!Экзамен зачет учебный год 2023 / ДИССЕРТАЦИЯ КАРАПЕТЯНА А.Г.-1

так как они могут охранять от посягательства регулируемые нормами различных отраслей права области общественных отношений1.

На такую особенность административного права, как исключительно широкий круг регулируемых им общественных отношений, обращал внимание и В. М. Манохин, который подчеркивал, что нормами административного права регулируются и защищаются общественные отношения, возникающие в области государственного управления, социально-культурного и административнополитического строительства, а также народного контроля и внутриорганизационной деятельности в государственном аппарате2.

Возникновение новых отраслей права и новых видов мер государственного принуждения не повлекло за собой отказа от административной ответственности, а только добавило «работы» этому правовому институту, базирующемуся ещё на советских правовых устоях. Соответственно, не снижается интерес к нему и со стороны современных ученых-административистов3.

Переходя к анализу непосредственного предмета исследования, согласимся с позицией Г. А. Кузьмичевой и Л. А. Калининой о том, что принятие отраслевого нормативного правового акта, в том числе и кодифицированного, не влечет возникновения разновидности административной ответственности4. Это утверждение подводит нас к дискуссии относительно появления в юридической доктрине понятия бюджетно-правовой ответственности.

Так, в юридической науке достаточно распространены утверждения о том, что совершение налоговых, бюджетных и в целом финансовых правонарушений

1 Студеникина М. С. Что такое административная ответственность? М.: Сов. Россия, 1990. С. 12.

2 Манохин В. М., Адушкин Ю. С. Административная ответственность в СССР. Саратов, 1988. С. 7–8.

3 Россинский Б. В. Административное право и административная ответственность: курс лекций. М.: Норма, 2017; Агапов А. Б. Административная ответственность: учебник. 6-е изд. М., 2015; Калинина Л. А. Административная ответственность: учебное пособие. М., 2009.

4 Кузьмичева Г. А., Калинина Л. А. Административная ответственность: учебное пособие; нормативные акты. М.: Юриспруденция, 2000. С. 6.

21

влечет соответственно бюджетную, налоговую и финансовую ответственность1. При этом следует отметить, что наличие кодифицированных нормативных правовых актов в рассматриваемых сферах само по себе не является основанием для выделения самостоятельного вида юридической ответственности.

На сходную проблему обращает внимание и М. А. Лапина, подчеркивая, что на практике вызывает коллизии и противоречия то, что правовое регулирование производства по делам об административных правонарушениях в финансовой (бюджетной) сфере осуществляется материальными и процессуальными нормами не только административного права, но и нормами других отраслей2.

Необходимо отметить, что содержание любого государственно-правового явления раскрывается в его функциях. Не отрицая роли и места мер бюджетного принуждения в системе охраны бюджетных правоотношений, зададимся вопросом — действительно ли указанные меры смогли бы выполнить те функции правоохраны, о которых говорится учеными — специалистами в области финансового права3, не прибегая к мерам административной ответственности?

Важную роль мер бюджетного принуждения мы не оспариваем. Беспокоит другое — односторонний и поэтому нежелательный для науки административного права подход, который выражается в умалении значимости административной

1 См., например: Бортников С. П. Проблемы налоговой ответственности. Самара: Издво «Самарский ун-т», 2014; Трофимова Г. А. Бюджетная ответственность: проблемы теоретической конструкции // Российская юстиция. 2017. № 1. С. 6–9 ; Васильева Е. Г. Бюджетно-правовая ответственность в РФ: проблемы правового регулирования и реализации // Финансовое право. 2015. № 9. С. 14–18; Мусаткина А. А. О соотношении административноправовой и финансово-правовой ответственности // Административное право и процесс. 2016. № 3. С. 36–40.

2 Лапина М. А. Административная юрисдикция в финансовой сфере: монография. М., 2016. С. 7–8.

3 См.: Батыров С. Е. Финансово-правовая ответственность: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003; Евдокимов А. Ю. Имущественные меры бюджетно-правового принуждения: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Воронеж, 2012 ; Емельянов А. С. Реализация охранительной функции финансового права: дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2005; Маркелов Ф. В. Теоретические проблемы ответственности за нарушения бюджетного законодательства (финансово-правовой аспект): автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2006. С. 8, 11.

22

ответственности, устанавливаемой за нарушение норм бюджетного законодательства.

Наше исследование во многом носило бы комментаторский характер, если бы им были охвачены лишь подходы ученых-административистов, а также специалистов в области бюджетного права. Предмет исследования должен быть не только адекватно описан и объяснен. Развитие научного познания невозможно без предвидения, так как последнее придает ему целенаправленный, организованный характер, служит средством формирования и проверки гипотез1. В научном предсказании обнаруживается, что при таком развитии института юридической ответственности в скором времени вообще можно породить сомнения в существовании института административной ответственности.

