!Экзамен зачет учебный год 2023 / ДИССЕРТАЦИЯ КАРАПЕТЯНА А.Г.-1

4.Выявлены и обоснованы особенности осуществления Федеральным казначейством юрисдикционной функции в сфере бюджетных отношений. Их суть заключается в том, что полномочия указанного органа административной юрисдикции распространяются в том числе на должностных лиц Минфина России, которому Казначейство России подведомственно. С целью устранения этой коллизии предлагается передать Федеральное казначейство в непосредственное ведение Правительства Российской Федерации.

5.Аргументирована позиция, согласно которой в целях повышения эффективности применения наказаний, предусмотренных за административные правонарушения в бюджетной сфере, целесообразно дополнить законодательство об административных правонарушениях принципом справедливости и принципом соразмерности наказания. Тексты проектов соответствующих статей КоАП РФ (1.6.1 и 1.6.2) приведены в диссертации.

6.Обоснована необходимость внесения изменений в некоторые статьи КоАП РФ и исключения административной ответственности в виде административного штрафа для юридических лиц, деятельность которых финансируется за счет средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации. Данные изменения необходимы в связи с тем, что применение наказания в виде административного штрафа за нарушение бюджетного законодательства к указанным субъектам является нецелесообразным и неэффективным, так как надлежащим образом выполнять возложенные на них функции из-за ограниченного объема выделяемых бюджетных средств, как правило, невозможно.

7.Аргументировано предложение об исключении из законодательных актов субъектов Российской Федерации норм, предусматривающих административную ответственность за нарушение бюджетного законодательства,

исосредоточении соответствующих составов в КоАП РФ, так как охрана бюджетной системы относится к вопросам, имеющим федеральное значение.

8.Предложен новый подход к назначению административных наказаний за нарушения бюджетного законодательства. В частности, в случае наложения

11

административного штрафа штрафные санкции целесообразно исчислять не в процентах от суммы, использованной не по целевому назначению, а в полном размере полученных и использованных не по целевому назначению бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов.

9.Обоснован вывод о том, что установленный законом специальный срок давности привлечения к административной ответственности за нарушение бюджетного законодательства является недостаточным. Предлагается внести изменения в статью 4.5 и главу 15 КоАП РФ:

а) об увеличении срока давности привлечения к административной ответственности за нарушение бюджетного законодательства;

б) об установлении специального порядка исчисления сроков давности за административные правонарушения в бюджетной сфере.

10.Сформулированы предложения о внесении изменений в КоАП РФ:

—о закреплении в КоАП РФ принципа справедливости (ст. 1.6.1) и принципа соразмерности (ст. 1.6.2);

—об исключении из санкций ряда норм КоАП РФ административного штрафа для юридических лиц, деятельность которых финансируется за счет средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации;

—о внесении дополнения в виде примечания к главе 15 КоАП РФ об освобождении от административной ответственности лиц, заявивших в компетентные органы о фактах нецелевого использования бюджетных средств, средств государственных внебюджетных фондов или средств бюджетного кредита;

—об установлении административной ответственности должностных лиц

июридических лиц за неэффективное использование средств бюджета и государственных внебюджетных фондов, за исключением юридических лиц, деятельность которых финансируется за счет средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации, посредством введения в главу 15 КоАП РФ статьи 15.14.2 «Неэффективное использование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов».

12

Теоретическая значимость диссертационной работы состоит в уточнении научных представлений об институте административной ответственности за нарушение бюджетного законодательства. Соискателем предложено авторское определение понятия «административная ответственность за нарушение бюджетного законодательства», выявлены особенности установления административной ответственности за правонарушения в рассматриваемой сфере.

Практическое значение полученных результатов заключается в том, что материалы диссертации, сформулированные в ней выводы, предложения и рекомендации могут быть использованы в дальнейших научных исследованиях, связанных с установлением административной ответственности за правонарушения в бюджетной сфере и совершенствованием практики ее применения. Они также могут использоваться при преподавании учебных дисциплин «Административное право», «Административный процесс» и «Административная ответственность», а также производных от них специальных курсов.

