книги / Стратегия устойчивого развития

При этом важно, чтобы проблема взаимоотношения природы и человека стала определяющим мотивом деятельности на всех уровнях», от правительств государств доотдельныхиндивидуумов. «Страна, котораявозьметнасебяответственностьзарадикальную смену курса, при которой мерой целенаправленной общественной организации станет степень согласованности стратегии общества со стратегией развития природы, действительно может говорить о новой экологической политике» [2].

Современная экологическая политика базируется на принципах рыночных отношений, использует финансово-экономические взаимосвязи всех субъектов природопользования в направлении согласованности стратегии развития общества со стратегией развития природы [2].

Государственная экологическая политика – это система специфических полити-

ческих, экономических, юридических и иных мер, предпринимаемых государством для управления экологической ситуацией и обеспечения рационального использования природных ресурсов на территории страны. Причем она не должна сводиться к разработке законов или программ и структурироваться только собственно политическими институтами,

Экологическая политика является специфической областью политического действия. До последнего времени практически и теоретически экологическая политика отождествлялась с охраной природы. В настоящее время экологическая политика стала пониматься как инвайроментальная (англ. environment – окружающая среда) – средовая, включающая в сферу своих интересов всю среду обитания, природную

ирукотворную, которые сегодня являются неделимым целым [3].

Всовременном понимании экологическая политика – это научно обоснованная политика, направленная на воспроизводство здоровой и безопасной среды обитания, на разрешение социально-экологических конфликтов путем постепенной экологической модернизации всех сфер жизнедеятельности общества, начиная с трансформации базовой системы его ценностей, соблюдения гражданских прав и свобод и до перестройки промышленного производства на основе расширяющегося использования природосберегающих технологий.

Термин «государственная экологическая политика» в российском законодательстве отсутствует. Он применяется в подзаконном акте – в распоряжении Правительства Российской Федерации от 10.07.01 № 910-р «О программе социальноэкономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2002–2004 годы) (п. 3.3). Само же определение здесь не приводится [4].

Законодатель на федеральном уровне дает следующие определения государственной экологической политики: «единая государственная политика в области экологии», «единая государственная политика в области охраны окружающей среды

иобеспечения экологической безопасности», «федеральная политика в области экологического развития Российской Федерации» [4].

Анализ обширной научной литературы по вопросам разработки и реализации в России государственной политики в области экологии, природоохраны и рациональногоиспользования природныхресурсов позволяет сделать выводотом, чтопод

61

государственной экологической политикой следует понимать систему политических, экономических, юридических и иных мер, предпринимаемых государством с целью управления экологической ситуацией и рациональным использованием природных ресурсов на территории страны, целью которой является гармоничное, динамично сбалансированное устойчивое развитие экономики, обеспечивающее экологическую безопасность, сохранение и развитие социосферы, благоприятные условия жизнедеятельности населения.

При этом важно отметить, что термин «экологическая политика» в узком смысле соответствует природоохранной экологической политике. В широком же смысле он вмещает политику в области охраны окружающей среды, природных ресурсов

иобеспечения экологической безопасности с политикой по их специальным вопро-

сам [4].

Экологическая политика имеет ряд характеристик, которые определяют ее эффективность.

Экологическая политика государства должна носить комплексный характер, так как практически все проблемы современности можно обозначить как экологические (социальные, экономические и т. д.).

Экологическая политика государства должна разрабатываться на долгосрочный период и иметь стратегическое направление при решении сложившихся экологических проблем. Как показывает история человечества, радикальные экономические изменения последних лет, проекты и мероприятия, осуществляемые в соответствии с природными закономерностями, на длительном временном интервале оказываются экономически эффективными. И наоборот, экономические проекты, приносящие быстрые и значительные выгоды, но осуществляемые без учета долгосрочных экологических последствий, в перспективе зачастую оказываются убыточными. Таким образом, для длительного интервала времени очень часто оказывается верен простой принцип «что экологично, то экономично» [5].

