!Экзамен зачет учебный год 2023 / ДИССЕРТАЦИЯ КАРАПЕТЯНА А.Г.-1

принципы организации и деятельности контрольно-счётных органов субъектов Российской Федерации1.

В соответствии с пунктом 9 части 1 статьи 14 ФЗ № 6 на контрольносчётные органы субъектов Российской Федерации возложены полномочия по составлению протоколов об административных правонарушениях, если такое право предусмотрено законодательством Российской Федерации. В Москве функции и полномочия контрольно-счетного органа в соответствии с Законом города Москвы № 30 возложены на Контрольно-счётную палату г. Москвы2. В соответствии с положениями пункта 4, части 2 статьи 10 указанного Закона должностные лица Контрольно-счётной палаты города Москвы имеют право составлять протоколы об административных правонарушениях, если такое право предусмотрено федеральным законодательством. Между тем указанное право этим органам предоставлено в соответствии с пунктом 3 части 5 статьи 28.3 КоАП РФ.

Ко второй категории органов, обладающих административноюрисдикционной компетенцией, связанной с возбуждением и рассмотрением дел об административных правонарушениях в бюджетной сфере, следует отнести Федеральное казначейство (Казначейство России) и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере. Административно-правовой статус Федерального казначейства определён Положением о Федеральном казначействе3. В соответствии с пунктом 1 указанного Положения Федеральное казначейство является федеральным органом исполнительной власти (федеральной службой), на который возложены функции по контролю и надзору

вфинансово-бюджетной сфере.

1 Федеральный закон от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и

муниципальных образований» // СЗ РФ. 2011. № 7. Ст. 903.

2 Закон г. Москвы от 30.06.2010 № 30 «О Контрольно-счетной палате Москвы» // URL:

http://docs.cntd.ru/document/537900449.

3 Постановление Правительства РФ от 01.12.2004 № 703 «О Федеральном казначействе» // СЗ РФ. 2004. № 49. Ст. 4908.

121

Положение зафиксировало полномочие Казначейства России по осуществлению в рамках своей компетенции производства по делам об административных правонарушениях в соответствии с законодательством Российской Федерации. Должностные лица Федерального казначейства вправе в соответствии с положениями пункта 11 части 2 статьи 28.3 КоАП РФ и части 1 статьи 28.3 КоАП РФ составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 15.14–15.15.16 КоАП РФ, а также рассматривать дела об административных правонарушениях по указанным составам в соответствии с положениями статьи 23.7 КоАП РФ. Таким образом, Казначейство России является органом административной юрисдикции, должностные лица которого уполномочены возбуждать и рассматривать дела об административных правонарушениях по всем 34 составам административных правонарушений, вытекающих из бюджетных правоотношений и назначать виновным административные наказания.

Пункт 9 Правил осуществления Федеральным казначейством полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере, утверждённых постановлением Правительства РФ от 28.11.2013 № 10921 (далее — Правила), к числу должностных лиц, осуществляющих контроль в финансово-бюджетной сфере, относит: а) руководителя Казначейства России (его территориального органа); б) заместителей руководителя Казначейства России (его территориального органа), к компетенции которых относятся вопросы осуществления контроля в финансово-бюджетной сфере; в) руководителей (заместителей руководителей) структурных подразделений центрального аппарата Казначейства России (его территориального органа), ответственных за организацию осуществления контрольных мероприятий; г) иных должностных лиц, уполномоченных на участие в проведении контрольных мероприятий в соответствии с приказом

финансово-бюджетной сфере» (вместе с Правилами осуществления Федеральным казначейством полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере) // СЗ РФ. 2013. № 49 (ч. VII). Ст. 6435.

122

(распоряжением) руководителя (заместителя руководителя) Федерального казначейства (его территориального органа), включаемых в состав проверочной (ревизионной) группы.

Указанные правила делят должностных лиц, обладающих административно-юрисдикционной компетенцией по осуществлению контроля в финансово-бюджетной сфере, на две группы. К первой следует отнести государственных служащих, обладающих административно-юрисдикционной компетенцией по реализации контрольной функции в финансово-бюджетной сфере, категории которых прямо указаны в рассматриваемых Правилах. Следует отметить, что с формально-юридической точки зрения полномочия Федерального казначейства, закрепленные в указанных Правилах, обозначены как «контрольные». Однако, на наш взгляд, их следовало бы назвать «надзорными», поскольку Федеральное казначейство реализует указанные полномочия по отношению к не подведомственным органам и должностным лицам, а по отношению к субъектам, не находящимся в непосредственном служебном подчинении Федерального казначейства.

