hvSsjbaJGl

ждан на непосредственное осуществление населением местного самоуправления.

Например, во многих муниципальных образованиях их глав стали избирать из состава представительного органа власти, а не путем свободного, тайного, прямого, равного и всеобщего голосования. В этом случае в свободны и прямых выборах мэра могут участвовать все избиратели, проживающие на муниципальной территории, и которые самостоятельно имеют возможность дать оценку профессиональным, политическим и моральным качествам кандидата на выборную должность главы муниципального образования.

Однако следует отметить, что эта тенденция понемногу начинает разворачиваться в другую сторону: в 2012–2013 гг. в целом ряде муниципальных образований внесены соответствующие дополнения и изменения, связанные с прямыми и всеобщими выборами мэра.

Шестая проблема состоит в том, что в муниципальных образованиях практически не используется такая важная конституционная форма непосредственного осуществления населением местного самоуправления, как местный референдум. В целях решения непосредственно населением вопросов местного значения целесообразно как можно чаще проводить местные референдумы.

Между тем гарантии прав граждан на участие в местном референдуме и порядок подготовки и проведения местного референдума установлены Конституцией Российской Федерации, соответствующим федеральным законом и принятыми в их развитие на региональном уровне законами субъектов Российской Федерации.

Седьмая проблема заключается в том, что часто отсутствуют необходимые финансовые ресурсы и материальные средства для осуществления муниципальными образованиями и их органами самоуправления своих полномочий по решению вопросов местного значения14.

Таким образом, государства-члены Совета Европы, подписавшие Европейскую хартию местного самоуправления, считают, что:

−органы местного самоуправления составляют одну из главных основ любого демократического строя;

−право граждан участвовать в ведении государственных дел относится к значимым демократическим принципам;

−это право наиболее непосредственно может быть осуществлено именно на местном уровне, так как наличие облеченных реальной ответственностью органов местного самоуправления может обеспе-

свете норм Европейской хартии местного самоуправления / Е.И. Дышина, В.В. Шиганов // Сборник статей научно-технической конференции [Мурманск, 18 апреля

21

чить эффективное и, одновременно, приближенное к гражданину управление;

−защита и укрепление местного самоуправления представляют собой значительный вклад в построение Европы, основанной на принципах демократии и децентрализации власти;

−эти демократические принципы предполагают наличие местных органов самоуправления, которые располагают уполномоченными для принятия решений органами, созданными демократическим путем,

икоторые имеют широкую автономию в отношении своей компетенции, порядка и средств ее осуществления и необходимых для этого ресурсов;

−право населения на местное самоуправление должно быть полно отражено в национальном законодательстве. В Российской Федерации общие принципы организации местного самоуправления определены нормами статьи 12 и главой 8 Конституции РФ и Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ.

Собеспечением прав населения на местное управление непосредственно связаны и другие международные документы. Например, это Европейская Конвенция о защите прав человека и основных свобод15 и Декларация о принципах местного самоуправления, принятая 29 октября 1994 г.16, основные положения которых нашли свое место в Конституции Российской Федерации, в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ, а также в иных федеральных законах17.

§2. Конституционно-правовое обеспечение местного самоуправления

вмуниципальных образованиях

Местное самоуправление, как уже подчеркивалось выше, является обязательным признаком демократического характера публичной власти в обществе. Каждое развитое государство заинтересовано в таких способах формирования и деятельности местной власти, которые соответствовали бы его устройству и поддерживались населением, в крайнем случае – его большинством.

15Европейская Конвенция о защите прав человека и основных свобод. Международные акты о правах человека // Сборник документов. – М., 2000. – С. 539–570.

16Декларация о принципах местного самоуправления, принятая 29 октября 1994 г. // Информационный бюллетень Межпарламентской Ассамблеи государств-участ- ников Содружества Независимых Государств. – 1995. – № 6.

17Например: Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ // Собрание законодательства РФ. – 2002. – № 39. – Ст. 3642.