Экологическая политика государства должна иметь четко сформулированные цели, задачи, принципы и механизмы ее реализации. Экологическая политика государства должна быть законодательно закреплена. Так, например, в Нидерландах таким документом является Национальный план экологической политики, который разрабатывается на период 30 лет, но каждые четыре года должен пересматриваться

изаконодательно подтверждаться. В России существует документ, определяющий ее экологическую политику – Экологическая доктрина РФ (Одобрена распоряжением Правительства РФ от 31 августа 2002 г. № 1225-р).

Экологическая политика содержит общегосударственную стратегию развития в области охраны окружающей природной среды. В федеральном государстве каждый субъект федерации имеет свою стратегию развития в экономическом и экологическом плане, основанную на общегосударственной стратегии. Субъектные экологические политики должны иметь в качестве приоритетных цели и задачи государственной экологической политики. При реализации государственной экологической политики должна существовать связь «государство – регион».

62

Для разработки стратегической эколого-экономической политики и принятия адекватных решений необходима научная разработка существующих проблем, совершенствование методов моделирования и прогнозирования, с помощью которых можно предвидеть, каким образом будут воздействовать на природную среду предлагаемые варианты и сценарии развития экономики страны.

Эффективное решение экологической проблемы и переход к устойчивому развитию возможны только в рамках всей страны на основе комплексного подхода, учитывающего особенности сложившихся экономических структур, специфики функционирования комплексов (секторов) и отраслей экономики.

Для реализации государственной экологической политики страна должна иметь необходимую нормативно-правовую базу для экологически обоснованного развития и управления.

Впроцессе перехода к устойчивому развитию на выбор эколого-экономической политики большое влияние оказывают культурный уровень общества и его культурные традиции.

Важное значение для осмысленного понимания процессов перехода к устойчивому развитию имеет экологизация образования. При этом должна обеспечиваться непрерывность образовательного процесса в совокупности с ее воспитательной функцией.

Культура и образование во многом влияют на уровень экологического сознания, хотя не последнюю роль здесь играет и экономический фактор, так как стремление человека беречь природу в самом широком смысле проявляется лишь тогда, когда им достигнут определенный уровень потребления. Экологические блага становятся предпочтительнее экономических только в ситуации перехода к потребительскому насыщению. Такая тенденция выражена в европейских странах. В России такой порог насыщения еще не достигнут, и этим можно в известной степени объяснить индифферентность населения к эколого-экономическим проблемам.

При четко сформулированной и сложившейся экологической политике государства не нарушаются гражданские права граждан, такие например, как доступность экологической информации. Достоверная экологическая информация также играет существенную роль в изменении поведенческих стереотипов и представлений людей.

Для государства с четко сформулированной экологической политикой характерно возникновение и усиление влияния большого количества политических партий соответствующегонаправленияиэкологическихдвижений. Встранахразвитойдемократии

сустоявшимисяполитическимиструктурамиониимеютбольшойвесвхозяйственной иобщественнойжизни. ЭтоподтверждаетопытСША, гдедействуетболее10 тыс. экологических объединений, Германии, а также ряда других европейских стран.

Врамках перехода на путь устойчивого развития эффективная государственная экологическая политика необходима всем государствам. Развитые страны уже давно имеют экологические политики с четко сформулированными целями, задачами и приоритетами.

63

4.2. СТРАТЕГИЧЕСКАЯ ЦЕЛЬ, ЗАДАЧИ И ПРИНЦИПЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКИ

Согласно Экологической доктрине Российской Федерации, стратегической целью государственной политики в области экологии является сохранение природных систем, поддержание их целостности и жизнеобеспечивающих функций дляустойчивогоразвитияобщества, повышениякачестважизни, улучшенияздоровья населения и демографической ситуации, обеспечения экологической безопасности страны [6].

