас контексте главный результат нового «муниципального передела» был связан с изменением числа муниципальных образований в стране. Если накануне начала реализации нового закона, по данным экспертов Конгресса муниципальных образований10, в России насчитывалось 11 599 муниципальных образований, то по итогам реализации нового закона общее количество территорий – объектов местного самоуправления могло достичь 31 300, т.е. возрасти в 2,7 раза.

Еще большими оказывались масштабы роста числа муниципалитетов в разрезе отдельных регионов. В Московской области, например, в результате второго этапа реформы число муниципальных образований увеличилось в 5 (!) раз – с 73 до 378. Из них 36 имели статус городского округа, 36 – муниципальных районов, 114 – городских и 192 – сельских поселений. Желаемый результат реформы вроде бы достигнут – местная власть, несомненно, приблизилась к населению, но каковы фактические

10 Бабичев И.В. Местное самоуправление: вчера, сегодня, завтра // Поли-

тия. 2004. № 1.

52

возможности такой власти, если около 90% муниципальных образований оказались в сложившихся бюджетно-налоговых условиях дотационными. При этом более 80 % муниципальных образований – все городские и сельские поселения – вообще не имели бюджетов и осуществляли свою деятельность по смете, являвшейся составной частью районных бюджетов.

Минуло совсем немного времени, и на федеральном уровне зазвучали мнения, свидетельствующие об изменении отношения к недавним решениям по изменению территориальных основ местного самоуправления. Пришло время контрреформы. И вот уже на расширенной коллегии главного финансового ведомства страны в апреле 2009 года из уст заместителя министра финансов прозвучало предложение рассмотреть вопрос о консолидации муниципальных образований. По его мнению, « … настало время рассмотреть вопрос объединения муниципальных образований, особенно тех, где практически отсутствует доходная база».

Не отвергая в принципе идею объединения, следует избегать упрощенно-механистического подхода к этому вопросу. К тому же не следует забывать о реальной опасности того, что, руководствуясь подобными призывами «сверху», чиновники в регионах слишком рьяно – без учета мнения жителей или даже путем бюрократического давления на них – возьмутся за поспешное сокращение муниципалитетов ради экономии бюджетных средств, не исключено экономии сиюминутной, под давлением кризисных обстоятельств. При принятии решений по поводу слияния тех или иных муниципальных образований во главу угла должна быть поставлена системная и стратегическая проработка вопроса, не сводящаяся только к расчету текущего эффекта от сокращения административных расходов, но учитывающая также долговременные последствия укрупнения, которое может потребовать дополнительных расходов на инфраструктуру, общественный транспорт, многие другие функции, связанные с оказанием муниципальных услуг населению.

Как тут не поддержать мнение председателя Совета Федерации, призывавшего не допускать кампанейского подхода

53

кукрупнению муниципальных образований и решать вопрос только там и тогда, где и когда он созрел, если само население испытывает потребность в объединении. Ни в коем случае не ломать местные сообщества «через колено» ради сугубо бюрократической «оптимизации»11. Жизнь продемонстрировала варианты развития событий на любой вкус. Можно, например, вспомнить Челябинскую область, власти которой потерпели явную неудачу, – затеяли ликвидацию 67 финансово неблагополучных поселений, из которых жители лишь одного согласились объединяться. Напротив,

вКировской области была успешно реализована аналогичная операция, в результате которой 33 поселения вошли в состав более крупных муниципальных структур. В Амурской области объединительные процессы тоже не пошли, а вот в Тамбовской

в2008 году жители на референдумах выразили поддержку 14 предложенным вариантам преобразования сельсоветов. Рекордсменом стала Нижегородская область, где вследствие укрупнения число муниципалитетов уменьшилось на треть (было упразднено 213 муниципальных образований). Массовые укрупнения сельских поселений прошли в Костромской области, где в 2009–2010 годах

врезультате актов объединений, состоявшихся в нескольких рай-

онах, число муниципальных образований уменьшилось на 105 единиц (с261 до 156). Примером самого массового укрупнения стал процесс объединения в Буйском районе, в котором в единое муниципальное образование слились 18 поселений. В Старооскольском городском округе Белгородской области также объединились18 поселений.

В качестве основных причин проводимых территориальных изменений в регионах фигурировала необходимость сокращения количества дотационных поселений (в основном в сельской местности) и расходов на содержание аппаратов управления на местах, а также стремление адаптировать территориальную структуру местного самоуправления к изменениям в размещении производства, балансетрудовыхресурсовиразвитиитранспортнойсети.

11 Российская газета. 28 октября 2009 г.