Ко второй категории относятся должностные лица, которые наделяются административно-юрисдикционными полномочиями по осуществлению надзорных мероприятий в соответствии с приказом (распоряжением) руководителя (заместителя руководителя) Федерального казначейства (его территориального органа). Данные должностные лица включаются в состав проверочной (ревизионной) группы.

Следовательно, правовыми формами, которые фиксируют административно-юрисдикционную компетенцию должностных лиц, реализующих полномочия по возбуждению дел об административных правонарушениях, вытекающих из бюджетных правоотношений, могут выступать как нормативные правовые акты, так и правоприменительные акты (приказы, распоряжения) в зависимости от правового статуса государственного служащего, осуществляющего данные полномочия.

123

Положения подпункта «е» пункта 10 рассматриваемых Правил наделяют должностных лиц Казначейства России правом осуществлять производство по делам об административных правонарушениях в порядке, установленном законодательством Российской Федерации об административных правонарушениях и назначать административные наказания.

Следует отметить, что в приказах Федерального казначейства, определяющих статус должностных лиц, возбуждающих и рассматривающих дела об административных правонарушениях, эти субъекты административной юрисдикции подразделяются на должностных лиц, имеющих право возбуждать и рассматривать дела об административных правонарушениях в бюджетной сфере, и должностных лиц, только возбуждающих такие дела. Так, в соответствии с приказом Казначейства России от 14.06.2016 № 9н1 в перечень лиц, уполномоченных возбуждать дела об административных правонарушениях, вошли: руководитель и заместитель руководителя Казначейства России; начальники структурных подразделений и отделов центрального аппарата и их заместители; руководители территориальных органов и их заместители; иные должностные лица.

Подчеркнем, что указанный перечень является более широким и открытым, чем перечень должностных лиц Казначейства России, уполномоченных рассматривать дела, вытекающие из бюджетных отношений. Последний, в частности, является закрытым и изложен в части 2 статьи 23.7 КоАП РФ, в соответствиями с положениями которой рассматривать дела об административных правонарушениях имеют право: 1) руководитель Казначейства России, его заместители; 2) руководители структурных подразделений Казначейства России, их заместители; 3) руководители

1 Приказ Казначейства России от 14.06.2016 № 9н «О должностных лицах Федерального казначейства, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 01.08.2016. № 31.

124

территориальных органов Казначейства России, осуществляющих контроль и надзор в финансово-бюджетной сфере, их заместители.

В приказе Федерального казначейства России от 17.05.2016 № 1511 (далее — Приказ № 151), содержится исчерпывающий перечень должностных лиц Федерального казначейства, которые наделяются административноюрисдикционными полномочиями по рассмотрению дел об административных правонарушениях, вытекающих из бюджетных правоотношений. В соответствии

спунктом 3 Приказа № 151 рассмотрение дел об административных правонарушениях в территориальных органах Федерального казначейства осуществляют руководители территориальных органов Федерального казначейства и их заместители, уполномоченные соответствующим приказом территориального органа Федерального казначейства.

Дисбаланс между указанными перечнями обусловлен тем, что в соответствии с частью 4 статьи 28.3 КоАП РФ Федеральное казначейство, являясь уполномоченным федеральным органом исполнительной власти по рассмотрению дел об административных правонарушениях в бюджетной сфере, вправе самостоятельно устанавливать перечень должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях в бюджетной сфере. Перечень же должностных лиц Федерального казначейства, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях и выносить по ним решения, является закрытым и определён частью 2 статьи 23.7 КоАП РФ.

Следует также отметить, что Указом Президента РФ № 412, в соответствии

скоторым был упразднен Росфиннадзор, полномочия по контролю и надзору в бюджетно-финансовой сфере переданы Федеральному казначейству (пп. «а» п. 2

Указа). Согласно статье 306.2 БК РФ меры бюджетного принуждения

1 Приказ Федерального казначейства от 17.05.2016 № 151 «О должностных лицах Федерального казначейства, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях» // Текст документа опубликован не был. См.: СПС «КонсультантПлюс».

2 Указ Президента РФ от 02.02.2016 № 41 «О некоторых вопросах государственного контроля и надзора в финансово-бюджетной сфере» // СЗ РФ. 2016. № 6. Ст. 831.