22

Местное самоуправление представляет собой один из демократических институтов управления современным обществом. В настоящее время оно является:

−во-первых, формой самоорганизации граждан и – в этом качестве – составной частью гражданского общества, уровнем публичной власти, инструментом демократического участия граждан в управлении общими делами;

−во-вторых, инструментом оказания конкретных услуг жителям муниципальных территорий, которые не оказывают частные субъекты

экономических отношений, регулирования экономической деятельности на территории.

На пути становления и развития местного самоуправления в Российской Федерации возникает в 90-е годы целый комплекс различного рода проблем: 1) экономических; 2) финансовых (ограниченность доходной базы местных бюджетов); 3) социальных (распад существовавшей ранее социальной инфраструктуры, резкое снижение уровня жизни населения); 4) политических (падение доверия населения к институтам власти).

Последняя реформа местного самоуправления, которая началась в России со вступлением в силу Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»18, на практике с самого ее начала реализовывалась и продолжает осуществляться с большими трудностями.

Проводимая муниципальная реформа непосредственно затрагивает интересы населения муниципальных территорий, так как именно с местным самоуправлением связано решение большинства его повседневных и жизненно важных проблем.

Реформа местного самоуправления проводится в соответствии с объявленной концепцией разграничения полномочий всех уровней власти и повышения эффективности осуществления этих полномочий на муниципальных территориях органами местного самоуправления.

В этой связи определение ясной и эффективной структуры и организации системы органов местного самоуправления, правовое обеспечение его деятельности являются одной из задач проводимой муниципальной реформы.

На пути становления местного самоуправления возникало немало проблем, связанных со сложностями форсированного и непродуманного перехода к рыночным отношениям, отсутствия соответствующей законодательной базы, а также возрастанием социального напряжения в обществе в целом и среди населения муниципальных территорий в частности. Это вызвано распадом ранее существовавшей относительно развитой социаль-

23

ной инфраструктуры, резким снижением уровня жизни людей, что, в свою очередь, привело к резкому снижению доверия населения муниципальных территорий к институтам российской власти19.

В настоящее время отсутствие эффективной модели местного самоуправления потребовало дальнейшего его реформирования. Одним из вопросов стало соотношение и взаимодействие институтов местного самоуправления с институтами государственной власти. Российский опыт выстраивания системы органов власти привел к тому, что органы местного самоуправления, согласно Конституции РФ, не входят в систему органов государственной власти и самостоятельны в рамках своих полномочий (статья 12). Насколько такая система взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления продуктивна в российских условиях, покажет практика.

Вразвитых странах муниципальная власть, как правило, подотчетна

иподконтрольна центральным органам публичной власти. Оглядываясь на этот опыт, в России ведется поиск оптимальной модели сочетания принципов централизации и децентрализации органов публичной власти, как по вертикали, так и по горизонтали.

Требуется создать модель управления муниципальными территориями, которая позволяет, с одной стороны, обеспечивать взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления в решении государственных вопросов, а с другой стороны, осуществлять самостоятельную деятельность населения по решению вопросов местного значения, круг которых определен Федеральным законом о местном самоуправлении 2003 г.

Стоит проблема соответствия федерального законодательства, нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации нормам Конституции Российской Федерации и положениям Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2006 г. № 131-ФЗ.

Различным проблемам местного самоуправления в Российской Федерации посвящено немало научных работ, в том числе монографического характера. Так, проблемам местного самоуправления в Российской Федерации, в частности, правовым, политическим, организационным, экономическим и социальным, посвятили свои научные исследования многие ученые.

Вопросы теории и практики организации и деятельности местного самоуправления рассматривают в своих работах А.В. Малько и С.В. Корсакова20.

19Максимова, Е.В. Правовое регулирование местного самоуправления в современной России / Е.В. Максимова: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. – М., 2007. – С. 3.

20Малько, А.В. Муниципальное право России: Учебник / А.В. Малько, С.В. Корса-кова. – М.: Юрайт, 2010. – 398 с.