Необходимо подчеркнуть, что институт ответственности за нарушения в бюджетной сфере для России не является новым. В дореволюционной России практически не существовало разграничения между финансами монарха и финансовыми ресурсами государства в целом. Это приводило к тому, что правители страны распоряжались финансами государства как своей собственностью.

Исторически ответственность за правонарушения в анализируемой нами сфере рассматривалась как уголовная и наступала за должностное преступление — казнокрадство. На законодательном уровне ответственность за такие правонарушения устанавливалась уже во времена правления Петра I2. В XIX веке нормы об ответственности за казнокрадство появляются в Своде законов уголовных, а затем в Уголовном уложении3.

В советское время господствовала государственная собственность. Политбюро ЦК КПСС было главным распорядителем бюджетных средств и

1 Виноградов В. Г. Научное предвидение (гносеологический анализ). М., 1973. С. 5.

2 Артикул воинский от 26.04.1715 (арт. 194) // Полное собрание законов Российской империи. Собрание первое. Т. 5. Ст. 3006; Морской устав от 13.01.1720 (кн. V, гл. XVII, ст. 130) // Полное собрание законов Российской империи. Собрание первое. Т. 6. Ст. 3485.

3 Свод законов уголовных 1832 г. (гл. 4, ст. 292) // Полное собрание законов Российской империи. Собрание второе. Т. 20. Ст. 19283 ; Уголовное уложение 1845 г. (гл. III, гл. XI, ст. 485–486) // Собрание законов Российской империи. СПб., 1912, Т. 15.

23

самостоятельно определяло финансовую политику государства. В связи с этим привлекать себя к ответственности, например за нецелевое расходование средств государственного бюджета, государство не могло.

Говоря о юридической ответственности за нарушение бюджетного законодательства, напомним о подходе, сторонники которого утверждают о существовании института «бюджетной ответственности». В этой связи уместно привести высказывание русского публициста А. И. Герцена, справедливо отмечавшего, что в науках существуют различные понятия, которыми широко пользуются, но которые до конца не понятны1. Действительно, на сегодняшний день понятие юридической ответственности исследуется различными отраслями научного знания и, естественно, по-разному в них трактуется.

Так, В. А. Парыгина и А. А. Тедеев под юридической ответственностью за правонарушения в бюджетной сфере понимают «особый вид государственного принуждения, состоящий в претерпевании субъектом бюджетных правоотношений невыгодных последствий, предусмотренных санкцией нарушенной нормы бюджетного права и осуществляемой в форме охранительного правоотношения»2.

О. М. Гейхман и Н. С. Макарова предлагают ввести в научный оборот понятие бюджетной ответственности3. По мнению О. М. Гейхман, в России сформировался институт бюджетно-правовой ответственности как нормативная, формально-определенная, гарантированная и обеспеченная финансово-правовым принуждением, убеждением или поощрением юридическая обязанность субъектов бюджетных правоотношений по соблюдению предписаний норм бюджетного права, реализующаяся в правомерном поведении, влекущем государственное одобрение или поощрение, а в случае совершения бюджетного правонарушения — обязанность правонарушителя претерпеть осуждение и

1 Герцен А. И. Избранные философские произведения. М., 1948. Т. 1. С. 93.

2 Парыгина В. А., Тедеев А. А. Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации. М., 2006. С. 42–43.

3 Гейхман О. М. Бюджетно-правовая ответственность: автореф. дис. ... канд. юрид. наук.

М., 2004. С. 9.

24

ограничения имущественного или личного неимущественного характера, реализующаяся в охранительном правоотношении бюджетной ответственности1.

Точка зрения О. М. Гейхман, утверждающей, что наличие кодифицированного акта является основанием для существования такого вида юридической ответственности, как бюджетная, представляется нам не вполне убедительной2. Об этом свидетельствует и позиция законодателя, которую мы рассмотрим позднее.

В настоящее время в доктрине существуют две точки зрения относительно того, к какой отрасли права следует относить комплексный институт ответственности. Согласно одной позиции необходимо сохранять в отраслевых кодексах нормы административной ответственности, в соответствии с другой — следует сохранить верховенство КоАП РФ в этом вопросе.

Отдавая предпочтение второму подходу, мы склонны утверждать, что без единого института административной ответственности невозможно должным образом охранять правоотношения, возникающие в бюджетной сфере. Многие авторы (кстати говоря, и сторонники противоположного подхода), утверждают, что без установления административной и уголовной ответственности за нарушение бюджетного законодательства реализовать функцию правоохраны в данной сфере невозможно.

