hvSsjbaJGl

ГЛАВА II. ПОЛНОМОЧИЯ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ В СФЕРЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

НА МУНИЦИПАЛЬНЫХ ТЕРРИТОРИЯХ: СОСТОЯНИЕ И ПРОБЛЕМЫ

§ 1. Полномочия органов государственной власти в сфере местного самоуправления на муниципальных территориях:

состояние и проблемы

Полномочия федеральных органов государственной власти в области местного самоуправления определены нормами статьи 5 Федерального закона о местном самоуправлении от 6 октября 2003 г.

К полномочиям федеральных органов государственной власти в области местного самоуправления относятся:

−определение общих принципов организации местного самоуправления в Российской Федерации, устанавливаемых настоящим Федеральным законом;

−правовое регулирование по предметам ведения Российской Федерации и в пределах полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации прав, обязанностей и ответственности федеральных органов государственной власти и их должностных лиц, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностных лиц в области местного самоуправления;

−правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности граждан, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по решению вопросов местного значения;

−правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены феде-

ральными.

Осуществление исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий федеральными органами государственной власти в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, Федеральным законом о местном самоуправлении и другими федеральными законами.

В случае противоречия федеральных законов и (или) иных нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих вопросы местного самоуправления, Конституции Российской Федерации, настояще-

51

му Федеральному закону применяются Конституция Российской Федерации и Федеральный закон о местном самоуправлении.

К полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления относятся:

−правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации в случаях и порядке, установленных Федеральным законом о местном самоуправлении;

−правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностных лиц в области местного самоуправления в случаях и порядке, установленных федеральными законами;

−правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по предметам ведения субъектов Российской Федерации, а также в пределах полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;

−правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены законами субъектов Российской Федерации в порядке, установленном

Федеральным законом о местном самоуправлении.

Осуществление исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий органами государственной власти субъектов Российской Федерации в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, Федеральным законом о местном самоуправлении, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации.

В случае противоречия конституции (устава), закона, иного нормативного правового акта субъекта Российской Федерации, регулирующих вопросы организации местного самоуправления и устанавливающих права, обязанности и ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону и другим федеральным законам применяются Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, Федеральный закон о местном самоуправлении и другие федеральные законы.

Конституция РФ закрепляет правотворческие полномочия в сфере местного самоуправления за Российской Федерацией, субъектами РФ, муниципальными образованиями. Она соотносит компетенцию Российской

52

Федерации и ее субъектов, выделяя сферу исключительных полномочий Российской Федерации (статья 71), сферу совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации (статья 72), сферу собственных полномочий субъектов Федерации (статья 73). Местное самоуправление включается в сферу совместного ведения (пункт «н» части 1 статьи 72).

К сфере совместного ведения отнесено установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления. Следовательно, логичен вывод о том, что на местное самоуправление распространяются законодательные правила о порядке осуществления правового регулирования в сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Всферу исключительного ведения Российской Федерации входит регулирование основных финансово-экономических отношений в муниципальных образованиях. Согласно пунктам «ж», «о» статьи 71 Конституции РФ к сфере исключительных полномочий Российской Федерации относится и установление правовых основ единого рынка, финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, гражданское законодательство.

Гражданское законодательство определяет участие муниципальных образований, их органов в гражданском обороте, их статус как субъектов гражданского права, правовое положение муниципального имущества, порядок его приватизации, порядок создания и правовой статус муниципальных унитарных предприятий и муниципальных учреждений (главы 4, 5 и 19, статей 212 и 215 Гражданского кодекса РФ).

Висключительном ведении Российской Федерации также находят-

ся:

−определение порядка размещения муниципальных заказов, заключения муниципальных контрактов (статья 72 Бюджетного кодекса РФ);

−определение порядка проведения муниципальных лотерей, выпуск муниципальных займов, статус муниципальных ценных бумаг (статьи 96, 100, 114, 156 Бюджетного кодекса РФ, статьи 2–5 и 7 Федерального закона от 22 апреля 1996 г. «О рынке ценных бумаг», статья 1063 Гражданского кодекса РФ);

−правовое регулирование местных налогов и сборов (статьи 12, 15, 53 и другие Налогового кодекса РФ);

−установление минимальных социальных стандартов (статьи 7, 65, 141, 142 Бюджетного кодекса РФ);

−регулирование внешнеэкономических связей муниципальных образований (статья 11 Федерального закона от 8 декабря 2003 г. «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности».