125

применяются Федеральным казначейством к участникам бюджетного процесса, к которым в соответствии с пунктом 1 статьи 152 БК РФ относятся и главные распорядители бюджетных средств. Анализ положений статьи 6 БК РФ позволяет нам сделать вывод о том, что Министерство финансов Российской Федерации является одним из главных распорядителей бюджетных средств. Следовательно, Федеральное казначейство уполномочено привлекать к административной ответственности должностных лиц Минфина России, а также применять меры бюджетного принуждения к указанному министерству как к субъекту бюджетного процесса. Однако в соответствии с положениями Указа Президента РФ от 15.05.2018 № 2151 (далее — Указ № 215) Федеральное казначейство является федеральной службой, подведомственной федеральному министерству — Минфину России, руководство которым, в свою очередь, осуществляет Правительство Российской Федерации. Следовательно, исходя из логической интерпретации положений Указа № 215 и положений КоАП РФ, Федеральное казначейство, являясь подведомственной Минфину России федеральной службой, обладает полномочиями применения мер бюджетного принуждения к последнему, а также административно-юрисдикционной компетенцией, связанной с возможностью привлечения к административной ответственности должностных лиц указанного министерства за нарушение норм бюджетного законодательства. Это выглядит как юридический нонсенс, поскольку исходя из сформировавшегося доктринального понимания государственного надзора в отечественной науке административного права, надзорные полномочия не должны реализовываться субъектом надзорной деятельности по отношению к вышестоящему органу, которому надзорный орган подведомствен.

Исходя из изложенного, на наш взгляд, для устранения выявленного противоречия Федеральному казначейству необходимо придать правовой статус федеральной службы, руководство деятельностью которой осуществляет

1 Указ Президента РФ от 15.05.2018 № 215 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 2018. № 21. Ст. 2981

126

непосредственно Правительство Российской Федерации. Это предоставит возможность, во-первых, избежать того, что подведомственный орган — Казначейство России — будет привлекать к административной ответственности должностных лиц Минфина России. Во-вторых, это позволит исключить влияние Минфина России на принятие решений Федеральным казначейством о привлечении к ответственности тех или иных лиц.

Наряду с Федеральным казначейством возбуждать и рассматривать дела об административных правонарушениях, вытекающих из бюджетных отношений, имеют право органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере. В г. Москве реализация указанных функций возложена на Главное контрольное управление города Москвы (далее — ГКУ г. Москвы). ГКУ г. Москвы было создано в соответствии с постановлением Правительства Москвы от 25.04.2012 № 193-ПП1.

В соответствии с пунктом 1 Положения о Главном контрольном управлении города Москвы функциональным органом исполнительной власти города Москвы (на правах департамента), который уполномочен в том числе и на осуществление государственного контроля в бюджетно-финансовой сфере, является ГКУ г. Москвы2. Согласно пункту 16.4 Порядка осуществления Главным контрольным управлением г. Москвы контроля в финансовобюджетной сфере3 (далее — Порядок) на ГКУ г. Москвы в финансовобюджетной сфере в рамках реализации функции по осуществлению контрольной деятельности возложены полномочия по составлению протоколов об

1 Постановление Правительства Москвы от 25.04.2012 № 193-ПП «О создании Главного контрольного управления города Москвы» // Вестник Мэра и Правительства Москвы. 07.05.2012. № 27.

2 Постановление Правительства Москвы от 01.06.2012 № 252-ПП «Об утверждении Положения о Главном контрольном управлении города Москвы» // Вестник Мэра и Правительства Москвы. 08.06.2012. № 32.

3 Постановление Правительства Москвы от 11.03.2014 № 112-ПП «Об утверждении Порядка осуществления Главным контрольным управлением города Москвы контроля в финансово-бюджетной сфере» // Вестник Мэра и Правительства Москвы. 18.03.2014. № 16.

127

административных правонарушениях в соответствии с полномочиями, предоставленными КоАП РФ.

В соответствии с пунктами 15, 15.1–15.4 указанного Порядка должностными лицами ГКУ г. Москвы, осуществляющими контроль в финансово-бюджетной сфере, являются следующие должностные лица: 1) начальник ГКУ г. Москвы; 2) первые заместители, заместители начальника ГКУ г. Москвы, к компетенции которых относятся вопросы осуществления контроля в финансово-бюджетной сфере; 3) начальники, заместители начальников структурных подразделений ГКУ г. Москвы, ответственные за организацию осуществления мероприятий по контролю; 4) государственные гражданские служащие ГКУ г. Москвы, уполномоченные на участие в проведении мероприятий по контролю в соответствии с правовым актом ГКУ г. Москвы.