Изменения, внесенные Федеральным законом от 23.07.2013 № 252-ФЗ3 (далее — ФЗ № 252), отражают понимание идеи ответственности в отрасли бюджетного права, близкой классическим российским правовым традициям. Ключевым элементом новой концепции является тот факт, что из наименования

1 См.: Макарова Н. С. Бюджетная ответственность: понятие, основания и особенности реализации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004. С. 9.

2 См.: Макарова Н. С. Бюджетная ответственность: понятие, основания и особенности реализации. С. 4.

3 Федеральный закон от 23.07.2013 № 252-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. 2013. № 31. Cт. 4191.

25

соответствующих частей БК РФ1 исчезло упоминание о бюджетной ответственности. Теперь законодатель в отраслевом нормативном правовом акте вместо ответственности за нарушение бюджетного законодательства говорит о мерах бюджетного принуждения, и тем самым отказывается от признания бюджетной ответственности самостоятельным видом юридической ответственности. К этому следует добавить высказывание Р. А. Сафарова о том, что законодательный акт должен быть воплощением прогноза2. Бесспорно, точка зрения законодателя укрепляет позицию сторонников второго подхода, тем самым предоставляя ученым-юристам дополнительную аргументацию в дискуссии о месте и роли института административной ответственности в сфере бюджетных отношений, и о необходимости сохранения верховенства КоАП РФ в вопросе охраны бюджетных отношений.

Отсюда формируется авторская позиция, в соответствии с которой институт административной ответственности рассматривается как основной в рамках охранительной деятельности государства в случаях правонарушений в бюджетной сфере3. В теории давно обосновано положение об уникальности и разносторонности регулируемых нормами административного законодательства общественных отношений в различных сферах и отраслях.

Анализ действующего законодательства, официальных статистических данных и юридической литературы свидетельствует об усилении роли административной ответственности за нарушение норм бюджетного законодательства. Основанием для такого вывода является установление ФЗ № 252 ряда новых составов административных правонарушений в этой сфере и исключение из БК РФ упоминания о бюджетной ответственности.

Представляется небезынтересной, но, на наш взгляд, весьма спорной, позиция Е. В. Шевченко относительно правовой природы юридической

1 Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ // СЗ РФ. 03.08.1998. № 31. Ст. 3823.

2 Сафаров Р. А. Прогнозирование и юридическая наука // Сов. государство и право. 1969. № 3. С. 102.

3 См.: Серков П. П. Административная ответственность: проблемы и пути совершенствования: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2010.

26

ответственности за нарушение бюджетного законодательства. Так, ею утверждается, что под юридической ответственностью необходимо понимать не только обязанность субъекта правонарушения претерпевать лишения личного и имущественного характера, но и обязанность последним понести неблагоприятные последствия, предусмотренные санкциями правовых норм, которые соответствуют составу совершенного правонарушения1.

Исходя из логики указанного автора, получается, что претерпевание правонарушителем лишений личного и имущественного характера не является неблагоприятным последствием. А неблагоприятным последствием, по его мнению, является то, что предусмотрено санкциями правовых норм. Но если мы говорим о юридической ответственности, то какие еще могут быть неблагоприятные последствия кроме тех, которые установлены санкциями правовых норм. В противном случае это «произвол» или «самосуд», если привлекать к ответственности на свое усмотрение, не придерживаясь буквы закона. Тем более, как отмечает Л. Л. Попов, привлечение к административной ответственности — это и есть реализация административно-правовых санкций2. Более того, как справедливо отмечают О. С. Иоффе и М. Д. Шаргородский, юридические последствия, которые не связаны с мерами государственного принуждения, нельзя относить к правовой ответственности3.

Также Е. В. Шевченко в результате проведенного ею анализа резюмирует, что юридическая ответственность тесно связана с правовым принуждением со стороны государства, но при этом сама по себе не является самостоятельной мерой государственного принуждения. Отметим в связи с этим, что юридическая ответственность может устанавливаться только уполномоченными государственными органами и, как справедливо утверждают многие ученые, юридическая ответственность— одна из мер государственного принуждения, но не

1 Шевченко Е. В. Административная ответственность за нарушение бюджетного законодательства: дис. ... канд. юрид. наук. Омск, 2009. С. 15.

2 Административное право: учебник / под ред. Л. Л. Попова. М.: Юристъ, 2005. С. 156. 3 Иоффе О. С., Шаргородский М. Д. Вопросы теории права. М.: Юрид. лит., 1961.

С. 315.

27

единственная1. Более того, отметим, что любая юридическая ответственность — мера государственного принуждения, в то время как не всякая мера государственного принуждения является мерой юридической ответственности, например мерыпредупредительного характера,мерыпресеченияит.д.