54

Волной активных трансформаций территориальной структуры местного самоуправления в 2007–2010 годах изменения не закончились. Укрупнение муниципальных образований как контрреформа местного самоуправления продолжается и по сей день. Общественность и экспертное сообщество время от времени вновь будоражатся новостями из регионов, затевающих очередную перекройку муниципального пространства. К примеру, Мособлдума в 2015 году приняла поправки к Закону об админи- стративно-территориальном устройстве региона. Власти Подмосковья получили право самостоятельно определять категорию (город или поселок) населенного пункта, менять эту категорию, а также принимать решение об объединении городов и поселков областного подчинения. Эксперты напрямую связывают эти нововведения с начатой в области кампанией по преобразованию муниципальных районов в городские округа. Принятый областной закон заметно упростит и ускорит эту процедуру. Напомним, что преобразование районов в городские округа началось еще в 2005 году с Химок, потом были Домодедово, Балашиха. В 2015 году появилось 7 городских округов. В конце 2016 года городскими округами законодательно стали Красногорск, Люберцы, Павловский Посад, Руза, на очереди остальные (всего в Подмосковье 29 районов). Жители некоторых районов, например, Серпуховского, Одинцовского сопротивляются нововведениям, жалуются в суды, Совет Федерации, Госдуму. Однако власти регионального и федерального уровней проявляют в этом вопросе солидарность и не находят в этих преобразованиях никаких противоречий ни закону, ни реальности.

Рассмотренный сюжет новейшего (постсоветского) этапа преобразований муниципального пространства дополнительно убеждает в справедливости гипотезы об устойчивой особенности развития местного самоуправления в России, которая состоит в повторяющихся циклах изменений по схеме «реформа – контреформа»,

55

всякий раз возвращающих местное самоуправление в колею государствоцентричнойтрадицииорганизацииэтого института12.

А.Н. Shvetsov

LOCAL SELF-GOVERNMENT IN HISTORICAL RUT OF REFORMS AND CONTR-REFORMS

Generalized estimation of the process and of the results of local government formation in post soviet Russia has been given in the article. It has been shown that this 25 years process is characterized by continuous transformations carried out according to the scheme “reform-counter reform”. The author proves that phenomenon of such onward-back pulsation is not the sign of the modern period but it is attribute of the epoch of Zemskaya and municipal reforms of the 19th century. Competiveness of socio-economic and state theories of local government began just that time and it is in the progress till now. The modern action of “reformcounter reform” mechanism is illustrated by the example of transformations in the territorial organization of local government.

Key words: local government, municipalities, reform, counter reform.

12 Выделяя эту отечественную черту – неизменную верность традиционному подходу, следует вместе с тем заметить, что подобная стойкая приверженность стереотипным принципам обоснования и выбора важнейших политических решений свойственна отнюдь не только нашей стране. Похоже, для систем политического управления всех государств характерна подобная закономерность, смысл которой заключается в том, что в любой стране на протяжении довольно длительных перио-

дов всякий раз при столкновении с новыми задачами воспроизводятся прежние национальные стратегии. Когда перед нацией встает новая проблема, требующая политическоговыбора, новые институты создаются по образцу и подобию неодно-

кратноиспользованныхранее. Поискответовнановыевызовыпроисходитнестолько под влиянием содержания новых задач, сколько в русле малоподвижной укорененной политической культуры, являющейся сердцевиной структуры государствен-

ной власти, в рамках устойчивых архетипов мышления политических элит ибюрократии, закрепивших исторически сложившиеся в разных странах неоднородные представления о порядке и рациональности, вокруг которых и формируются современные стратегии и политики (Доббин Ф. Формирование промышленной политики: Соединенные Штаты, Великобритания и Франция в период становления железнодорожнойотрасли/ авториз. пер. сангл. Е.Б. Головляницинойподнауч. ред. В.В. Радаева; Нац. исслед. ун-т «Высшая школа экономики». М.: Изд. дом Высшей школы экономики. 2013). И эта мысль в настоящее время подкрепляется результатамимножащихсянаучныхисследований, доказывающихреальностьфеномена«зависимости от траектории развития» («теория колеи»). (Снеговая М. Россия, которую мынетеряли. URL: http://worldcrisis.ru/crisis/1538821.

56

Р.В. Бабун

О СОВРЕМЕННОМ СОСТОЯНИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ

Изложен авторский взгляд на сущность местного самоуправления. Дана оценка исторического опыта и современной ситуации в местном самоуправлении России. Рассмотрен круг основных проблем, сдерживающих дальнейшее развитие местного самоуправления. Сформулированы предложения по решению этих проблем.

Ключевые слова: местное самоуправление, законодательство, самоорганизация, местные сообщества, огосударствление, перераспределение полномочий.

Повод для написания данной статьи – появление двух масштабных докладов, характеризующих современное состояние местного самоуправления в Российской Федерации:

1. Доклад «О состоянии местного самоуправления в Российской Федерации и предложения по совершенствованию организации и осуществлению местного самоуправления», подготовленный Общероссийским конгрессом муниципальных образований (далее– Конгресс, или ОКМО) как официальным представителем муниципального сообщества в Российском государстве [1]. Составлен в соответствии с предложением, предусмотренным Распоряжением Правительства России от 31.01.2000 года № 162-р (в ред. от 29.05.2014 г. № 913-р). Структура доклада и порядок его формирования закреплены решением общего собрания членов Конгресса 13.11. 2015 года в рамках основных направлений развития Конгресса на 2015–2016 годы и последующие периоды. Данное решение предусматривает подготовку ежегодного доклада Конгресса на основе формируемых региональными советами муниципальных образований докладов о состоянии местного самоуправления и развитии муниципальных образований в субъекте РоссийскойФедерации.