Таким образом, состав должностных лиц, обладающих административноюрисдикционной компетенцией и изложенный в указанном порядке, можно классифицировать на две группы. К первой группе следует отнести должностных лиц, обладающих административно-юрисдикционными полномочиями по возбуждению дел об административных правонарушениях, вытекающих из бюджетных отношений, категории и должности которых прямо указаны в рассматриваемом Порядке. Ко второй группе относятся должностные лица, которые наделяются административно-юрисдикционными полномочиями в соответствии с правовым актом ГКУ г. Москвы. Таким правовым актом может выступать правоприменительный акт — приказ (распоряжение).

Следует отметить, что Федеральное казначейство является не единственным субъектом, уполномоченным на рассмотрение дел об административных правонарушениях в бюджетной сфере. В соответствии с положениями части 2 статьи 23.1 КоАП РФ дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 15.14, 15.15.2, 15.15.3, частью 1

статьи 15.15, частями 1, 1.1 статьи 15.15.5, статьями 15.15.12, 15.15.13 КоАП РФ,

рассматриваются судьями в случаях, если орган или должностное лицо, к

128

которым поступило дело о таком административном правонарушении, передает его на рассмотрение судье. Возможность передачи дел по указанным составам административных правонарушений обусловлена наличием в санкциях статей такого наказания, как дисквалификация, которое может назначать только суд. Кроме того, в определенных случаях с учетом наличия дискреционных полномочий в части выбора одного из альтернативных наказаний, орган (должностное лицо), возбудивший дело об административном правонарушении, должен принять решение о целесообразности передачи дела на рассмотрение судье.

Таким образом, судьи могут рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 15.14–15.15.16 КоАП РФ, возбужденных Счётной палатой и контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации, а также рассматривать дела об административных правонарушениях в бюджетной сфере, возбужденных Федеральным казначейством, но только в случаях, когда в указанных составах административных правонарушений в качестве административного наказания предусмотрена дисквалификация — по составам административных правонарушений, предусмотренных статьями 15.14, частями 1,2 статьи 15.15.2, статьей 15.15.3, частью 1 статьи 15.15.4, частями 1, 1.1 статьи 15.15.5, статьями

15.15.12, 15.15.13 КоАП РФ.

Вполне очевидно, что здесь речь идёт об административном усмотрении, которое может быть использовано Федеральным казначейством при принятии решения о целесообразности применения к должностному лицу санкции в виде дисквалификации, что объективно снижает уровень защищенности должностного лица, так как оставляет право выбора за Федеральным казначейством назначения наказания в виде административного штрафа или передачи дела в суд, который, в свою очередь, может назначить должностному лицу административное наказание в виде административного штрафа или дисквалификации.

129

Понятие административного усмотрения в науке административного права является дискуссионным. Одно из самых ранних его определений предложено А. Н. Одарченко. Он рассматривал это правовое явление как «предоставленное законом должностному лицу право самостоятельно и индивидуально определять необходимость, полезность или целесообразность предпринимаемой им меры с точки зрения соответствия или несоответствия ее тем целям, какие имеет в виду применяемый им закон, или если таковые цели не могут быть конкретно определены из самого закона, то с точки зрения соответствия ее общественному интересу вообще»1.

А. П. Коренев определил административное усмотрение как определенную рамками закона степень свободы органа при разрешении индивидуального конкретного управленческого дела, которая предоставляется в целях принятия оптимального административного акта2.

А. А. Березин в своих рассуждениях об административном усмотрении оперирует понятием «правоприменительное усмотрение», под которым им понимается осуществляемая на основе закона деятельность уполномоченных субъектов права, предполагающая возможность выбора наиболее оптимального решения по юридическому делу3. Заметим, что в данном случае понятия «усмотрение» и «право на усмотрение» разграничиваются. При этом последнее автор трактует как право статичное, обращенное к неопределенному числу субъектов, которое зафиксировано в нормативном акте. Усмотрение, по утверждению А. А. Березина, представляет собой практическую реализацию данного права, воплощение правовых предписаний в жизнь. «Лишь делая выбор в пользу одного из вариантов решения, — отмечает он, — субъект правоприменения осуществляет усмотрение».

1 Одарченко А. Н. О пределах административного усмотрения // Право и жизнь. 1925. Кн. 6. С. 3, 4.

2 См.: Коренев А. П. Толкование и применение норм советского административного права // Советское государство и право. 1971. № 1. С. 49.

3 См.: Березин А. А. Пределы правоприменительного усмотрения: дис. ... канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2007. С. 74.

130