книги / Местное самоуправление в современном обществе

Старый советский опыт партийно-политической работы на местах в долгом времени транзита был востребован по инерции в качестве привычного набора правил для организации воздействия на различные стороны повседневной жизни населения (жителей соответствующих территорий), однако его трансформация, естественная в условиях утверждения новых порядков, быстро привела к появлению странных симбиотических форм переплетений традиций и новаторства, способных, по меньшей мере, озадачить всех участников политических процессов в России. При этом возможности местной власти и способности ее «актива», не вполне осознанные ими самими, были адекватно тогда оценены руководством страны, которое увидело в складывающих местных сообществах прообраз силы, способной создать противовес деятельности региональных элит, способных в рамках «разрешенной суверенизации» дойти до крайних степеней свободного творчества собственных правил игры. К приходу новой управленческой команды угрозы и вызовы государственной власти со стороны строптивых муниципалов разного калибра и масштаба деятельности, а особенно их объединений, знающих при том, как быть проводниками разнообразных партийных политик, были осознаны как не то, чтобы критические, но весьма значимые, и государство в срочном порядке начало изыскивать способы «приручения» активированной условиями применения известного 154-го Федерального закона массы новых муниципальных деятелей и их команд. Выход обнаружился в переключении внимания муниципальных органов власти и управления (равно как и местных властей) на обустройство отвоеванных у государства, некогда бывшего полновластным распорядителем всего и везде, плацдармов для самостоятельного и под свою ответственность сотворения организованного континуума правового, административного и – не в последнюю очередь – политического представительства народных интересов в форме соответствующих институтов. Рамки деятельности последних были накрепко увязаны с набором обеспеченных финансами полномочий (то есть функций и ответ-

81

ственности), зачастую оторваны от поселенческого принципа и притом сознательно возведены в степень «основы и опоры конституционного строя». В результате процессы самоорганизации локальностей разного рода сработали по привычным согласно российским меркам лекалам: для их разрешенного законом политического (властного) утверждения не было достаточных оснований, поскольку местные дела оказались более всего подвержены разорению и разрухе (а потому местные органы власти по большей части были, что называется, самой жизнью дискредитированы как недееспособные), вследствие чего открывалась дорога к ускоренному становлению институтов прямой демократии, способных потягаться в степени влияния на местные сообщества с любым представителемизащитникомгосударственного интереса.

Однако эти тенденции, явным образом сложившиеся на рубеже веков, оказались искусным образом «канализированными»

вряд новых концептуальных парадигм, предложенных обществу

втечение первого срока второго Президента России. Не вдаваясь сейчас в подробности обсуждения перипетий этой эволюции (на самом деле заслуживающих специального и углубленного научного анализа), можно утверждать, что она дошла до фазы своего относительного завершения в формах, присущих этапу, так сказать, «дивергентного демократического поиска» адекватных новым российским локальностям моделей воплощения конституционной нормы о самостоятельности местной власти в пределах ее полномочий к тому времени, когда был принят ряд известных

ключевых решений, завершивших политико-идеологическую и философско-методологическую дискуссию в связи с работой известной группы Государственного совета РФ во главе тогда с губернатором Тюменской области С.С. Собяниным и так называемой «Комиссией Козака»2. На историческом, без кавычек, за-

2 См. подробнее выпущенный ограниченным тиражом издательством «Известия» и ставший библиографической редкостью «Сборник материалов и официальных документов к заседанию Государственного совета Российской Федерации 23 октября 2002 г.».

