hvSsjbaJGl

Прежде всего, следует отметить, что в начале 2000-х гг. в России экономический спад сменился экономическим ростом за счет высоких цен на экспортируемые энергоресурсы и потребительского бума. Проходила консолидация российского государства, одним из последствий которой стала централизация управления, названная федеральной реформой36. Центр постепенно возвращал себе рычаги контроля над регионами, концентрировал финансовые потоки в федеральном бюджете: доля федеральных средств в общем бюджете страны возросла за относительно короткий временной период, за 1998–2006 гг., с 40% до 66%.

На этом фоне несколько, надо признать, изменилась и государ-ствен- ная политика по отношению к роли и месту местного самоуправления в системе публичной власти в стране. В частности, несмотря на утверждения о значимости соблюдения демократических принципов в местном самоуправлении, на практике делались попытки повысить уровень управляемости муниципалитетов за счет урезания в нем демократических начал.

Не исключено, что эти попытки органов государственной власти были вызваны и тем, что к руководству органами управления некоторых муниципальных территорий страны стали приходить, пользуясь институтом выборности, представители криминальных кругов, возрос уровень коррупции среди глав муниципальных образований городов и районов.

Так, в мае 2000 г. Президент РФ предложил Госдуме рассмотреть законопроекты, в которых было предусмотрено назначение и снятие со своих постов мэров городов с населением свыше 50 тыс. жителей. Процедура назначения и снятия со своих должностей мэров таких городов, а она касалась и административных центров субъектов Российской Федерации, должна была осуществляться согласно решению глав исполнительной власти регионов.

С такой инициативой выступили главы целого ряда субъектов Российской Федерации, и, к примеру, этого же мнения придерживался тогдашний губернатор Мурманской области. Причины их подобного рода позиции и последующих действий вполне понятны. Следует отметить, что главы некоторых субъектов Российской Федерации, которые в тот период все избирались на всеобщих, прямых и тайных выборах, видели в мэрах крупных городов своих потенциальных конкурентов на выборах губер-наторов

иглав регионов. Поэтому их отношения между собой, особенно это касалось мэров административных центров регионов, были часто весьма нездоровыми и отрицательно отражались на муниципальных территориях.

Эту инициативу глав субъектов Российской Федерации о назначении

иснятии со своих должностей мэров городов с населением свыше 50 тыс. жителей, исключая их выборность непосредственно населением, и поддержала администрация Президента РФ. Однако в ходе обсуждения законо-

36Федеральная реформа 2000–2003. Федеральные округа / Под ред. Н. Петрова.

–М.: МОНФ, 2003. – Т. 1. – С. 346.

41

проектов президентская сторона все-таки решила снять свое предложение и отозвать законопроект из парламента.

Дело в том, что предполагаемая замена выборов мэров назначениями глав субъектов Российской Федерации прямо противоречила положениям Конституции Российской Федерации (статья 12) и основным принципам Европейской хартии местного самоуправления.

В тот период Министерство финансов Российской Федерации, как, впрочем, и всегда, что ему и свойственно, выступало за жесткую централизацию бюджетных потоков и минимизацию местного налогообложения. А, например, ряд других министерств был сторонником экономической автономии муниципалитетов, и видел в ней определенную гарантию успешного решения местных проблем силами самого местного самоуправления.

Обсуждение проекта нового федерального закона о местном самоуправлении в Государственной Думе проходило напряженно. Достаточно отметить, что было подано свыше 6,5 тыс. поправок. Во втором, решающем чтении против законопроекта выступили депутатские фракции политических партий «Союза правых сил» и «Яблоко», Коммунистической партии РФ и Аграрной партии РФ. Однако при поддержке лояльных Кремлю парламентских фракций37 документ был одобрен Госдумой, а 6 октября 2003 г. подписан президентом. Новый закон должен был вступить в силу в полном объеме с 1 января 2006 г., но летом 2005 г. окончательная его реализация, речь идет, прежде всего, о финансовых отношениях, была отложена до января 2009 г.