Для этого необходимо решение следующих общих задач:

–сохранение и восстановление природных систем, их биологического разнообразия и способности к саморегуляции как необходимого условия существования человеческого общества;

–обеспечение рационального природопользования и равноправного доступа

кприродным ресурсам ныне живущих и будущих поколений людей;

–обеспечение благоприятного состояния окружающей среды как необходимого условия улучшения качества жизни и здоровья населения [6].

Согласно Экологической доктрине Российской Федерации государственная политика в области экологии базируется на следующих основных принципах:

–устойчивое развитие, предусматривающее равное внимание к его экономической, социальной и экологической составляющим, и признание невозможности развития человеческого общества при деградации природы;

–приоритетность для общества жизнеобеспечивающих функций биосферы по отношению к прямому использованию ее ресурсов;

–справедливое распределение доходов от использования природных ресурсов и доступа к ним;

–предотвращение негативных экологических последствий в результате хозяйственной деятельности, учет отдаленных экологических последствий;

–отказотхозяйственныхииныхпроектов, связанныхсвоздействиемнаприродные системы, если их последствия непредсказуемы для окружающей среды;

–природопользование на платной основе и возмещение населению и окружающей среде ущерба, наносимого в результате нарушения законодательства об охране окружающей среды;

–открытость экологической информации;

–участие гражданского общества, органов самоуправления и деловых кругов

вподготовке, обсуждении, принятии и реализации решений в области охраны окружающей среды и рационального природопользования [6].

4.3. ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКИ

Экологическая доктрина Российской Федерации устанавливает общие задачи по реализации следующих направлений государственной политики в области экологии:

64

–обеспечение устойчивого природопользования;

–снижение загрязнения окружающей среды и ресурсосбережение;

–сохранение и восстановление природной среды [6].

В экологической доктрине Российской Федерации определены приоритетные направления деятельности по обеспечению экологической безопасности Российской Федерации:

–обеспечение безопасности при осуществлении потенциально опасных видов деятельности и при чрезвычайных ситуациях;

–экологические приоритеты в здравоохранении;

–предотвращение и снижение экологических последствий чрезвычайных ситуаций;

–предотвращение терроризма, создающего опасность для окружающей среды;

–контроль за использованием и распространением чужеродных видов и генетически измененных организмов [6].

Для реализации государственной экологической политики на современном этапе необходимо сформулировать новую систему государственного природоохранного регулирования, в основе которой должны быть:

– законодательное закрепление режимов экологической защиты территорий с установлением дифференцированных требований к природопользованию и экономической деятельности;

–нормирование воздействия на окружающую среду, основанное на технологических требованиях к производству продукции и услуг в соответствии с законодательством о техническом регулировании, об охране окружающей среды;

–переход от практики установления индивидуальных разрешений к декларированию соблюдения природоохранных требований и внедрению механизма экологической оценки последствий хозяйственной деятельности;

–формированиеэффективнойсистемыэкономическихсанкцийзанесоблюдение установленных требований, организация государственной поддержки проектам, направленным на оздоровление окружающей среды;

–использование экономических механизмов снижения ресурсоемкости и повышения энергоэффективности хозяйственной деятельности;

–создание условий сохранения малонарушенных природных территорий путем оптимизации размещения новых производств в регионах интенсивного экономического и промышленного развития [10].

Cовершенствованию государственного регулирования природоохранной деятельности и природопользования Национальный план действий в области охраны окружающей среды (НПДООС) уделил особое внимание. Предусмотрено два этапа реализации этого направления.

Во-первых, следует осуществить обоснованное разграничение полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами в сфере природопользования с тем, чтобы на каждом уровне были сконцентрированы именно те полномочия и функции, которые могут осуществляться наиболее эффективно [8].

65

Во-вторых, на каждом уровне управления эти полномочия должны быть детализированы путем выработки конкретных перечней функций в сфере управления природопользованием с их распределением между органами управления. Это направление, в основном, относится к органам исполнительной власти [8].