Апробация и внедрение результатов исследования. Диссертация прошла предварительную экспертизу на заседании кафедры административного права и процесса федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего образования «Московский государственный юридический университет имени О.Е. Кутафина (МГЮА)». Основные выводы и предложения автора, а также другие результаты диссертации апробированы при выступлениях с докладами и научными сообщениями на IX Международной научно-практической конференции, посвященной памяти Юрия Марковича Козлова «Контроль и надзор в сфере государственного управления: традиции и современные тенденции» (г. Москва, 19 февраля 2016 года); Межвузовском круглом столе «Основы профилактики правонарушений в Российской Федерации» (г. Москва, 17 октября 2017 года); IV Зимней школе молодых ученых «Трансформация института юридической ответственности в изменяющейся социальной практике» (г. Москва, 29 января — 2 февраля 2018 года); XI Международной научно-практической

13

конференции, посвященной памяти Юрия Марковича Козлова «Субъекты административного права: вопросы теории и практики» (г. Москва, 15 февраля

2018 года).

Некоторые результаты, полученные в процессе написания работы, использовались во время выступлений автора на заседаниях рабочей группы экспертного совета Государственной Думы VI созыва по совершенствованию административного законодательства, посвященных подготовке проекта новой редакцииКодексаРоссийскойФедерацииоб административныхправонарушениях.

Основные идеи диссертационной работы, выраженные в положениях, выносимых на защиту, нашли свое отражение в шести опубликованных автором статьях, пять из которых опубликованы в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией при Министерстве науки и высшего образования Российской Федерации.

Структура диссертации определена содержанием темы и обусловлена поставленными целью и задачами исследования. Работа состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения, списка использованных источников и приложений.

14

ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ

ЗА НАРУШЕНИЕ БЮДЖЕТНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

1.1. Понятие и содержание административной ответственности за нарушение бюджетного законодательства

Изучение юридической литературы привело нас к методологически важному выводу о том, что институт административной ответственности достаточно глубоко исследован в административно-правовой науке. Только в советский и постсоветский периоды ему были посвящены труды известных ученых-административистов: А. Б. Агапова, Д. Н. Бахраха, И. И. Веремеенко, И. А. Галагана, А. С. Дугенца, М. И. Еропкина, Л. А. Калининой, А. В. Кирина, Ю. М. Козлова, Г. А. Кузьмичевой, А. Е. Лунёва, В. М. Манохина, Л. Л. Попова, Б. В. Россинского, П. П. Серкова, М. С. Студеникиной, Б. Б. Хангельдыева, А. П. Шергина, О. М. Якубы, Ц. А. Ямпольской и других ученых.

Это избавляет нас от необходимости анализировать в своем исследовании институциональные проблемы административной ответственности и, тем более, подвергать ревизии глубоко разработанные указанными и другими учёными теоретические положения, прошедшие испытание временем и правоприменительной практикой. Многие из них прочно вошли в тезаурус науки административного права и, по существу, стали аксиоматичными. Поэтому в настоящей диссертации отдельные теоретические понятия и выводы, продемонстрировавшие свою научную прочность, мы будем использовать в рамках устоявшейся доктрины. В то же время необходимо выразить свое отношение к некоторым проблемным вопросам теории административной ответственности, имеющим непосредственное отношение к предмету нашего исследования, так и не получившим своего разрешения и оставляющим место для научной полемики.

15

В советский период под административной ответственностью отдельные ученые-правоведы понимали ответственность за совершение административного проступка перед органами управления, а в случаях, предусмотренных законом, — перед судом или единоличным судьей1. Так, О. М. Якуба отмечала такую особенность административной ответственности — она наступает за нарушение административно-правовых норм, независимо от наличия или отсутствия последствий административного правонарушения. При этом акцентировалось внимание на профилактической природе административной ответственности и её характеристике как ответственности граждан и должностных лиц перед органами государственного управления, а также перед общественными организациями за виновное нарушение общеобязательных административно-правовых норм2. Важно, что О. М. Якуба обращает внимание на то, что административная ответственность выражается в форме административных взысканий, специфическим признаком которых является наказательный характер в отличие от иных мер административного принуждения3. Наконец, О. М. Якуба отмечает, что применение метода принуждения остается неизбежным, но он не занимает основного места, в то время как убеждение становится главным средством построения социального государства4.

