§ 3. Конституционные основы имплементации международных норм

в законодательство Российской Федерации

Теория имплементации определяет статус и описывает механизм действия международных правовых норм в рамках национальных правовых систем. Имплементация означает "осуществление международно-правовых и внутригосударственных норм во исполнение международно-правовых, а также создание на международном и внутригосударственном уровнях условий для такого осуществления" <1>.

--------------------------------

<1> Гаврилов В.В. Понятие и взаимодействие международной и национальных правовых систем. Владивосток, 2005. С. 156.

Реализация международных стандартов в национальном законодательстве требует создания соответствующих международных и внутригосударственных механизмов. Обеспечить полную унификацию стандартов невозможно в силу различия у государств юридических, социальных, экономических, географических условий. Более реально трансформирование международных стандартов в национальное законодательство с учетом той планки, ниже которой демократические государства опускаться не могут.

На имплементацию международных норм определяющее влияние оказывает идея сближения национальных законодательств. На современном этапе можно говорить не об унификации, а о гармонизации законодательства, например, в определении правового статуса личности, обеспечении прав граждан. Унификация и гармонизация рассматриваются как различные стадии сближения правовых систем. "Такая гармонизация представляется более возможной на региональном уровне, то есть в рамках группы государств, объединенных сходством политического строя, одинаковым уровнем экономического развития, общими культурными традициями, схожей системой ценностей" <1>.

--------------------------------

<1> Оганесян С.М. Понятие международных стандартов прав человека // Международное публичное и частное право. 2008. N 2.

Но для этого необходимо одновременно выявление оснований сближения национальных законодательств, оценки степени их сходства и государственно-правовых различий, учитывая разную меру "связанности" государств и их законодательств нормами международного права. Механическое копирование международных актов в российскую правовую систему успеха не принесет: это может отрицательно сказаться в процессе реализации законов.

Идея гармонизации законодательства распространяется и на российскую правовую систему. Все более популярной становится доктрина разработки комплексной модели гармонизации российского законодательства, которая учитывала бы внутригосударственные и международно-правовые акты. Потребность в такой концепции связана с необходимостью выполнения международных обязательств, с одной стороны, и с другой - приведения в согласованный, стройный вид законодательства Российской Федерации. Гармонизация российского законодательства в международно-правовом аспекте, по определению М.А. Пшеничкова, представляет совокупность мер организационно-правового, политического характера, проводимых государством в целях согласования национального законодательства, в том числе и Конституции РФ, с общепризнанными принципами и нормами современного международного права и обязательными для Российского государства международными договорами <1>.

--------------------------------

<1> См.: Пшеничков М.А. К вопросу о концепции гармонизации российского законодательства в контексте международно-правовых стандартов // Международное публичное и частное право. 2007. N 3.

Проблема имплементации международных норм в законодательство Российской Федерации приобрела актуальность в связи с признанием общепризнанных принципов и норм международного права, международных договоров составной частью правовой системы Российской Федерации.

Впервые в Конституцию нашей страны включено принципиально новое для отечественного права положение о вхождении составными частями в российскую правовую систему общепризнанных принципов и норм международного права, а также международных договоров Российской Федерации. Согласно ч. 4 ст. 15 Конституции РФ "общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора".

Из содержания этой нормы следует, что Россия как полноправный участник международного сообщества считает необходимым подчеркнуть и законодательно закрепить приоритет международно-правовых начал и решений в иерархии источников собственного внутригосударственного права.

Комментируя ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, В.В. Оксамытный и Т.Н. Рахманина не могли обойти молчанием давно существующую дискуссию о соотношении национального и международного права, что имеет прямое отношение к имплементации международных норм в национальном законодательстве. В современном мире проблема взаимодействия национального и международного права трактуется неоднозначно. Один из подходов к выделению соотношения юридической силы законов и норм международного права основывается на признании приоритета внутригосударственного закона над международным договором. Другие страны признают примат международного договора над законодательными актами государства, в случае если страна является его участником, а национальный парламент такое соглашение ратифицировал или одобрил на основании закона. Третьи государства считают себя связанными нормами международного договора как составной частью внутреннего законодательства, если они были заключены в соответствии с установленными требованиями и после их официального опубликования <1>.

--------------------------------

КонсультантПлюс: примечание. Комментарий к Конституции Российской Федерации (под ред. Л.А. Окунькова) включен в информационный банк согласно публикации - БЕК, 1996 (2-е издание, переработанное и дополненное).