Логику нового федерального закона о местном самоуправлении на муниципальных территориях можно обозначить как рационализацию местного самоуправления. Отсюда основные его идеи:

−четкое определение зон ответственности муниципалитетов;

−приведение в соответствие полномочий местного самоуправления и его финансовых возможностей, чтобы положить конец порочной практике «нефинансируемых мандатов»;

−унифицирование юридического регулирования местного самоуправления в различных типах муниципалитетов;

−реорганизация структуры муниципалитетов.

Вместе с тем новый федеральный закон, как можно его оценивать, по существу в своей основе предполагает, что органы местного самоуправ-ле- ния на муниципальных территориях должны выполнять исключительно административные, а не политические задачи. Следовательно, по большому счету, новый федеральный закон этим самым обеспечивает лучшую управляемость муниципалитетов, что само по себе приобретает определенную значимость в практическом плане. В то же время их роль как выбор-

37 Об обсуждении проекта в Государственной Думе: Либоракина, М. Атрибут вертикали власти или основа гражданского общества? / Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. – 2003. – № 3. – С. 144–145.

42

ных и подотчетных населению институтов местной демократии, действующих на муниципальных территориях, надо, видимо, так понимать, признается второстепенной.

Отныне Федеральный закон о местном самоуправлении 2003 г. рассматривает местное самоуправление на муниципальных территориях, прежде всего, в качестве публичной власти, решающей вопросы местного значения в рамках единой системы исполнительной власти, включая государственную власть.

По мнению некоторых исследователей, по сути, произошла мягкая ревизия статьи 12 Конституции Российской Федерации. На их взгляд, такой подход направлен на огосударствление местного самоуправления. Видимо, именно в связи с этим отдельные исследователи сопоставляют новый Федеральный закон о местном самоуправлении 2003 г. с земской контрреформой 1890–1892 гг., которая свела на нет прогрессивный потенциал местного самоуправления в царской России38.

Однако это мнение представляется весьма спорным и с таким утверждением нельзя согласиться потому, что Федеральный закон о местном самоуправлении 2003 г. является, несмотря на его известные определенные недостатки, шагом вперед в правовом обеспечении местного самоуправления в современной России, позволил на более прогрессивном законодательном уровне развивать самоуправление муниципальными территориями.

От прямых и всеобщих выборов мэров отказались почти 21% муниципальных образований, в том числе 44 муниципальных образований региональных столиц.

Вместе с тем воспротивились введению должности сити-менеджера (назначаемых по конкурсу представительными органами власти муниципальных образований глав местной администрации) 107 городов, включая города-миллионники Новосибирск, Самару, Омск, Ростов-на-Дону.

ВМурманской области наблюдалась также тенденция введения должностей сити-менеджера во многих муниципальных районах и городских округах, в уставы которых были сделаны соответствующие изменения и дополнения. Например, такие должности появились в городских округах Мурманск, Печенга, Кировск и др.

Всельских поселениях Мурманской области, как правило, за редким исключением, главы муниципальных образований исполняют одновременно обязанности председателей Советов депутатов (представительных органов власти и глав местных администраций.

Например, глава муниципального образования исполняет обязан-но- сти председателя Совета депутатов и главы местной администрации в сельском поселении Ловозеро Ловозерского района, сельских поселений

43

Междуречье, Ура-Губа, Пушной и Тулома Кольского района, сельских поселений Алакуртти и Зареченск Кандалакшского района.

Впоследние 2 года в уставы муниципальных образований Мурманской области стали вводить нормы, позволяющие избирать глав муниципальных образований на основе прямых и всеобщих выборов, т.е. с участием населения муниципальных территорий.

Однако до сих пор во многих муниципальных образованиях региона обязанности их глав исполняют лица, назначенные представительными органами власти муниципалитетов из числа депутатов. Более того, переход от назначения к всеобщим и прямым выборам глав муниципальных образований осуществляется медленно.

Так, в 2013 г. состоялось первое заседание Совета депутатов Кандалакшского муниципального района нового созыва, который первым делом рассмотрел вопрос о назначении главы муниципального района39.

В2012–2013 гг. окончательно сформировалось негативное отно-ше- ние населения муниципальных образований и местных элит по отно-ше- нию к почти повсеместной отмене прямых и всеобщих выборов глав муниципальных образований.