24

Вкандидатской диссертации Е.В. Максимовой исследуется местное самоуправление как механизм народовластия в России и предлагает пути его совершенствования21.

Всвоей кандидатской диссертации С.Ю. Карабасов критически рассматривает вопросы правового обеспечения эффективности функционирования местного самоуправления и на этой основе дает предложения, направленные на совершенствование соответствующей правовой базы22.

Правовым, организационным, экономическим и финансовым основам местного самоуправления посвятили свою работу И.И. Овчинников и А.Н. Писарев23.

Актуальные вопросы муниципальной службы, проблемы повышения эффективности управления муниципальными образованиями в современных условиях исследуют С.Ю. Кабашов24, В.А. Холопов25 и В.П. Орешин26.

Монографические работы Н.С. Бондаря посвящены конституционному правосудию в области местного самоуправления, осмысливается критически судебная практика Конституционного Суда Российской Федерации,

атакже решения конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, связанные с проблемами местного самоуправления27.

Современную практику судебной защиты права населения и органов управления на осуществление местного самоуправления на муниципальных территориях исследует в монографии Е.С. Шугрина28.

Заслуживает особого внимания совместная работа двух авторов С.В. Пронкина и О.Е. Петруниной, в которой обобщены опыт решения проблем местного самоуправления, практика его отношений с органами

центральной законодательной и исполнительной власти в зарубежных

21Максимова, В.Е. Правовое регулирование местного самоуправления в современной России: Автореф. дис. …канд. юрид. наук / В.Е. Максимова. – М., 2007. – 25 с.

22Карабасов, С.Ю. Организационные основы местного самоуправления в Российской Федерации: Автореф. дис. …канд. юрид. наук / С.Ю. Карабасов. – М., 2009.

–23 с.

23Овчинников, И.И. Муниципальное право России: Курс лекций / И.И. Овчинников, А.Н. Писарев. – М.: Эксмо, 2011. – 368 с.

24Кабашов, С.Ю. Организация муниципальной службы / С.Ю. Кабашов. – М.: ИНФРА-М., 2010. – 478 с.

25Холопов, В.А. Государственное и муниципальное управление / В.А. Холопов.

–Ростов н/Д: Феникс, 2010. – 364 с.

26Орешин, В.П. Система государственного и муниципального управления / В.П. Орешин: Учебное пособие. – М.: ИНФРА-М, 2012. – 320 с.

27Бондарь, Н.С. Местное самоуправление и конституционное правосудие: конституционализация муниципальной демократии в России / Н.С. Бондарь. – М.: Норма, 2009. – 592 с.

28Шугрина, Е.С. Судебная защита местного самоуправления / Е.С. Шугрина. – М.: Норма : Инфра-М, 2010. – 336 с.

25

странах, даны рекомендации по использованию этого опыта применительно к российским условиям29.

Теоретическое осмысление правовых и организационных основ муниципального управления, критический анализ муниципальной реформы в России представлены в коллективном труде Д.Ф. Аяцкова, М.М. Мокеева и других ученых30.

Актуальные теоретические и практические вопросы становления и развития муниципальной службы и ее роли в системе управления муниципальными территориями поднимает в своей работе С.Ю. Кабашов31.

Основы урегулирования конфликта интересов на муниципальной службе в соответствии с требованиями законодательных и иных нормативных правовых актов, противодействия коррупции на муниципальной службе и их влиянию на эффективность управления муниципальными территориями раскрываются в другом труде этого же автора32.

Коллективная работа авторов Д.С. Велиевой, В.В. Лысенко и других посвящена проблематике правовых, территориальных, экономических и финансовых основ местного самоуправления в современных условиях33.

При этом первостепенное значение имеет критическое изучение конституционных форм участия граждан в местном самоуправлении, организации народного представительства в органах управления муниципальными территориями.

ВКонституции Российской Федерации в статье 12 заявлено о признании и гарантии местного самоуправления, что местное самоуправление

впределах своих полномочий самостоятельно, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Встатье 32 Конституции Российской Федерации установлено, что граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей.