Еще один сторонник данного подхода, А. Е. Лунев, анализируя программу Коммунистической партии, принятую на VIII съезде, на котором было выдвинуто положение о том, чтобы система наказаний была окончательно заменена системой мер воспитательного характера5, отмечает, что убеждение —

1 Галаган И. А. Административная ответственность граждан в СССР: автореф. дис. ...

канд. юрид. наук. Л., 1959. С. 13–14; Лунев А. Е. Административная ответственность за правонарушения. М., 1962. С. 235; Якуба О. М. Административная ответственность по советскому праву в свете дальнейшего усиления охраны прав личности: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Харьков, 1964. С. 18.

2 Якуба О. М. Административная ответственность. М.: Юрид. лит., 1972. С. 70–71. 3 Якуба О. М. Административная ответственность. С. 72–73.

4 Якуба О. М. Административная ответственность по советскому праву ... С. 6.

5 КПСС в резолюциях и решениях съездов, конференций и Пленумов ЦК. М.: Госполитиздат, 1953. Ч. 1. С. 419.

16

главное средство, основной метод государственного управления в СССР1. В пользу этого метода в свое время высказывался В. И. Ленин, который говорил, что «прежде всего мы должны убедить, а потом принудить. Мы должны во что бы то ни стало убедить, а потом принудить»2.

Мы согласны с тем, что главным средством регулирования общественных отношений, да и государственного управления в целом, должен быть метод убеждения и что использование разнообразных форм убеждения имеет большое значение в непосредственной борьбе с правонарушениями3. Вместе с тем, подтверждая справедливость и научную обоснованность указанного постулата, хотелось бы несколько скорректировать этот подход с учетом современных реалий.

Практика нормотворчества и правоприменения показывает, что попытки государства установить в обществе порядок с помощью пропагандистской, воспитательной и разъяснительной работы, системы мер поощрения не всегда приводят к положительным результатам в обеспечении правопорядка. Деформированное правосознание определенной части российских граждан, расцветающий «пышным цветом» правовой нигилизм, выражающийся в игнорировании общеобязательных правил, заставляют задуматься о пересмотре баланса методов убеждения и принуждения в пользу последнего. Достаточно сказать, что за последние несколько лет количество выявленных административных правонарушений в стране существенно возросло. Эту тенденцию отчетливо отражают статистические данные о поступивших в суды делах об административных правонарушениях, предоставленные для всеобщего сведения Судебным департаментом при Верховном Суде РФ. Так, в 2012 году в суды поступило 5 742 442 дела об административных правонарушениях, в 2013 году — 5 820 161, в 2014 году — 6 460 835, в 2015 году — 6 604 942, а в

2016 году — 6 417 9034. Указанная тенденция сохранилась и в 2017 году1. Эти

1 Лунев А. Е. Советское административное право. М., 1960. С. 137–138. 2 Ленин В. И. Полн. собр. соч. Т. 32. С. 189.

3 Попов Л. Л. Убеждение и принуждение. М., 1968. С. 11–12.

4 URL: http://www.cdep.ru/ (дата обращения: 07.07.2017).

17

статистические данные приводят к выводу о том, что осуществляемые в России профилактические меры борьбы с административными правонарушениями не столь эффективны, как хотелось бы. К сожалению, этот вывод можно отнести и к результатам применения мер административного принуждения органами исполнительной власти.

Конечно, нельзя превращать нашу страну в «полицейское государство». В то же время необходимо отдавать себе отчет в том, что применяя только методы убеждения, не удается и не удастся должным образом обеспечить охрану установленных правил от нарушений. Отметим при этом, что кара за содеянное ныне не является целью применения санкций охранительных норм. Как справедливо отмечает М. Д. Шаргородский, целью применения принудительных мер, в частности наказания, не является кара. Задачей является охрана общественного порядка от совершения правонарушений и предупреждение от будущих возможных правонарушений как самого правонарушителя, так и иных лиц2. Более того, органы государственной власти, по нашему мнению, должны создавать необходимые условия для правомерного поведения субъектов правоотношений, что, в свою очередь, позволит достигнуть успеха в проблеме сокращения количества административных правонарушений.