Отмечается также ослабление давления глав субъектов Российской Федерации и федеральных государственных органов власти на этот процесс, с молчаливого согласия которых осуществляется постепенный переход от процедуры назначения главами муниципальных образований из числа депутатов представительного органа власти к их прямым и всеобщим выборам, когда проявляется политическая воля местного населения40.

Новый Федеральный закон о местном самоуправлении 2003 г. предусматривает создание 5 типов органов местного самоуправления, среди них:

а) сельские и городские поселения – в населенных пунктах, как правило, с численностью населения свыше 1 000 человек (для территорий с высокой плотностью населения – более 3 000 человек);

б) муниципальные районы, на территории которых, в свою очередь, создавались муниципалитеты на уровне сельских и городских поселений;

в) городские округа, которые занимали территорию одного города и где полномочия не разделены между муниципалитетами разных уровней;

г) внутригородские муниципальные образования – на территориях городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга.

Таким образом, российская муниципальная реформа вписывалась в логику организации местного самоуправления в странах Западной Европы,

39Выбран новый глава Кандалакшского района [Электронный ресурс]. – Режим доступа: www.b-port.com/news/item/100051.html (дата обращения: 21.10.2013).

40Городецкая, Н. Мэров красят политические решения / Н. Городецкая // Ком-

мерсантъ. – 2011. – 31 августа.

44

которые использовали двухуровневую модель организации местного самоуправления41.

Однако в отличие от большинства развитых стран в России Федеральный закон о местном самоуправлении 2003 г. предписывал создавать местное самоуправление практически повсеместно. Определение границ и статуса муниципальных образований, в том числе придание статуса городских округов малым и средним городам, было отдано на откуп органам власти субъектов Российской Федерации.

Внастоящее время в субъектах Российской Федерации, в том числе

вМурманской области, происходит процесс объединения некоторых муниципальных образований с тем расчетом, чтобы:

−соединить их потенциальные возможности и ресурсы;

−устранить дублирование в управлении муниципальными территориями;

−ликвидировать лишние звенья в их управлении и достигнуть оптимальной и более эффективной схемы управления муниципальными территориями;

−добиться определенной экономии муниципальных средств за счет сокращения штатной численности аппарата управления.

Помимо этого в городах федерального значения – в Москве и СанктПетербурге – органы местного самоуправления создавались на внутригородских территориях, а решение вопроса о порядке организации и полномочиях органов местного самоуправления в этих городах фактически переданы на усмотрение городских властей.

Федеральный закон о местном самоуправлении 2003 г. нормой части 1.1 статьи 10 установил, что наделение муниципальных образований статусом городского и сельского поселения, муниципального района, городского округа и внутригородской территории (внутригородского муниципального образования) городов федерального значения Москвы и СанктПетербурга осуществляется законами субъектов Российской Федерации.

В результате после принятия нового закона количество муниципальных образований увеличилось почти вдвое: с 12,2 тыс. в 2000 г. до 24,1 тыс. в 2005 г.42

Например, состав Мурманской области представил собой следующий сформированный региональными властями набор муниципальных территорий:

а) городских поселений создано 13; б) сельских поселений – 10; в) муниципальных районов – 5;

41Batley, R., Stoker, G. (eds.). Local Government in Europe: Trends and Developments, London: Macmillan, 1991.

42Шургина, Е.С. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник. – 2-е изд., перераб. и доп. – М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2007. – 672 с.

45

г) городских округов образовано 12.

Таким образом, в Мурманской области стали действовать 40 муниципальных образований с различным статусом и, следовательно, с различными полномочиями.

На территориях других субъектов Российской Федерации СевероЗападного федерального округа было к 2008 г. создано муниципальных образований всех типов (городских округов, муниципальных районов, сельских и городских поселений): Архангельская область – 250, Вологод-ская – 372, Калининградская область – 36, Новгородская область – 221, Псковская область – 244, Республика Карелия – 127 и Республика Коми – 211.

Чтобы обеспечить муниципальную интеграцию и исправить недостатки муниципальной политики 1990-х гг., в Федеральном законе детализированы:

−структура органов местного самоуправления;

−регламентация полномочий муниципальных образований;

−регламентация полномочий органов местного самоуправления;

−статус муниципальных представительных органов;

−численность депутатов муниципальных представительных органов. Вместе с тем приоритетом закона в экономическом плане, по всей

видимости, стало не расширение налоговой базы муниципалитетов, а передача некоторых финансовых обязательств от муниципалитетов региональным властям и возврат к финансированию местного самоуправления за счет субсидий и дотаций из бюджетов вышестоящих государственных органов власти.