53

Следует подчеркнуть, что только Российская Федерация вправе вводить правовые ограничения в сфере местного самоуправления (статьи 55 и 133 Конституции РФ).

Кроме того, в сфере ее исключительного ведения находятся вопросы правового регулирования особенностей местного самоуправления в городах федерального значения, закрытых административно-территориальных образованиях, наукоградах, приграничных территориях (Закон РФ от 14 июля 1992 г. «О закрытом административно-территориальном образовании»).

В свою очередь, правотворческие полномочия муниципальных образований, установленные Конституцией РФ и правовыми актами федеральных органов власти, распространяются на установление:

границ и состава муниципальной территории;

собственной компетенции;

форм, порядка и гарантий непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения;

структуры и порядка формирования органов местного самоуправления;

наименования и полномочий выборных, других органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления;

срока полномочий депутатов представительных органов местного самоуправления, членов других выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления;

видов, порядка принятия и вступления в силу муниципальных нормативных правовых актов;

статуса и социальных гарантий депутатов, членов других выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления;

оснований и порядка прекращения их полномочий, гарантий прав должностных лиц местного самоуправления;

условий и порядка организации муниципальной службы;

экономической и финансовой основы местного самоуправления;

исторических, национальных и иных особенностей организации местного самоуправления.

Кчислу правотворческих полномочий муниципальных образований относятся также:

утверждение местных бюджетов и отчетов об их исполнении;

установление местных налогов и сборов и льготного налогообложения;

регулирование использования водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также недр для строительства подземных сооружений местного значения;

54

регулирование планировки и застройки территорий муниципальных образований;

разграничение полномочий разных органов местного самоуправления;

вопросы, не исключенные из ведения муниципальных образований и

не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти.

Муниципальные образования имеют свои уставы, которые регулируют на местном уровне, в частности, организацию управления муниципальными территориями.

Под уставом муниципального образования следует понимать основной муниципальный правовой акт, который имеет высшую юридическую силу среди других актов, принимаемых органами местного самоуправления или гражданами непосредственно на сходах или референдумах, и комплексно регулирует в правовых рамках положений Конституции Российской Федерации, федеральных законов и иных нормативно-правовых актов федерального уровня, законов субъектов Российской Федерации функционирование местного самоуправления и его органов на территории муниципального образования.

Устав муниципального образовании в соответствии с разделением публичной власти в России на 3 уровня (федеральный, региональный, муниципальный) является нижним звеном из категорий нормативно-право- вых актов универсального характера, к которым относятся также Конституция Российской Федерации, конституции (уставы) субъектов Российской Федерации.

Юридическая природа устава муниципального образования заключается в том, что этот нормативно-правовой акт выражает публично-власт- ную сущность местного самоуправления как формы народовластия на местном, наиболее приближенном к населению уровне и одновременно устанавливает и закрепляет структуру и организацию всех институтов самоуправления на территории муниципального образования в их единстве

ивзаимосвязи.

Всодержание предмета уставного муниципально-правового регулирования могут включаться вопросы о статусе конкретного муниципального образования, его территориальных границах, сведения о входящих в него населенных пунктах, о почетных званиях и наградах муниципального образования.

Например, именно эти сведения содержит Устав муниципального образования город Мурманск. В Уставе Мурманска определен статус муниципального образования – городской округ, описаны территориальные границы, даны сведения о входящих в его состав трех административных округов города, что он является административным центром Мурманской области.

55

ВУставе города сообщается также о том, что Мурманск носит звание «Города-героя» и перечислены все его награды, которыми он был награжден, когда и за какие достижения и успехи: медаль «Золотая Звезда», орден Ленина, орден Отечественной войны I степени – за заслуги в Великой Отечественной войне, орден Трудового Красного Знамени – за успехи, достигнутые трудящимися города в развитии промышленного производства.

Кроме того, в Уставе муниципального образования город Мурманск приведена историческая справка о том, что город, основанный в качестве северного незамерзающего порта России, официально заложен 4 октября (21 сентября старого стиля) 1916 г. под именем Романов-на-Мурмане, а с апреля 1917 г. носит название Мурманск46.

Нынешний Устав муниципального образования город Мурманск утвержден решением Совета депутатов города Мурманска, а не принят на референдуме с участием населения, проживающего на муниципальной территории. Такая форма принятия уставов муниципальных образований с прохождением через процедуру публичных слушаний обусловлена российским законодательством47.