Особое значение для понимания конституционных основ народовластия в системе местного самоуправления имеет статья 130 Конституции РФ, которой определено, что местное самоуправление осуществляется гражда-

29Пронкин, С.В. Государственное управление зарубежных стран: Учебное пособие / С.В. Пронкин, О.Е. Петрунина. – 4-е изд., доп. и перераб. – М.: КДУ, 2011. – 496 с.

30Аяцков, Д.Ф. Правовые и организационные основы государственного и муниципального управления / Д.Ф. Аяцков, М.М. Мокеев и др. – М.: Форум, 2012.

31Кабашов, С.Ю. Организация муниципальной службы / С.Ю. Кабашов. – М.: ИНФРА-М, 2010.

32Кабашов, С.Ю. Урегулирование конфликта интересов и противодействие коррупции на гражданской и муниципальной службе / С.Ю. Кабашов. – М.: ИНФРА-М, 2012.

33Велиева, Д.С. Муниципальное право: учебное пособие / Д.С. Велиева, В.В. Лысенко и др. – М.: Омега-Л, 2013.

26

нами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.

В российской законодательной базе, в том числе на уровне субъектов Российской Федерации, реализовано содержание основных принципов местного самоуправления, выраженные правовыми положениями Европейской хартии местного самоуправления и Конституции Российской Федерации:

а) принципа самостоятельности местного самоуправления в решении вопросов местного значения;

б) принципа организационного обособления местного самоуправления в системе управления обществом и государством;

в) принципа многообразия форм местного самоуправления; г) принципа обеспеченности местного самоуправления материальны-

ми и финансовыми ресурсами; д) принципа гарантированности местного самоуправления в Россий-

ской Федерации.

Основные конституционные положения находят свое место в конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации. Например, статьи 83– 88 и 91 Устава Мурманской области, принятого Мурманской областной Думой 26 ноября 1997 г., установлены правовые основы местного самоуправления, осуществления гражданами местного самоуправления путем референдумов, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.

Радикальные экономические реформы 1990-х гг. привели к резкому ухудшению условий жизни населения муниципальных территорий. В условиях отсутствия соответствующей правовой базы, экономической и финансовой основы самоуправления избранные советы депутатов были очень слабыми органами публичной власти на местах. От их воли мало что зависело на муниципальных территориях, они были не в состоянии решать многие вопросы местного значения. Нередко по этим причинам советы депутатов вступали в конфронтацию с органами исполнительной власти. Поэтому становилась явной необходимость реформирования местного управления, выведения местных органов власти из института государственных органов власти.

Переходный период до конца 1995 г. характеризовался доминированием исполнительной власти. Лишь в некоторых регионах были избраны по временным положениям представительные органы местного самоуправления с весьма ограниченными полномочиями.

В результате принятия в 1995 г. Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» началось становление местного самоуправления в субъектах Российской Федерации. Повсеместно на муниципальных территориях избраны новые органы местного самоуправления.

27

Вконце 1995 г. Правительством Российской Федерации принята Федеральная программа государственной поддержки местного самоуправления.

В1999 г. принята Федеральная целевая программа государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления.

В1996 г. принят Федеральный закон «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления».

В1997 г. принят Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», а в 1998 г. – Федеральный закон «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации». В том же году Россия ратифицировала Европейскую хартию местного самоуправления.

В1999 г. Указом Президента Российской Федерации были утверждены «Основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации».

Для организации взаимодействия органов местного самоуправления

сорганами государственной власти были созданы Совет по местному самоуправлению в Российской Федерации, возглавляемый Президентом РФ, и Совет руководителей органов местного самоуправления по проблемам соци- ально-экономической реформы при Правительстве Российской Федерации.

Местное самоуправление – это форма осуществления народом своей

власти, обеспечивающая в пределах, которые определены Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, – законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Такое определение дается местному самоуправлению в Федеральном законе «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ.