Закон предоставил регионам право формировать муниципальные органы муниципальных районов не путем всеобщих выборов, а делеги-рова- нием представителей входящих в них поселений.

Закон предоставляет муниципалитетам возможность выбрать одну из трех моделей управления муниципальными территориями:

1)всеобщие выборы мэров как глав исполнительных органов местного самоуправления («мэр – совет»);

2)наем городских управляющих по контракту с представительными органами местного самоуправления («сити-менеджеры») при отсутствии всеобщих выборов мэров;

3)всеобщие выборы мэров как глав представительных органов местного самоуправления при условии наделения городских управляющих полномочиями глав исполнительных органов местного самоуправления (смешанная модель).

Кстати, модель «сити-менеджеры» возникла в США в ходе борьбы против засилья коррумпированных местных боссов еще в начале XX в., но

46

позднее была признана не только не соответствующей демократическим стандартам, но и неэффективной с точки зрения качества управления43.

На фоне некоторого спада электоральной политики в стране и отмены выборов глав исполнительной власти регионов отказ от всеобщих выборов глав муниципальных образований получал все большее распространение. Более того, это явление превратилось в тенденцию. Если в рамках нового механизма регионального управления, принятого чуть позднее, назначаемые сверху губернаторы могли утратить свои посты в любой момент, то выборные мэры городов не только выступали легитимными представителями местных сообществ, но и были защищены своим мандатом от произвольного вмешательства центра.

Избранные всеобщим голосованием мэры городов, особенно административных центров субъектов Российской Федерации, с трудом вписывались в иерархию вертикали исполнительной власти. Зачастую возникали серьезные трения разного характера между мэрами муниципальных территорий, прежде всего крупных городских округов, и главами (губернаторами) субъектов Российской Федерации.

Например, в Мурманской области подобного рода конфликтные ситуации постоянно формировались между мэрами таких городских округов, как Мурманск, Апатиты, Мончегорск, и органами государственной исполнительной власти региона в лице губернатора.

Отказу от всеобщих выборов мэров городов способствовала высокая поддержка «Единой России» на думских выборах. Чем больше голосов получала в регионе партия власти, тем выше были шансы на то, что в столице региона выборного мэра сменял назначаемый городской управляющий44.

Поэтому вариант «сити-менеджеров» уже к началу 2006 г. практиковался в трети российских муниципальных образований, в том числе более чем в четверти городов45. В 2007–2008 гг. доля выборных мэров во главе российских муниципальных образований продолжила снижаться и окончательно закрепилась к 2010 г.

Таким образом, хотя новый закон декларировал цель добиться эффективности деятельности местного самоуправления, важнейшим средством ее достижения стал все-таки отказ от широкой местной автономии в

43Ланкина, Т. Реформы местного самоуправления при Путине / Федеральная реформа 2000–2004. – Т. 2. – С. 226–267.

44Гельман, В., Ланкина, Т. Политические диффузии в условиях пространственно гибридного режима: институциональное строительство и выборы мэров в городах России // Полис. – 2007. – № 6. – С. 96–103.

45Миронов, Н. Местное самоуправление в России: между реформой и контрре-

формой // Сравнительное конституционное обозрение. – 2006. – № 2. – С. 27; Пуза-

нов, А., Рагозина, Л. Отчуждение местной власти // Pro et Contra. – 2007. – Т. 11. – № 1. – С. 80–81.

47

пользу государственного контроля над муниципалитетами и субординации по отношению к федеральным и региональным органам власти.

Разнообразные варианты местного самоуправления в регионах были унифицированы. Эти изменения муниципальной политики имели как положительные, так и негативные последствия для российских муниципальных территорий, прежде всего – крупных и средних городов.

В этой связи настала, судя по всему, необходимость в том, чтобы была проведена дальнейшая постепенная, последовательная и продуманная модернизация существующей системы местного самоуправления. Для этого в настоящее время, на основе критического анализа существующей десятилетней практики управления муниципальными территориями, целесообразно определить стратегию и тактику последующих действий в отношении образованных в начале первой половины 2000-х гг. муниципалитетов.