82

седании Госсовета 23 октября 2002 года были, на мой взгляд, обозначены предварительные политические итоги того этапа становления и одновременного перманентного реформирования системы местной власти и управления в России, который завершился к концу 90-х годов прошлого века. К 1999 году дела сложились так, что накопленные за время реформ системные противоречия в рамках одной из основ конституционного строя не могли более устраивать федеральную государственную власть (интересный анализ этих итогов содержится, в частности, в малоизвестной работе А.В. Кружкова [1, с. 45–99]). С этого рубежа началось целенаправленное и интенсивное преобразование федерационной модели России в особый модус существования: вертикализирован- но-централистическая организация властных структур, стягивающая пространство власти и упрощающая взаимодействие между ее уровнями по вектору «центр – периферия», за десяток лет постепенно сменила местно-самоуправленческое самовластье и подзаконную, но не всегда законосообразную вольницу, несомненно, местного, но вполне себе самодеятельного (если не сказать, – фольклорного) управленческого творчества [см. подробнее 2, с. 106–179]. Уважая и признавая право других посвоему оценивать сложившееся положение дел, позволю себе утверждать, что главным политическим итогом первых десяти лет существования новой системы местного самоуправления в России явилось формирование условий, при которых политическая составляющая местной власти в России путем ее муниципализации по лекалам конституционных норм перешла, так сказать, из «кинетического» состояния в «потенциальное». С моей точки зрения, это означает, что реальные возможности местных сообществ, их групп интересов и, в свою очередь, их представителей, оказавшихся в муниципальных органах власти и управления, постепенно превратились в формальные, то есть такие, которые обладают потенцией к тому, чтобы быть примененными, но по ряду причин и сложившихся обстоятельств (субъектных, субъективных и объективных) не применяются к тенденциальному измене-

83

нию социальной реальности3. Возможности не исчезают из реальности, но переходят в ее, так сказать, запасники, накапливаясь до поры в виде, способном влиять на реальность социума при возникновении потребностей, порожденных новыми (вновь возникшими) обстоятельствами. Вместе с тем накапливаются и разнообразные риски социально-политического свойства, основным из которых, на мой взгляд, выступает снижающаяся способность субъектов (носителей) власти на местах применять меры властного принуждения в обстоятельствах, для того созревших, или содействовать их применению со стороны тех, кто обладает политической волей к их применению. Другими словами, возникает угроза превращения (по сути, перерождения) властного института, каковым является местное самоуправление по своей природе, в институт управленческий, то есть организующий и регулирующий, условия деятельности которого (и, соответственно, раскрытия этих потенциалов), равно как и последствия их функционирования, существенно иные. Конвертировать доверие во власть, а власть в управление, вообще говоря, не слишком просто, а иногда и попросту невозможно. Это правило, как мне представляется, распространяется (и порой весьма драматически) на власть локального масштаба.

* * *

Новый стиль политического руководства, явившийся вместе с его носителями в начале нового века, был сконструирован под задачу если не «сбережения народа», то «собирания страны» посредством специального набора целенаправленных действий, который позже назовут «путинским федерализмом» [3]. При всем

3 Подчеркну еще раз специально: возможности к изменяющему политические качества предмета действию не прикладываются и не используются не потому, что не могут быть применены, а потому, что нужды и потребности к таковому применению, а значит, и соответствующей заботы ни у кого не возникает, и использовать их субъектно, то есть предметно и целенаправленно, просто некому.

84

кажущемся богатстве выбора альтернативы ему фактически не просматривались: с самого начала задача исправления ошибок прежнего режима воспринималась большой частью населения страны как одна из ключевых, что вынуждало власть действовать по-своему, но в соответствии с этими ожиданиями. В том, что касается политической легитимации новых органов местной власти муниципального типа, российская власть остановилась на паллиативных решениях: с одной стороны, вступление в Совет Европы и имплементация требований Европейской хартии местного самоуправления вынуждали искать способы выглядеть прилично в глазах европейской общественности, но с другой – множились сигналы относительно того, что муниципальная реаль-

к народу власти», которой для применения силы закона не хватало ни политической воли, ни материально-финансовых ресурсов, ни правовых рычагов. Миметически воспроизводя основные атрибуты власти государственной, муниципальная власть в той России оказывалась зараженной всеми ее болезнями, начиная от бюрократизма и заканчивая кумовством. Требовалась радикальное переформатирование начинавшей заваливаться муниципальной реформы, и выход был найден в актуализации той части принципа субсидиарности, который связан с разграничением полномочий и, соответственно, сфер ответственности между уровнями государственной власти, к которой незаметным образом оказалась присоединена (точнее сказать, «подвязана») и власть муниципальная.