<1> См.: Оксамытный В.В., Рахманина Т.Н. Комментарий к Конституции РФ / Под ред. Л.А. Окунькова и др. М., 2002. С. 117 - 118.

Нет единства в понимании соотношения международных норм и национального законодательства и в нашей стране.

"Не следует придерживаться мнения о прямом действии международно-правовых норм - их действие опосредовано решениями национальной государственной власти" <1>.

--------------------------------

<1> Васильев А.М. О системах советского и международного права // Советское государство и право. 1985. N 1. С. 71.

Такого же мнения придерживался И.И. Лукашук. "В государствах существуют разные порядки взаимодействия международного и внутреннего права, но во всех случаях они определяются правом страны. Уже в силу этого о прямом и непосредственном действии международного права говорить не приходится. О каком непосредственном действии может идти речь, если нормы международного права становятся частью правовой системы России только благодаря соответствующей норме Конституции?" <1>. Об этом же пишут авторы курса лекции "Обеспечение прав и свобод человека и гражданина в деятельности органов внутренних дел (организационно-правовые аспекты)": "Конституция включила в правовую систему России только те общепризнанные принципы и нормы, которые Россия признает в качестве таковых, при условии, что эти принципы и нормы должны быть закреплены во внутреннем праве, в акте ратификации или в международном договоре" <2>.

--------------------------------

<1> Лукашук И.И. Нормы международного права в правовой системе России: Учеб.-практ. пособ. М., 1997. С. 45 - 46.

<2> Бутылин В.Н., Гончаров И.В., Барбин В.В. Обеспечение прав и свобод человека и гражданина в деятельности органов внутренних дел (организационно-правовые аспекты): Курс лекций / Академия управления МВД России. М., 2007.

Но определяющей тенденцией становится расширение рамок обязательности установлений международного права с включением в собственные правовые системы общепризнанных принципов и норм международного права.

Степень имплементации международных норм в национальное законодательство зависит от статуса этих норм.

Международные правовые нормы имеют различную юридическую силу. Общеобязательные нормы международного права должны быть имплементированы в законодательство в обязательном порядке в соответствии со взятыми государством на себя обязательствами, в то время как к нормам рекомендательного характера такие требования не предъявляются и они имплементируются в национальное законодательство по усмотрению законодателя.

Деятельность органов уголовной юстиции оценивается в зависимости от того, насколько они обеспечивают соблюдение прав человека и гражданина, определенных международными стандартами. С этих позиций целесообразно рассмотреть имплементацию этих стандартов в российское законодательство. Приоритет международных стандартов и их влияние на формирование российского законодательства можно видеть при сопоставлении ст. 2, ч. 4 ст. 15 и ч. 1 ст. 17 Конституции РФ.

Статья 2 Конституции провозглашает человека, его права и свободы высшей ценностью и устанавливает обязанность государства признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина. Причем права эти, с учетом положений указанных статей, признаются и гарантируются в Российской Федерации согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией. В соответствии с ч. 1 ст. 17 Конституции в Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права. Таким образом, формулировка ч. 1 ст. 17 с учетом положения ч. 4 ст. 15 подчеркивает признание вторичного характера закрепления в Конституции прав и свобод человека и гражданина. "Уже с этой точки зрения можно говорить, что права человека предшествуют самой Конституции и обладают приоритетом в отношении всех остальных положений Конституции, включая все остальные принципы, составляющие Основы конституционного строя. Международные стандарты, устанавливающие контроль за соблюдением прав человека и защиты этих прав обязывает воспринимать содержание Конституции РФ с позиции европейского права в области прав человека" <1>.

--------------------------------

<1> Конституция РФ. Проблемный комментарий / Отв. ред. В.А. Четвернин. М., 1997. С. 27 - 28.

Таким образом, система прав человека, сформулированная Всеобщей декларацией прав человека, международными пактами о гражданских и политических правах, Европейской конвенцией о защите прав человека и основных свобод и другими ратифицированными Россией международных актов о правах и свободах, уже является источником содержания Конституции РФ. Согласно ст. 17 Конституции права и свободы человека и гражданина не устанавливаются законодателем, а должны признаваться государством как уже существующие, что обязывает государство утвердить эти права в Конституции.

Признание общепризнанных принципов и норм международного права частью системы российского права означает, что права и свободы, провозглашенные в актах международного права, ратифицированные Россией, действуют на ее территории, даже если не приняты законы относительно этих прав и свобод.