На каждом уровне (федеральном и региональном) целесообразно сконцентрировать две группы функций:

Первая группа функций направлена на обеспечение эффективного управления природопользованием, осуществление государством правомочий по владению, пользованию и распоряжению природными ресурсами.

Вторая группа функций призвана обеспечить эффективное государственное управление природоохранной деятельностью.

ВЭкологическойдоктринеРФпрописаныследующиепутиисредствареализа-

ции государственной экологической политики:

–развитие системы государственного управления охраной окружающей среды

иприродопользованием;

–нормативное обеспечение и правоприменение;

–экономические и финансовые механизмы;

–экологический мониторинг и информационное обеспечение;

–научное обеспечение;

–экологическое образование и просвещение;

–развитие гражданского общества [6].

4.4.ХАРАКТЕРНЫЕ ЧЕРТЫ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКИ В РФ

ВРоссии экологическая политика имеет федеративную структуру, поэтому выделяется:

– общефедеральная (государственная политика);

– региональная (на уровне субъектов РФ);

– муниципальная (на уровне муниципальных образований);

– локальная (на уровне предприятий и иных субъектов общественных отноше-

ний) [9].

Посодержательномупризнакуэкологическаяполитикавцеломивсфереотдельных природных ресурсов подразделяется на политику в сфере природопользования

вцелом и отдельных природных ресурсов и в сфере улучшения и воспроизводства природной среды и отдельных природных ресурсов [9].

Длярешениядолгосрочных, среднеикраткосрочных задачэкологической политики страны разработка и реализация природоохранных мероприятий осуществляется по трем основным направлениям.

Целевой (или проблемный) подход. В рамках всей страны или региона определяется конкретная экологическая проблема и ставится конкретная задача по решению этой проблемы, разрабатываются соответствующие природоохранные мероприятия в отраслях и комплексах, развитие которых связано с решением этой проблемы. В рамках данного подхода разрабатываются и мероприятия по выполнению между-

66

народных обязательств России по глобальным экологическим проблемам (например, федеральная программа по предотвращению опасных изменений климата).

Региональный подход. В районах с неблагоприятной экологической ситуацией реализуются специальные экологические программы или подпрограммы. Природоохранныемероприятиявэтихпрограммахохватываютпредприятиянаиболеезагрязняющих отраслей и комплексов данного региона (например, федеральные и региональные программы для промышленных районов Урала, промышленности региона озера Байкал и т. д.).

Отраслевой подход. Природоохранные мероприятия разрабатываются для отдельных предприятий, отраслей и комплексов, а затем эти мероприятия обобщаются в Планы действий по охране окружающей среды (ПДООС) [5].

Реализацию государственной экологической политики в рамках этих подходов можно рассмотреть на примере целевых федеральных и региональных программ.

4.5. ЦЕЛЕВЫЕ ПРОГРАММЫ КАК СПОСОБ РЕАЛИЗАЦИИ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКИ

Целевые программы являются одной из форм реализации экологической политики.

Классификация экологических целевых программ представлена на рис. 4.1. Порядок разработки, финансирования и реализации целевых программ в облас-

тиохраныокружающейсредырегламентируетст. 15 Закона«Обохранеокружающей среды».

Рис. 4.1. Классификация экологических целевых программ

67

При разработке конкретной экологической программы необходимо обеспечить увязку предусматриваемых в ней мероприятий с мероприятиями федеральных, региональных и отраслевых программ.

Проект экологической программы подлежит согласованию с Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации, на территории которой будет осуществляться программа.

Решение об утверждении экологической программы принимает Министерство природных ресурсов России при наличии положительного заключения государственной экспертизы.

При решении вопроса о необходимости разработки программы основными источниками информации являются данные ежегодных государственных докладов о состоянии и охране окружающей среды, радиационно-гигиенических паспортов организаций и территорий, а также другие официальные данные о состоянии окружающей среды и экологической безопасности, в том числе о ядерной и радиационной.