В соответствии с пунктом 2 статьи 1 данного Федерального закона местное самоуправление в Российской Федерации – это форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, – законами субъектов Российский Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций34.

28

Эффективность работы органов местного самоуправления и, соответственно, качественный уровень муниципального управления территориями зависит, в частности, от следующих факторов:

1)качества федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении;

2)структуры управления муниципальными территориями, насколько она оптимальна и способствует эффективной работе органов местного управления;

3)финансового обеспечения, достаточного для успешного и своевременного решения вопросов местного значения;

4)наличия необходимой экономической основы местного самоуправления;

5)качества муниципальных правовых актов, принятых по вопросам местного значения и вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации

6)профессионализма и деловых качеств муниципальных служащих и выборных должностных лиц;

7)уровня ответственности органов самоуправления перед населени-

ем;

8)уровня ответственности органов самоуправления перед государ-

ством;

9)уровня политической и правовой культурой населения;

10)уровня развития форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления;

11)активности населения, осуществляющего местное самоуправление непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного

самоуправления, в том числе правотворческой инициативы.

Как уже подчеркивалось выше, во-первых, без ущерба для более общих законодательных положений местные органы власти должны иметь возможность сами определять свои внутренние административные структуры с тем расчетом, чтобы они отвечали местным потребностям и обеспечивали эффективное управление муниципальными территориями.

Во-вторых, согласно положениям Европейской хартии местного самоуправления, условия работы служащих органов местного самоуправления должны быть такими, чтобы можно было обеспечивать подбор высококвалифицированных кадров, основанный на принципах учета опыта и компетентности35; для этого необходимо создать соответствующие условия

Собрание законодательства РФ. – 2003. – № 40. – Ст. 3822.

35 Европейская хартия местного самоуправления (Страсбург, 15 октября 1985 г.): Хартия ратифицирована Российской Федерацией Федеральным законом от 11 апреля

1998 г. № 55-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. – 1998. –

29

их профессиональной подготовки, вознаграждения и продвижения по службе.

Конституция Российской Федерации 1993 г. (часть 2 статьи 3) впервые относит местное самоуправление к основам конституционного строя России и определяет его в качестве самостоятельной формы осущест-вле- ния народом принадлежащей ему власти.

Тем самым впервые на конституционном уровне закреплено существование самостоятельной от государства системы власти народа, созданной для решения вопросов местного значения. В этой связи представ-ляет- ся бесспорным утверждение, что степень развитости и самостоятельности местного самоуправления является одним из важнейших показателей уровня демократизма всей системы управления обществом и государством.

Конституционное признание такой основополагающей роли местного самоуправления означает необходимость обеспечения его организационной обособленности и самостоятельности. В этих целях Конституция Российской Федерации (статья 12), признавая и гарантируя местное самоуправление, указывает, во-первых, на его самостоятельность в пределах своих полномочий, а, во-вторых, также на то, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Это означает, что государственные органы не вправе вмешиваться в деятельность органов местного самоуправления, образовывать такие органы, назначать должностных лиц местного самоуправления, отменять их решения (отмена данных решений возможна в судебном порядке), давать указания относительно распоряжения объектами собственности, финансовыми средствами.

Служащие органов местного самоуправления относятся законом к отдельной от государственных служащих категории – муниципальных служащих. Кроме того, согласно части 1 статьи 131 Конституции РФ, структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно.

Организационное обособление местного самоуправления в общей системе управления обществом обеспечивается также с помощью гарантий, закрепляемых в различных статьях главы 8 «Местное самоуправление» Конституции.

Так, в статье 130 Конституции РФ закрепляются экономические гарантии такой обособленности, основу которых составляет муниципальная собственность, владение, пользование и распоряжение которой осуществляется населением самостоятельно.

В статье 131 Конституции РФ установлены гарантии территориального верховенства (самостоятельности) местного самоуправления. К их числу Конституция относит основной круг территорий, на которых может осуществляться местное самоуправление (городские, сельские поселения);

№ 36. – Ст. 4466.

30