Подтверждением этому является и ст. 18 Конституции, устанавливающая, что права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими и определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и правосудия. Данная статья является важной частью общего механизма защиты прав и свобод человека и гражданина вместе с положениями ст. 46 Конституции о праве каждого на судебную защиту. Подобное положение появилось в Конституции впервые. Важно отметить, что в соответствии с ней права и свободы признаются непосредственно действующими вне зависимости от того, разработаны ли правовые механизмы для их воплощения.

Пленум Верховного Суда РФ в Постановлении от 31 октября 1995 г. "О некоторых вопросах применения судами Конституции РФ при осуществлении правосудия" указал ряд случаев, когда судам необходимо применять непосредственно Конституцию. Это Постановление, как и Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 10 октября 2003 г. "О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров РФ", уточняют, что судам следует исходить из того, что общепризнанные принципы и нормы международного права, закрепленные в международных пактах, конвенциях или иных документах, могут применяться непосредственно в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции. Тем самым Пленум Верховного Суда РФ определил руководящий принцип деятельности органов уголовной юстиции.

Признание первостепенного значения международных норм в сфере защиты прав человека и основных свобод означает, что в Российской Федерации международные стандарты гарантируют права и свободы человека и гражданина.

Подводя итоги, следует присоединиться к мнению В.В. Гаврилова о том, что если норма международного права носит самоисполнимый характер, то речь должна идти именно о прямом ее действии внутри государства <1>. "Такой вывод обусловлен пониманием ч. 4 ст. 15 Конституции в контексте других конституционных норм и многочисленных законодательных актов РФ, предусматривающих их совместное с международными договорами применение. Самостоятельное юридическое положение международных принципов, норм договоров подчеркивается особым статусом при их приоритетном направлении в случае несоответствия им норм законов" <2>.

--------------------------------

<1> См.: Гаврилов В.В. Указ. соч. С. 161.

<2> Международное право: Учебник для вузов / Отв. ред. Г.В. Игнатенко и О.И. Тиунов. 3-е изд., перераб. и доп. 2003. С. 144 - 145.

Основной функцией судебной власти является осуществление правосудия. Конституция РФ выдвигает целый ряд принципиальных положений, характеризующих реализацию судебной власти в России.

Установленные международными стандартами принципы, провозглашающие право на жизнь, презумпцию невиновности, осуществление задержания и заключение под стражу только по решению суда и другие, существуют ныне как конституционные нормы, определяющие принципы судопроизводства. Римский статут раскрывает содержание принципа презумпции невиновности. Согласно ст. 66 Статута каждый считается невиновным пока его вина не будет доказана в суде в соответствии с применимым законом; бремя доказывания вины обвиняемого лежит на прокуроре; для осуждения обвиняемого суд должен убедиться в том, что обвиняемый виновен, и это не подлежит сомнению на разумных основаниях.

С ратификацией Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней открылась возможность для российских граждан учитывать при своей защите в судах непосредственно положения этих международных актов, а также обжаловать судебные решения и действия государственных органов, ущемляющие права граждан, в Европейский суд по правам человека. Тем самым реализуется конституционная норма ч. 3 ст. 46, предоставляющая право каждому в соответствии с международными договорами Российской Федерации обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты.

Особое внимание уделяется Конституцией основам правового положения судьи как носителя судебной власти. Самостоятельность судебной власти гарантируется конституционными принципами независимости, неприкосновенности и несменяемости судьи. Положениями ст. ст. 120 - 122 Конституции гарантируется соблюдение принципа независимости, несменяемости, неприкосновенности судьи и верховенства закона как основополагающих принципов в определении статуса судьи в российской правовой системе. Но основы независимости судей ранее уже были закреплены в ряде международно-правовых актов, которые и являются международными стандартами, определяющими статус судьи.

Основные принципы независимости судебных органов, Процедуры эффективного осуществления основных принципов независимости судебных органов, принятые 24 мая 1989 г., и рекомендации Комитета министров Совета Европы о независимости, эффективности и роли судей от 13 октября 1994 г. сформулировали международные стандарты обеспечения независимости судей. Международными принципами признается необходимость закрепления в конституциях и законах государств положения о независимости судебных органов. Независимость судьи гарантируется установлением срока полномочий судей, обеспечением их безопасности и социальными гарантиями. Неприкосновенность судей усматривается в иммунитете судей от судебного преследования. Европейская хартия о статусе судей устанавливает принципы отбора, назначения, несменяемости судей, прохождения службы, оплаты их труда и социального обеспечения, определяет основания прекращения полномочий судей.