Последующие изменения и дополнения в Устав муниципального образования город Мурманск вносились также решениями Совета депутатов города Мурманска. Предварительно проекты изменений и дополнений в Устав обсуждались на публичных слушаниях. При этом следует подчеркнуть, что решения, принятые участниками публичных слушаний, носят рекомендательный характер.

Впериод с 2006 по 2013 гг. подобного рода изменения и дополнения

вУстав муниципального образования город Мурманск вносились решениями Совета депутатов города Мурманска 13 раз. Естественно, 13 раз изменения и дополнения в Устав города проходили обязательную процедуру публичных слушаний.

Законодательный запрет (часть 3 статьи 44 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации») принимать устав муниципального образования на местном референдуме вступает в противоречие с конституционными принципами народовластия и местного самоуправления.

Эта правовая норма, как считают и некоторые российские исследователи, нарушает право граждан на участие в осуществлении местного самоуправления посредством самостоятельного выбора наиболее оптимального

врамках предусмотренных федеральным и региональным законодатель-

56

ством, иными подзаконными правовыми актами организационно-правово- го механизма реализации муниципальной власти на конкретной территории и с учетом местных традиций48.

Полагается целесообразным предоставить населению муниципального образования принимать устав муниципального образования не только представительным органом, но и путем референдума.

Допустимо внесение изменений и дополнений в устав муниципального образования, принятый на местном референдуме, решениями представительного органа местного самоуправления. В уставах муниципальных образований целесообразно указывать те положения, в которые изменения и дополнения в устав могут приниматься представительным органом местного самоуправления, а какие нормы – только на референдуме с непосредственным участием населения муниципальной территории.

В частности, такие вопросы, как выбор структуры и видов органов местного самоуправления и их компетенция по своей важности целесообразно решать на местном референдуме. Остальные вопросы могут корректироваться депутатами представительного органа власти. Это же касается изменений и дополнений, которые должны вноситься императивно в виду изменений в федеральных правовых актах и правовых актах субъектов Российской Федерации.

Предлагается внести изменения в часть 3 статьи 28 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», смысл которых состоит в том, чтобы к перечню условий, при которых по проекту устава муниципального образования могут не проводиться публичные слушания, добавить еще два условия:

1)если устав муниципального образования приводится в соответствие с актами субъекта Российской Федерации;

2)если устав муниципального образования принимается на сходе

граждан.

Государственная регистрация уставов муниципальных образований не должна быть обязательным условием вступления в силу муниципального образования – таковым условием должна быть официальная публикация принятого акта. Такого мнения придерживается и ряд исследователей49.

Федеральный закон Российской Федерации «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Россий-

48Чермит, А.Ю. Устав муниципального образования в системе нормативно-пра- вового регулирования местного самоуправления: дис. ... канд. юрид. наук / А.Ю. Чермит. – Владикавказ: Краснодарский ун-т, 2011. – С. 9–11, 97–99.

49Например: Джагарян, А.А. Конституционно-правовые проблемы нового порядка формирования представительного органа муниципального района / А.А. Джагарян, Н.В. Шевченко // Право и политика. – 2006. – № 12. – С. 28–31; Чащина, С.И. Государственная регистрация и вступление в силу Устава муниципального образования / С.И. Чащина // Государственная власть и местное самоуправление. – 2006. – № 7. – С. 41–43.

57

ской Федерации» гласит, что «Демократические, свободные и периодические выборы в органы государственной власти, органы местного самоуправления, а также референдум являются высшим непосредственным выражением принадлежащей народу власти».

Закон гарантирует свободное волеизъявление граждан Российской Федерации на выборах и референдуме, защита демократических принципов и норм избирательного права и права на участие в референдуме, в том числе и на местном уровне.

Законом определяются основные гарантии реализации гражданами Российской Федерации конституционного права на участие в выборах и референдумах, проводимых на территории Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований.