57

2. Доклад «О состоянии местного самоуправления в Российской Федерации. Современные вызовы и перспективы развития», подготовленный Высшей школой государственного управления Российской академии народного хозяйства и государственной службы (РАНХиГС) при Президенте Российской Федерации [2].

Оба доклада разрабатывались большими авторскими коллективами и состоят из федеральной и региональной частей. При этом в докладе ОКМО основной акцент сделан на обобщение полученного от региональных советов муниципальных образований обширного статистического материала по реализации федерального и регионального законодательства и лучшей практике муниципального управления. На основании этого анализа сформулированы предложения по отдельным аспектам деятельности местного самоуправления: полномочия, территориальная организация, финансы, кадровое обеспечение и др. В докладе РАНХиГС как научного и учебного центра акцент сделан на рассмотрении теоретических и методологических аспектов законодательства о местном самоуправлении, наиболее значимых муниципальных правовых актов, знаковых судебных решений или иной правоприменительной практики, В этом плане доклады удачно дополняют друг друга.

Конкретные предложения по совершенствованию федерального законодательства о местном самоуправлении, содержащиеся вдокладах, представляют большую ценность и в большинстве своем могут быть поддержаны Государственной думой. Тем не менее представляется, что при многих достоинствах докладов они не отвечаютнасамыеглавныевопросы, вынесенныевих заглавия:

–какова общая (интегральная) оценка современной ситуации в местном самоуправлении России и как повлияли на эту оценку концептуальные изменения в законодательстве о местном самоуправлении, осуществленные в 2014–2015 годах;

–что нас ждет при сохранении на ближайшие годы тенденций, порожденных указанными изменениями;

58

–каковы главные проблемы, сдерживающие сегодня развитие местного самоуправления в России;

–что в крупном плане необходимо (и реально возможно) изменить в ближайшее время для преодоления имеющихся негативных тенденций.

Ниже излагаются некоторые соображения по затронутым вопросам.

Осущности местного самоуправления

Ксожалению, и в государственных структурах, и в широких слоях общества местное самоуправление обычно понимает-

ся лишь как нижний уровень в системе публичной власти

иидентифицируется с деятельностью органов местного самоуправления. Между тем в Федеральном законе № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ч. 2 ст. 1) местное самоуправление трактуется как форма осуществления народом своей власти и состоит в решении вопросов местного значения населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления.

Подлинное местное самоуправление должно выстраиваться снизу и может существовать и развиваться только там, где имеет место самоорганизация жителей, объединенных общими интересами обустройства места своего проживания. Широко известно крылатое выражение «государство имеет дело с гражданами, местное самоуправление имеет дело с жителями». Действительно, термин «жители» более подходит для характеристики системы местного самоуправления, чем «граждане». Гражданские

исоциальные права и свободы, зафиксированные в Конституции России, – это предмет защиты и функция государства, тогда как функция местного самоуправления состоит в обустройстве жизни в конкретных больших и малых населенных пунктах.

Сцелью реализации общих интересов жителей в населенных пунктах объективно формируются местные сообщества, способные, а иногда и вынужденные к самоорганизации. Жители любо-

59

го населенного пункта хотят, чтобы жизнь в нем была должным образом обустроена, и при определенных условиях готовы принять в этом посильное личное участие трудом и денежными средствами. Но им совершенно безразлично, как обустроена жизнь

всоседнем населенном пункте, расположенном в километре от их населенного пункта. Поэтому из двух таких населенных пунктов единого местного сообщества не возникает и их объединение

водном муниципальном образовании эффекта самоорганизации не дает. Конечно, разграничение местных сообществ по населенным пунктам не абсолютно. Если дети одного населенного пункта посещают школу, находящуюся в соседнем населенном пункте, или у нескольких населенных пунктов имеется единая система водоснабжения, общий интерес возникает.

Чем меньше по размерам самоуправляемая территория, тем выше эффект самоорганизации. Менее всего он проявляется

вкрупном городе, на территории которого решается множество вопросов государственного значения, а более всего – в небольших населенных пунктах, где никакой юридически оформленной власти просто нет. Местное самоуправление, созданное сверху, неизбежно превращается в одно из звеньев единой системы государственного управления и должно бы называться как-то иначе.

Общепризнано, что местное самоуправление зародилось в городах. Это, конечно, верно, но в те времена (за отдельными исключениями) города были небольшими и компактными, они едва вышли за пределы городских стен. Город, окруженный стенами – идеальное место для самоорганизации жителей и формирования местного сообщества. Общий интерес жителей современного города, формирующий городское сообщество – это единое городское хозяйство, дороги, внутригородской транспорт, социальные объекты, благоустройство, система водо-, тепло-, электро-, газоснабжения, единое культурное пространство и т.д. Но удельный вес задач, более эффективно решаемых на основе самоорганизации жителей, здесь гораздо меньше, чем в сельском

60