О том, что принципы, сформулированные в этих международных актах, имплементированы в Конституцию РФ, свидетельствует закрепление в ней наиболее важных гарантий независимости судей: наличие особого порядка прекращения или приостановления их полномочий (ст. 121), неприкосновенность судьи, невозможность привлечения его к уголовной ответственности не иначе, как в порядке, определяемом федеральным законом (ст. 122), особый порядок назначения судьи на должность (ч. ч. 1 и 2 ст. 128 Конституции). Впоследствии эти принципы восприняты Законом "О статусе судей в Российской Федерации".

Статья 18 Конституции, провозглашая приоритет прав и свобод человека и гражданина, считая их основой, определяющей содержание принимаемых законов, тем самым утверждает главную задачу правосудия, определяет его ведущую роль в правовом обеспечении прав граждан. Конституция РФ основывается на международных стандартах, признавая конституционными принципами право граждан на правосудие как средство судебной защиты (ст. 46), необходимость доступности правосудия для потерпевших от преступлений и злоупотреблений властью (ст. 52), установление осуществления правосудия в Российской Федерации только судом.

Конституционные принципы стали основой имплементации международных стандартов в российское законодательство, регулирующее организацию и деятельность в сфере уголовной юстиции.

Международные стандарты, сформулированные в Основных принципах независимости судебных органов, Европейской хартии о статусе судей, Пояснительном меморандуме к ней, рекомендациях Комитета министров Совета Европы о независимости, эффективности и роли судей и др., имплементированы в нормах Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации", определившего общие принципы организации судебной власти, обеспечения ее независимости и самостоятельности, основы статуса судей в Российской Федерации.

Закон РФ "О статусе судей в Российской Федерации" построен на основе норм международного права, сформулированных в рассмотренных выше международных нормах.

Одним из принципов независимости судей является признание образования ассоциаций судей. "Судьи должны иметь полную свободу образовывать ассоциации, которые сами по себе или вместе с каким-либо другим органом призваны защищать их независимость и интересы" (Принцип IV рекомендаций Комитета министров Совета Европы о независимости, эффективности и роли судей). Принципы организации и деятельности ассоциаций судей раскрываются в Европейской хартии о статусе судей и Пояснительном меморандуме к ней. Все судьи должны иметь возможность свободно вступать в профессиональные организации судей. Такие организации способствуют защите прав судей перед органами власти и инстанциями, которые вмешиваются в их деятельность. Федеральный закон "Об органах судейского сообщества", основываясь на этих принципах, определил задачи, структуру, порядок образования органов судейского сообщества и конкретизировал их полномочия. Создание органов судейского сообщества дает возможность решать вопросы, в значительной степени относящиеся к организации работы судей, социальному и материальному их обеспечению.

Весьма актуальна имплементация в российское законодательство международных стандартов по противодействию коррупции. Борьба с коррупцией актуальна для многих стран. Приняты международные акты, в частности, Конвенция ООН об уголовной ответственности за коррупцию (Страсбург, 27 января 1999 г.), Конвенция ООН против транснациональной организованной преступности 2000 г. и др. Определенные требования международное сообщество предъявляет к должностным лицам, осуществляющим борьбу с коррупцией. Требуется исключить факторы, которые могут способствовать склонению этих лиц к коррупции.

Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка, принятый Генеральной Ассамблеей ООН 17 декабря 1979 г., определяет принципы поведения должностных лиц, прежде всего, полицейских по поддержанию правопорядка. Одним из этих принципов является несовершение ими актов коррупции. К любому должностному лицу, обязанному поддерживать правопорядок и совершившему акт коррупции, закон применяется в полном объеме, поскольку такие лица не могут или не хотят обеспечивать соблюдение законности.

Учитывая высокий статус должностных лиц в сфере уголовной юстиции, международные акты предъявляют требования особо тщательного подбора кадров. Конвенция ООН против коррупции, принятая Генеральной Ассамблеей 31 октября 2003 г., формулирует требования при подборе кандидатов на должности судей и прокуроров. Они сводятся к тому, что государства должны создавать, поддерживать и укреплять такие системы приема на работу, прохождения службы, прохождения по службе и выхода в отставку, которые: 1) основываются на принципах эффективности и прозрачности; 2) включают процедуры отбора и подготовки кадров для занятия публичных должностей, которые считаются особенно уязвимыми с точки зрения коррупции, и предусматривают ротацию кадров на такие должности; 3) способствуют повышению профессионального уровня и обеспечивают подготовку, которая позволит осознать степень риска, который сопряжен с коррупцией (ст. 7).