Важная роль в регулировании природопользования и охраны окружающей среды на программной основе принадлежит федеральной целевой программе «Экологияиприродныересурсы России(2002–2010 годы)», утвержденной Постановлением Правительства РФ от 7 декабря 2001 г. № 860 [11].

Цель программы – сбалансированное развитие природно-сырьевой базы для удовлетворения потребностей экономики страны в топливно-энергетических, минеральных, водных, лесных и водных биологических ресурсах, обеспечение конституционных прав граждан на благоприятную окружающую среду [12].

Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:

–обеспечение потребностей экономики страны в различных видах природных ресурсов на принципах их комплексного и рационального использования;

–осуществление мер по охране и воспроизводству природных ресурсов как компонентов окружающей природной среды;

–стабилизация экологической обстановки в стране и ее улучшение в регионах

снаиболее высоким уровнем загрязнения окружающей природной среды;

–предотвращение деградации и сохранение природных комплексов;

–развитие сети особоохраняемых природных территорий и территорий с уникальными природными ресурсами и условиями, сохранение биоразнообразия;

–формирование государственной системы комплексного мониторинга состояния природных ресурсов и окружающей природной среды;

–научное и технико-технологическое обеспечение развития природно-ресурс- ного потенциала и системы охраны окружающей природной среды;

–формирование нормативно-правовых и экономических механизмов государственного регулирования в сфере изучения, воспроизводства, использования природных ресурсов и охраны окружающей природной среды [12].

68

ГЛАВА 5. ЭКОЛОГИЧЕСКИЙ МЕНЕДЖМЕНТ

5.1. ОСНОВНЫЕ ПОНЯТИЯ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО МЕНЕДЖМЕНТА

Возникшие системные критические экологические ситуации в связи с зашедшей в тупик техногенной траекторией развития общества потребления, необходимость быстрого, а зачастую и опережающего реагирования на изменяющиеся факторы окружающейсреды,ужесточениетребований,стандартовизаконодательствавобласти природопользования и охраны окружающей среды, меняющаяся конъюнктура на рынке и растущее давление общественности на экологически неблагоприятную хозяйственную деятельность определили необходимость перехода к новым принципам функционирования систем управления в отраслях экономики, связанных с природопользованием и влиянием на окружающую среду.

Этим требованиям отвечает народившаяся еще в начале XX века система управления, получившая название менеджмента, из которой в середине 50-х годах выделился экологический менеджмент, получивший всеобщее признание в конце 60-х годов XX века [4].

Экологический менеджмент (ЭМ) – это безопасное управление хозяйственной и иной деятельностью с учетом особенностей природных процессов как объекта управленияисоциально-экономическимиитехническимивозможностямиуправляю- щего. В общем виде экологический менеджмент можно определить как специальную системууправления, имеющуювосноверегулятивныйпроцесс, направленныйнасохранение качества окружающей среды, обеспечение нормативных социальных, экологических и экономических параметров хозяйственной и иной деятельности на различных иерархических уровнях – от национального до локального (уровня предприятия). Предметом ЭМ является процесс управления хозяйственной деятельностью, т. е. производством, основанным на сочетании эффективной хозяйственной деятельности с охраной окружающей среды и рациональным использованием природных ресурсов, обеспечения благоприятных санитарных условии жизни населения.

В современных условиях ЭМ является самостоятельным видом профессиональновыполняемойдеятельностивобластиприродопользованияиохраныокружающей среды, направленной на достижение в условиях рынка целей устойчивого развития на основе применения современных экономических, правовых и социальных механизмов [15].

Общей целью ЭМ является осуществление деятельности в рамках соблюдения концептуальных основ устойчивого развития общества. Специфические цели ЭМ определяются в рамках общих целей по основным видам деятельности субъекта управления.

Концепция экологического менеджмента опирается на ряд принципов, которые можно продифференцировать по главным факторам управления – механизму, процессу и системе управления (рис. 5.1).

70