Государство и его деятельность в России, да и не только здесь, выступают как внешний предел социально-политической компетентности местных властей, источник внутренних проблем организации муниципального управления и осуществления власти в специфической форме локальностей разного масштаба и содержания, а кроме того, как лимитатор демократизирующих тенденций, свойственных локальным сообществам естествен-

85

ным образом. Для государственного интереса присутствие и самоутверждение власти негосударственного типа могут выступать, во-первых, в качестве объекта воздействия, для которого вполне естественно сопротивляться управляющему властнодеспотическому влиянию; во-вторых, относительно самостоятельного субъекта ответных или инициативных действий (было бы странно не иметь в виду этот кладезь возможностей влиять на события в обществе эмерджентным образом); ну, и, наконец, в-третьих, государство может относиться к местной власти и муниципальным делам вообще как к обстоятельству собственного властного самоутверждения, вполне объективному, но отнюдь не обладающему качествами «непреодолимой силы». Этот набор отношений реализуется и в федеральном модусе, и в модусе региональных политико-управленческих транзакций, результатом которых выступает, по крайней мере, индивидуальная конфигурация регионального политического режима, и структурных особенностей территориальных взаимодействий на территориях субъектов России представителей федерального центра, региональных элит и местных деятелей.

В результате долгого и трудного «второго» десятилетия реформ в интересующем нас аспекте произошла деактивация открытого политического влияния (и вместе с тем формирование соответствующего потенциала) местной власти. Политический потенциал местной власти в России был деконструирован и реструктурирован так, чтобы возможности политически направленной целесообразной деятельности, влияния и самореализации в условиях территориальных локальностей и привязанных к ним сообществ (а также местных авторитетов, лидеров и организаторов) в отношении «национального» (странового) и «субнационального» (субъектового, регионального) уровней власти и управления оказались минимизированы и, так сказать, обезврежены. Это оказалось возможным достигнуть посредством инициализации такого набора проблем, которые, будучи в принципе не решаемыми в условиях дефицита ресурсов и нарастающей ор-

86

ганизационной неразберихи, «переводили стрелки» и перенаправляли пафос общественного недовольства на местный уровень власти и управления. Последний, увязнув в образовавшемся за долгие годы транзита от одних общественных форм к другим клубке противоречивых и разнонаправленных действий, противодействий и нарочитого бездействия, оказался бы никаким образом не способен их разрешить иначе, как посредством обращения к «большим братьям» по власти в лице разного рода государственных органов и должностных лиц. Такая позиция вовсе не была результатом чьих-то специальных усилий и злоумышления «могильщиков местной власти», но так получилось.

Эта задача – вывести местную власть за пределы политического поля – оказалась в целом решена, по моему мнению, примерно к 2015 году. Маркером ее успешного решения явилось, как мне представляется, практически полное исключение возможностей попасть в муниципальную власть представителей власти местной, авторитетной в глазах населения по тем или иным основаниям, но неформатных, не согласованных так или иначе с важнейшими представителями региональных элит

иправящих кругов субъектов Федерации, и, значит, заведомо непроходных. Усматривать в этом обстоятельстве некую политическую драму я бы не стал: привычки этатического максимализма, сформировавшие ментальный срез российских оценок государственной власти как «хорошей», не допускают предпочтений местной вольнице, которая, даже будучи морально симпатичной, все равно рассматривается, по-преимуществу, как блажь

инепотребство – и не потому, что сильны элементы сознательного понимания важности государственного подхода к состоянию мирских дел, но более потому, что всякая власть, конечно, от бога, а до бога и до царя, как известно, далеко-далёко…

Из приведенной картины муниципального мира многие эксперты выводят абрисы и контуры как грядущей муниципальной «рррэволюции», так и инволюционные опасности, связанные утратой позиций местной власти в России и ее полной деградацией

87

вкачестве политического актора. И те и другие по-своему правы:

всоответствии с существующими закономерностями потенциальность процессов не может накапливаться бесконечно и в конечном счете обязана во всех смыслах разрядиться.