В случае нарушения конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными, применяются нормы Федерального закона «Об обеспечении конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления». Этот Федеральный закон применяется в целях защиты конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления в части, не урегулированной законами субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Данный федеральный закон применяется в следующих конкретных случаях:

−законодательным (представительным) органом субъекта Российской Федерации не принят закон, устанавливающий порядок проведения муниципальных выборов;

−представительным органом местного самоуправления или на местном референдуме не принят устав муниципального образования;

−в муниципальном образовании отсутствует выборный представительный орган местного самоуправления;

−полномочия органов местного самоуправления осуществляются должностными лицами, назначенными органами государственной власти;

−законом субъекта Российской Федерации не установлен порядок образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований;

−истекли установленные сроки полномочий выборных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления;

−выборы депутатов представительных органов местного самоуправления или выборных должностных лиц местного самоуправления, в

58

том числе повторные или досрочные выборы, не назначены уполномоченным органом или должностным лицом в установленные сроки;

−отсутствуют органы или должностные лица, уполномоченные назначить выборы депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления;

−муниципальные образования упразднены, объединены или преобразованы в порядке, противоречащем законодательству;

−органы местного самоуправления упразднены или в порядке, противоречащем законодательству, либо фактически перестали исполнять свои полномочия;

−в нарушение законодательства не реализуются конституционные права граждан, проживающих на территории муниципального образования, избирать и быть избранными в органы местного самоуправления муниципального образования.

ВМурманской области принят ряд законов, гарантирующих надлежащее функционирование местного самоуправления и регулирующих организацию и деятельность органов управления муниципальными территориями. Например, приняты и действуют Законы Мурманской области «О местном референдуме», «О муниципальной службе в Мурманской области», «О выборах глав муниципальных образований на муниципальных выборах».

Уставом Мурманской области признается и гарантируется местное самоуправление (статья 1). Местное самоуправление признается самостоятельным в пределах своих полномочий. Кроме того, статья 2 Устава Мурманской области устанавливает, что местное самоуправление не входит в систему органов государственной власти. Таким образом, повторяя данной нормой соответствующее конституционное положение.

Особой формой местного самоуправления отличаются находящиеся

введении федеральных органов государственной власти ЗАТО (закрытого административно-территориального образования), в которых расположены специфические объекты и предприятия, связанные с режимом государственной безопасности и охраной государственной тайны. Деятельность ЗАТО регулируется отдельным Федеральным законом, с 2006 г. началась подготовка к их реорганизации.

Этот Федеральный закон устанавливает правовой статус закрытого административно-территориального образования, регулирует особенности местного самоуправления, определяет меры по социальной защите граждан, проживающих и (или) работающих в нем, и их права.

К основным особенностям организации самоуправления ЗАТО относятся следующие положения:

−ЗАТО наделяется статусом городского округа;

−решение о создании (упразднении) ЗАТО принимается Президентом РФ;

59

−при принятии решения об упразднении ЗАТО определяются этапность и сроки снятия особого режима безопасного функционирования предприятий и объектов (статья 2 пункт 2 Федерального закона о ЗАТО);

−ЗАТО находится в ведении федеральных органов государственной

власти по вопросам:

а) установления административной подчиненности, границ указанного образования и земель, отводимых предприятиям и объектам;

б) определения полномочий органов государственной власти субъектов РФ в отношении указанного образования;

в) обеспечения особого режима безопасного функционирования предприятий и объектов, включающего специальные условия проживания граждан, охраны общественного порядка и обеспечения противопожарной безопасности. Все решения по вышеуказанным вопросам принимаются Правительством РФ (статья 1 Закона о ЗАТО);

−устанавливаются ограничения на право ведения хозяйственной и предпринимательской деятельности, владения, пользования и распоряжения землей, природными ресурсами, недвижимым имуществом (статья 3 пункт 1 Закона о ЗАТО);

−в бюджет ЗАТО зачисляются все налоги и сборы, полученные с этой территории;

−земли ЗАТО находятся в ведении муниципального образования, за исключением земель федеральной собственности;

−участие в приватизации муниципального имущества принимают только те, кто постоянно там проживает и зарегистрирован;

−компетенция органов местного самоуправления ЗАТО расширена. К ним относятся:

а) вопрос обеспечения безопасности граждан; б) вопрос безопасности в условиях возникновения чрезвычайных си-

туаций; в) проблемы соблюдения особого режима территории;

г) вопросы участия в режимном процессе (пропуск); − проживание или работа граждан в условиях особого режима ЗАТО

подлежат общей социальной компенсации.

На территории Мурманской области в настоящее время находятся пять муниципальных образований, имеющих статус закрытых администра- тивно-территориальных образований: Александровск, поселок Видяево, город Заозерск, город Островной, город Североморск.

В Мурманской области действует ведомство, которое ведает вопросами законопроектной деятельности и местного самоуправления Мурманской области. Основными задачами ведомства в сфере законопроектной деятельности и вопросам местного самоуправления Мурманской области являются:

60