Кодекс поведения должностных лиц предполагает, что в целях борьбы с коррупцией государство должно поощрять неподкупность, честность и ответственность должностных лиц. Национальное законодательство должно устанавливать меры, способствующие тому, чтобы должностные лица сообщали о коррупционных деяниях, о которых им стало известно в процессе их деятельности. Должны устанавливаться нормы, обязывающие должностных лиц представлять декларации о внеслужебной деятельности, занятиях, инвестициях, активах "и о существенных дарах или выгодах, в связи с которыми может возникать коллизия интересов в отношении их функций" (ст. 8).

Аналогичные меры должны быть установлены в отношении статуса судей и прокуроров. "С учетом судебной власти и ее решающей роли в борьбе с коррупцией, каждое государство-участник принимает без ущерба для независимости судебных органов меры по укреплению честности и неподкупности" судей и работников судебных органов. Такие же меры могут применяться в органах прокуратуры (ст. 11 Конвенции).

Характеризуя международные стандарты, устанавливающие меры противодействия коррупции, следует сослаться на Европейскую хартию о статусе судей. Пункт 3.2 Хартии констатирует, что статус судьи определяется также положениями, в которых предшествующая деятельность кандидата в судьи или деятельность его близких является препятствием для назначения на должность, поскольку возникает сомнение в его беспристрастности и независимости при назначении на должности.

Международные принципы, препятствующие коррупции среди судей и лиц, осуществляющих правоохранительную деятельность, излагаются столь подробно, поскольку они были определяющими для российского законодательства при принятии нормативных актов противодействия коррупции.

Борьба с коррупцией остается одним из приоритетных направлений деятельности органов внутренних дел <1>. Задача заключалась в том, чтобы защитить органы правопорядка от коррупции.

--------------------------------

<1> Указ Президента РФ от 06.09.2008 N 1316 "О некоторых вопросах Министерства внутренних дел Российской Федерации".

Выполнение этой задачи возлагается на Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. "О полиции". Учитывая, что служба в полиции является видом гражданской службы, на ее сотрудников распространяются ограничения, запреты и обязанности, установленные Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. "О противодействии коррупции" и статьями 17, 18 и 20 Федерального закона от 27 июля 2004 г. "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (ч. 2 ст. 29 ФЗ "О полиции"). При поступлении на службу они обязаны представлять сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера.

Сотрудникам полиции, соответственно, запрещено участвовать на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организации, осуществлять предпринимательскую деятельность, получать вознаграждения от физических и юридических лиц, использовать должностные полномочия в интересах политических партий и иных организаций.

Если обратиться к изменениям, внесенным Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. <1> в законодательные акты, регламентирующие деятельность правоохранительных органов, становится очевидным, что российское законодательство придерживается международных принципов противодействия коррупции в правоохранительной системе.

--------------------------------

<1> Федеральный закон "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции ООН против коррупции от 31.10.2003 и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27.01.1999 и принятием Федерального закона "О противодействии коррупции".

Ограничения и запреты, установленные Федеральным законом "О противодействии коррупции" и статьями 17, 18 и 20 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации", в равной мере распространяются на сотрудников прокуратуры, таможенных органов, судебных приставов. Но основная роль в реформировании органов внутренних дел отводится Федеральному закону "О полиции". Закон приведен в соответствие с Федеральным законом "О противодействии коррупции" и ряд его положений имеет непосредственную направленность на противодействие коррупции в полиции.

Принципом деятельности полиции является также открытость и публичность. Полиция регулярно информирует государственные, муниципальные органы и граждан о своей деятельности, в том числе и отчитывается перед ними (п. 3 ст. 8). Преодолеть коррупцию в полиции предполагается при более тщательном отборе кадров. Устанавливаются достаточно жесткие требования, позволяющие отбирать на службу лиц, имеющих образование не ниже среднего, отвечающих определенным моральным требованиям. Они должны иметь правовую подготовку, представлять сведения о своих доходах, об имуществе, аналогичные сведения о членах своей семьи; обязаны сообщать о возникновении личной заинтересованности, которая может привести к конфликту интересов при выполнении служебных обязанностей и принимать меры по предотвращению такого конфликта (ст. 27). Особо следует выделить норму, обязывающую полицейского сообщать о каждом случае обращения к нему каких-либо лиц в целях склонения к совершению коррупционного правонарушения.