Затрагивая вопрос о роли административной ответственности, да и мер государственного принуждения в целом, вспомним еще одно высказывание В. И. Ленина, который подчеркивал, что «право есть ничто без аппарата, способного принуждать к соблюдению норм права»3. Здесь же хотелось бы привести высказывание В. М. Чхиквадзе, который оценивает необходимость применения методов принуждения следующим образом: «В условиях, когда в обществе еще имеются пережитки капитализма в сознании людей, преступность и другие антиобщественные явления, ослабление борьбы с ними путем государственного принуждения может задержать их ликвидацию и даже

1 См. приложение № 2 диссертации.

2 Шаргородский М. Д., Кан Н. П. Преступность и ее предупреждение: сб. статей. Л., 1971. С. 104–105.

3 Ленин В. И. Полн. собр. соч. Т. 33. С. 99.

18

привести к временному их оживлению. Вот почему против них надо постоянно бороться, сочетая государственное принуждение с общественным воздействием и заботясь об эффективности и воспитательном значении всех средств борьбы с правонарушениями»1.

В административно-правовой науке существует и второй подход к пониманию административной ответственности, сторонники которого считают целью привлечения к административной ответственности наказание. Так, И. А. Галаган предлагает под административной ответственностью понимать применение в установленном порядке уполномоченными на то органами и должностными лицами административных взысканий, сформулированных в санкциях административно-правовых норм, к виновным в совершении административных проступков, содержащее государственное и общественное осуждение, порицание их личности и противоправного деяния, выражающееся в отрицательных для них последствиях, которые они обязаны исполнить, и преследующее цели их наказания2.

Такую же позицию занимает О. Э. Лейст, который акцентирует внимание на том, что юридическая ответственность есть применение и осуществление санкции, её основным содержанием является реализация права на наказание, взыскание, принудительное исполнение, возникающего в результате правонарушения3.

Безусловно, наказательная политика государства должна быть взвешенной, разумной. Крайне опасно и вредно для общества абсолютизировать наказание как цель противодействия административной деликтности. Такой подход может привести к тому, что граждане перестанут доверять представителям органов власти. Более того, наказательная составляющая в деятельности уполномоченных органов и должностных лиц может привести к минимизации и без того ограниченного комплекса превентивных мер, в том числе по

1 Чхиквадзе В. М. В. И. Ленин о социалистическом государстве и праве. М., 1969. С. 53. 2 Галаган И. А. Административная ответственность в СССР (государственное и

материально-правовое исследование). Воронеж: Коммуна, 1970. С. 40–41. 3 Лейст О. Э. Санкции в советском праве. М., 1962. С. 94.

19

перевоспитанию и исправлению правонарушителей. Не случайно такое мягкое, морально-правовое наказание, как предупреждение, постепенно вытесняется из санкций норм Особенной части КоАП РФ, что вызывает только сожаление.

Как справедливо отмечает А. Е. Лунев, одна из главных идей административного законодательства состоит в том, чтобы государственные органы, предотвращающие административные правонарушения, своевременно выявляли и устраняли причины, способствующие совершению правонарушений, воспитывали граждан в духе высокой дисциплинированности, сознательного выполнения установленных законом обязанностей1. Здесь хочется еще раз подчеркнуть, что главная цель органов публичной власти состоит в создании гражданам и организациям условий, исключающих совершение правонарушений.

Таким образом, несмотря на определенные различия в подходах к пониманию сущности административной ответственности, ее можно представить как вид юридической ответственности, заключающейся в способности лица в связи с совершением административного правонарушения претерпеть неблагоприятные последствия личного, имущественного или физического характера, предусмотренные административно-правовой нормой и выраженные в виде административного наказания2.

Справедливости ради отметим, что еще в советское время ученые — правоведы обращали внимание на такую особенность рассматриваемого вида ответственности, как широкий круг общественных отношений, которые регулируются и охраняются нормами с административной санкцией3. Также они подчеркивали универсальный характер мер административной ответственности,

1 Лунев А. Е. Воспитательное и правоохранительное значение административной ответственности. М.: Знание, 1983. С. 8–9.

2 Административное право : учебник / под ред. Л. Л. Попова, М. С. Студеникиной. М.: Норма, 2016. С. 240.

3 Васильев Р. Ф. О значении административной ответственности в охране правопорядка // Административная ответственность и гарантии ее законности. Ученые записки Пермского ун-та. 1972. № 275. С. 5–6.

20