Учитывая обозначенные выше проблемы и тенденции, необходимыми представляются следующие решения и направления действий:

1.Определить основные векторы развития местного самоуправления

всреднесрочной и долгосрочной перспективе. Возникла потребность в разработке и нормативном закреплении концепции новой российской муниципальной политики. Адаптировать законодательство к многообразию условий и моделей местного самоуправления на муниципальных территориях.

2.Фактором дальнейшего развития местного самоуправления на муниципальных территориях должно стать максимальное включение в процесс управления муниципальной территорией непосредственно населения муниципальных образований. Стоит задача формирования среди населения муниципальных территорий соответствующей муниципальной политической культуры и практических навыков самоуправления.

3.Целесообразно расширить ресурсные возможности местной власти на муниципальных территориях с учетом их статуса и полномочий. Предлагается осуществить дифференциацию государственной политики в отношении различных типов муниципальных образований. Муниципальные образования, являющиеся точками роста (прежде всего города), должны получить действенные стимулы для развития, а отстающие в развитии муниципальные территории (прежде всего сельские) – гарантии государственной поддержки.

4.Муниципальный класс (люди, профессионально и активно занятые на общественных началах в осуществлении местного самоуправления на муниципальных территориях) должен быть более тесно включен в систему принятия политических, экономических и финансовых решений на федеральном и региональных уровнях.

5.Видится своевременным шагом ограничение круга избыточных функций со стороны государственного контроля деятельности муниципальных образований.

48

6.Городские округа должны получить большую свободу политического, экономического и финансового маневра, в том числе путем предоставления им права расширять перечень решаемых ими вопросов местного значения, стимулирования развития налогооблагаемой базы местных бюджетов, развития экономического потенциала своей муниципальной территории. Напротив, в неурбанизированных зонах государство в большей степени должно взять на себя ответственность за строительство и работу крупных инфраструктурных объектов, соблюдение базовых государственных и муниципальных стандартов оказания услуг и финансового обеспечения.

7.Предлагается публично признать необходимым фактором преобразование муниципальных образований одних типов в другой статус, объединения целого ряда полномочий соответствующих муниципалитетов (например, городских округов тех территорий, которые являются одновременно административными центрами муниципальных районов) с полномочиями муниципальных районов с последующим их объединением.

8.Считается целесообразным предоставить субъектам Российской Федерации возможность отказа от районного звена местного самоуправления на муниципальных территориях, ставшего зачастую по факту элементом государственной системы управления, путем создания в муниципальных районах территориальных органов государственной власти.

9.Осуществить более четкое и полное разграничение предметов ведения (полномочий) муниципальных территорий и органов государственной власти, определения вопросов местного значения с учетом сложившейся реальности.

10.Муниципальные органы власти должны быть освобождены от участия в решении несвойственных им административных задач без финансовых гарантий со стороны государства. Возложение на муниципальные образования некоторые функции в таких сферах, как, например, предотвращение терроризма, мобилизационная подготовка, без должного обеспечения и конкретизации может создавать риски определенного снижения уровня безопасности населения на муниципальных территориях.

11.Определиться, что финансовая самодостаточность местного самоуправления на муниципальных территориях в ближайшей перспективе должна стать ключевым направлением муниципальной политики государства. В этой связи предлагается:

а) замещение в бюджетах муниципальных образований с относительно высоким уровнем социально-экономического развития финансовой помощи федерального и регионального бюджетов поступлениями от собственных доходных источников;

б) исключить движение средств от муниципального образования в бюджеты вышестоящих уровней бюджетной системы с последующим возвращением их в тот же муниципалитет в качестве межбюджетных трансфертов;

49

в) рассмотреть вопрос о закреплении за местными бюджетами муниципальных территорий на долгосрочной основе дополнительных налоговых источников, стимулирующих муниципалитеты к работе над собственной доходной базой.

12. Совершенствовать правовой механизм судебной защиты местного самоуправления муниципальных территорий, в том числе через обучение судейского корпуса, в частности, основным проблемам муниципального права, вопросам практической деятельности местного самоуправления муниципальных территорий.

50