Таким образом, Федеральным законом "О полиции" созданы основы предотвращения коррупции в органах МВД в целом и в полиции, в частности. Это должно достигаться повышением доверия населения к этим органам, обеспечением прозрачности их деятельности, более жесткими критериями подбора кадров. Предполагается усиление государственного и общественного контроля.

С принятием Федерального закона "О противодействии коррупции" Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. в Закон "О статусе судей в Российской Федерации" также были внесены существенные изменения <1>. На судей распространены запреты и ограничения, определенные Федеральным законом "О государственной гражданской службе в Российской Федерации".

--------------------------------

<1> Федеральный закон "О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с принятием Федерального закона "О противодействии коррупции".

Непосредственное отношение к судьям (как и к другим правоохранительным органам) имеют ст. 17 (запреты, связанные с гражданской службой), ст. 18 (требования к служебному поведению), ст. 19 (урегулирование конфликта интересов), ст. 20 (представление сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера).

В Законе "О статусе судей в Российской Федерации" требования, направленные на противодействие коррупции в судебной деятельности, получили более полную конкретизацию.

Принцип независимости судей предполагает, что в своей деятельности судья руководствуется только законом. Но факты коррупции среди судей говорит, что в ряде случаев при вынесении решений судья руководствуется не законом, а личными интересами. Такая ситуация определена в Законе как конфликт интересов. Статья 3 Закона "О статусе судей в Российской Федерации" раскрывает понятие "конфликта интересов" и "личной заинтересованности" при осуществлении правосудия. В подобных случаях судья обязан заявить самоотвод или поставить в известность участников процесса о сложившейся ситуации.

Если в противодействии коррупции российское законодательство руководствовалось международными стандартами, то этого нельзя сказать о регламентации привлечения судей к дисциплинарной ответственности.

Действующий в нашей стране порядок привлечения судей к дисциплинарной ответственности существенно ограничивает независимость судей. Основание и порядок привлечения судьи к дисциплинарной ответственности устанавливаются Законом "О статусе судей в Российской Федерации" и Федеральным законом "Об органах судейского сообщества".

Судья может быть привлечен к дисциплинарной ответственности за нарушение норм Закона о статусе судей в Российской Федерации, а также положений Кодекса о судебной этике, утвержденного Всероссийским съездом судей. За эти нарушения предусмотрено два вида взыскания: предупреждение и досрочное прекращение полномочий судьи. Решение о наложении на судью взыскания принимается квалификационной коллегией судей, к компетенции которой относится рассмотрение вопроса о прекращении полномочий этого судьи на момент принятия решения (ст. 12.1 Закона о статусе судей). Предоставление квалификационным коллегиям судей субъектов Федерации права привлекать судей к дисциплинарной ответственности не исключает субъективного подхода и это неоднократно вызывало критику <1>.

--------------------------------

<1> См.: Абросимова Е.Б. Очерки российского судоустройства: реформы и результаты. М., 2009. С. 271; Гравина А.А., Кашепов В.П., Макарова О.В. Конституционные принципы судебной власти в РФ. М., 2010. С. 186.

Пока что наш законодатель пошел по пути установления лишь дополнительного контроля объективности принимаемых коллегиями решений.

Однако в целом пробелы законодательства не устранены. Это видно при сопоставлении российского законодательства и международных стандартов, регулирующих институт дисциплинарной ответственности судей.

Международными актами предусмотрено, что судьи могут быть временно отстранены от должности или уволены только по причине их неспособности выполнять свои обязанности или поведения, несоответствующего занимаемой должности <1>, судья, привлекаемый к ответственности, может воспользоваться услугами защитника. Меры взыскания применяются по решению судебного органа или независимой инстанцией <2>.

--------------------------------

<1> Основные принципы независимости судебных органов.

<2> Европейская хартия о статусе судей.

Перечень мер взыскания значительно шире и может включать, как отмечалось выше, например, отзыв дел у судьи; перевод судьи на другую работу в суде; материальные санкции, например, временное снижение оклада; временное отстранение от должности. Привлечение судей к дисциплинарной ответственности должно осуществляться специальным компетентным органом. Возможно, чтобы такой орган создавала высшая судебная инстанция <1>. Во многих странах привлечение к дисциплинарной ответственности осуществляют дисциплинарные суды.