Однако в российских условиях политический активизм местной власти, а он обладает мало изученным механизмом самоиндукции и особыми инструментами распространения влияния, оказался, в результате интенсивных политических манипуляций влиятельных государственных структур и коллаборационистов из числа государственно ориентированных руководителей муниципальных органов власти и управления, «упакован» в предписанной им системе ответственности (полномочий) без определения содержания необходимых и достаточных компетенций и без подобающего финансового ресурса. Кстати, ресурс для исполнения возложенных на муниципальные органы власти полномочий закладывался минимальный – то ли в расчете на инерцию советского стиля самоорганизации населения, то ли в утопическом уповании на невыносимость для русского национального сознания европейского понимания принципа субсидиарности и обращения,

вконечном счете, к соединению усилий (самообложение), то ли, наконец, исходя из произвольного толкования тех аспектов Европейской хартии МСУ, в которых говорилось о связке «действительность – возможность» в отношении местных авторитетов и авторитетов местного (зримого, доступного, ощущаемого присутствием, почти своего…). Почему, собственно, вот это самое «оно» вдруг должно стать доминантным, начать обладать большим авторитетом по сравнению с государственным (силовым,

вконечном счете) образом утверждаемыми формами организованного порядка и становящихся привычными правильностей, до сих пор не ясно, однако в большем авторитете местного (ближнего) по сравнению с дальним (государственным, начальствующими из других мест) почему-то никто не сомневается. Философски рассуждая, локальность не обязана быть для индивида обязательной средой его самореализации только потому, что

88

с ней связано воспроизводство жизненных условий его индивидуального бытия. Атрибутика локально организованного континуума повседневности телесных (прежде всего) практик не порождает душевной склонности к восприятию большой родины по аналогии с малой: иллюзорные и иные формы компенсации социального бессилия вяжут личность в локальной группе ничуть не меньше, чем в социальном классе или профессиональной группе.

Главным содержанием муниципальной деятельности на сегодняшний день стала пространственно-временная организация повседневности специфической субъектной формы: взятая с точки зрения поддержания жизнедеятельности местных сообществ, групп и составляющих их субъектов, власть как будто перестает быть политической по существу, выражаясь и тем самым вырождаясь в обыденности сознаний и практик, профанирующих «священное» содержание повелительности и повиновения, но делающих его обыденным. Замыкаясь в круге локальных озабоченностей и предавая «вечность» и «смысл» в руки власть предержащих, отчуждаемая самость самочинности заменяется самостоятельностью в рамках дозволенного, разрешенного или не запрещенного (пока? доколе?), непозволительность сомнения

вправильности такого порядка вещей оправдывается вящей полезностью. Политический ландшафт субъекта Федерации и структуры взаимодействия местных агентов государственной власти с акторами власти местной вырисовывается при этом стратегически организованным по лекалам государственности, а не местного сообщества и его интереса, но при том остается нацеленным, конечно, на повышение качества жизни жителей территорий и уровня их благосостояния. Локальный интерес вовлекается в государственный политический оборот и становится из субстрата (воплощения власти и ее локальных скреп)

всубстанцию (носителя деятельного государствоориентированного начала), но без атрибутов субъектности, способной к самостоятельному выбору политической линии. Что из этого получится, как всегда, покажет время.

89

Список литературы

1.Кружков А.В. Реформа местного самоуправления в Российской Федерации: политические итоги. – М.: Современная экономика и право, 2003.

2.Баранец С.Н. Районный масштаб: зона реформ (фило- софско-социологические этюды). – М.: МОНФ, 2008 (Сер. Библиотека местного самоуправления. Вып. № 64).

3.Иванов В.В. Путинский федерализм: централизаторские реформы в России в 2000–2008 годах. – М.: Территория будуще-

го, 2008.

S.N. Baranets

POLITICAL CONTEXTS, VECTORS

AND POTENTIALS OF THE EVOLUTION OF LOCAL

AUTHORITIES IN MODERN RUSSIA

The article provides an analysis of developments in the political potential of local authorities in modern Russia, as a result of the elimination of the political component, and maximizing attention to the interests of the reproduction of daily routine in the aspect of quality of life. Author explores the idea that powerfully affirmation the potentiality in the social environment tends to accumulation and dissipation, if not expressed in political action of appropriated scale. The question arise about the needs for a strategic reassessment of the capacity and capabilities of local authorities and powers existing in Russia in the anticipation of the new power-political cycle.

Keywords: local authorities, local self-government, political potential.

90