--------------------------------

<1> Рекомендация Комитета министров Совета Европы о независимости, эффективности и роли судей.

В Российской Федерации привлечение судей к дисциплинарной ответственности осуществляют квалификационные коллегии судей субъектов Федерации. Объективность их вызывает сомнение. Сосредоточение полномочий по назначению судей и прекращению их полномочий в одних руках - квалификационных коллегий судей, учитывая их тесную взаимосвязь с руководством соответствующих судов, представляется весьма опасным, поскольку естественным образом ставит судей в зависимость от судейского начальства <1>.

--------------------------------

<1> См.: Абросимова Е.Б. Очерки российского судоустройства: реформы и результаты. М., 2009. С. 271.

Лишение квалификационных коллегий судей права налагать дисциплинарные взыскания и создание для этой цели иного органа, например дисциплинарного суда, может создать дополнительные гарантии независимости судей.

Вместе с тем российское законодательство не копирует механически международные стандарты, а воспринимает их творчески, в соответствии со своими представлениями о целесообразности того или иного решения.

Примером может служить подход к возмещению ущерба, причиненного при осуществлении правосудия.

Протокол N 7 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод, а также Европейская хартия о статусе судей предусматривают компенсацию в случае судебной ошибки.

УПК РФ впервые ввел институт реабилитации. Глава 18 УПК РФ, раскрывая содержание этого института, включает в понятие реабилитации право на возмещение имущественного вреда, устранение последствий морального вреда и восстановление социальных прав. Но в отличие от международных стандартов, вред, причиненный гражданину в результате уголовного преследования, возмещается государством в полном объеме, независимо от вины органа дознания, дознавателя, следователя, прокурора и суда (ст. 133 УПК РФ). То есть причинитель вреда полностью устраняется от возмещения ущерба, причиненного по его вине.

Несколько иначе, что, на наш взгляд, более соответствует принципу справедливости, эта проблема решается вышеназванными международными актами.

Устанавливая общее положение о возмещении государством ущерба, незаконно нанесенного в результате судебного решения или поведения судьи при осуществлении правосудия, одновременно предусматривается возможность потребовать в определенные сроки возмещения судьей ущерба по решению суда "в случае грубого и непростительного незнания им норм, в рамках которых он осуществлял свою деятельность".

Но возможность требовать от судьи возмещения причиненного по его вине ущерба нельзя рассматривать в качестве основания привлечения к юридической ответственности. Основные принципы независимости судебных органов называют наделение судей иммунитетом от судебного преследования за финансовый ущерб, причиненный в результате неправильных действий или упущений, имевших место при рассмотрении дела. Таким образом, возмещение государством причиненного ущерба при осуществлении правосудия не исключает возложения такой же обязанности на лиц, по вине которых ущерб был причинен, и эти нормы международных стандартов могут быть восприняты при дальнейшем совершенствовании уголовно-процессуального законодательства.

В некоторых вопросах российское законодательство пошло дальше международных стандартов и в большей степени обеспечивает самостоятельность судебной власти.

В ходе судебной реформы в России поставлена и решена задача об исключении влияния законодательной и исполнительной властей на судебную власть. Именно в этом усматривалась самостоятельность судов и независимость судей. В рамках судебной системы происходит отбор, назначение судей, привлечение их к ответственности. Между тем международными стандартами, в частности, Европейской хартией о статусе судей, допускается создание независимого органа - инстанции исполнительной и законодательной власти, включающей в свой состав не менее половины судей, которая выступает как бы в качестве арбитра при разрешении конфликтных ситуаций и защите прав судей. О деятельности инстанции можно судить по характеру ее полномочий. В такую инстанцию может обратиться судья, если считает, что его независимости или самостоятельности правосудия наносится ущерб. Эта же инстанция принимает решение о назначении судьей отобранного кандидата и направлении его в конкретный суд. Она же принимает решение о привлечении судьи к ответственности за невыполнение им должностных обязанностей. Представляется, что участие представителей законодательной и исполнительной власти в решении каких-либо вопросов, касающихся организации и деятельности судов, является нарушением принципа самостоятельности судов и независимости судебной власти. Российский законодатель исключил такую возможность, предусмотрев решение подобных вопросов в рамках судебных органов - квалификационных коллегий судей.