Если исходить из того что «бюджетная ответственность» представляет собой самостоятельный вид юридической ответственности, а также правовой институт, то отсюда следует, что она должна иметь собственную нормативную конструкцию, состоящую из норм материального и процессуального права. При этом хотелось бы подчеркнуть, что соответствие данному критерию должно быть полноценным. Иными словами, «бюджетная ответственность» как самостоятельный вид юридической ответственности должна соответствовать всем имманентным параметрам последней. Анализ работ, посвященных исследованию бюджетной ответственности, показывает недостаточно убедительную аргументацию доводов, приводимых сторонниками существования бюджетной ответственности.

Так, С. А. Полякова, поддерживая позицию о самостоятельности института бюджетной ответственности, аргументирует свои суждения тем, что в Бюджетном кодексе РФ имеется самостоятельная глава, предусматривающая составы бюджетных нарушений и применение бюджетных мер принуждения2.

Действительно, статьей 306.2 БК РФ предусмотрены виды мер бюджетного принуждения3. При этом напомним, что законодатель отказался от

1 Еропкин М. И. О классификации мер административного принуждения // Вопросы административного права на современном этапе. М.: Госюриздат, 1963. С. 60–68; Витрук Н. В. Общая теория юридической ответственности: монография. 2-е изд., испр. и доп. М.: Норма, 2009. С. 35–36; Серегина В. В. Государственное принуждение по советскому праву. Воронеж, 1991. С. 75.

2 Полякова С. А. Финансово-правовая ответственность за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2015. С. 20–21.

3 Пунктом 2 статьи 306.2 БК РФ предусмотрены следующие виды бюджетных мер принуждения:

бесспорное взыскание суммы средств, предоставленных из одного бюджета бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации;

28

легитимного закрепления понятия «ответственность за нарушение бюджетного законодательства». Более того, выяснение правовой природы мер бюджетного принуждения позволяет нам сделать вывод о том, что большая часть из них вообще не является мерами юридической ответственности.

Аргументируя свою позицию, обратимся к трудам О. С. Иоффе и М. Д. Шаргородского, которые считают, что даже в случае, когда меры принуждения — государственные, этого еще недостаточно для того, чтобы квалифицировать соответствующие санкции как меры юридической ответственности. Кроме того, указанными учеными отмечается, что если мы говорим о юридической ответственности, то она должна выражаться в определенных отрицательных последствиях для правонарушителя по сравнению с тем состоянием, в котором он находился до момента совершения правонарушения1.

Теперь рассмотрим некоторые виды мер бюджетного принуждения. Если анализировать правовую природу мер бюджетного принуждения, содержащихся в абзаце 2 и 5 пункта 2 статьи 306.2 БК РФ2, то становится ясным, что никакие отрицательные последствия для правонарушителя по сравнению с тем состоянием, в котором он пребывал до момента совершения проступка, не возникают. Приведенные меры бюджетного принуждения, на наш взгляд, скорее являются мерами пресечения, так как уполномоченные на то органы при

бесспорное взыскание суммы платы за пользование средствами, предоставленными из одного бюджета бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации;

бесспорное взыскание пеней за несвоевременный возврат средств бюджета; приостановление (сокращение) предоставления межбюджетных трансфертов (за

исключением субвенций); передача уполномоченному по соответствующему бюджету части полномочий главного

распорядителя, распорядителя и получателя бюджетных средств.

1 Иоффе О. С., Шаргородский М. Д. Вопросы теории права. С. 317.

2 См.: абз. 2 п. 2 ст. 306.2 БК РФ — бесспорное взыскание суммы средств, предоставленных из одного бюджета бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации, и абз. 5 п. 2 ст. 306.2 БК РФ — приостановление (сокращение) предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций).

29

выявлении факта правонарушения во внесудебном порядке выносят предписание соответствующим главным распорядителям бюджетных средств с целью прекращения дальнейшего перечисления межбюджетных трансфертов, а оставшаяся у правонарушителя сумма средств бесспорно взыскивается, чтобы правонарушитель не имел возможности продолжать несанкционированное использование данных бюджетных средств.

Более того, анализируя перечисленные меры бюджетного принуждения, можно сделать вывод о том, что они являются именно административнопресекательными мерами, которые, как справедливо отмечает А. В. Кирин, наряду с административно-предупредительными мерами нельзя относить к мерам административной ответственности1. Мы разделяем также позицию Е. В. Додина, отмечающего, что пресекательные меры применяются исключительно с целью прекращения совершаемого правонарушения и не являются карательными санкциями в отличие от мер юридической ответственности2.

Можно привести и аргументированную точку зрения Ю. М. Козлова, который подчеркивает, что административно-пресекательные меры используются с целью «прекращения в принудительном порядке противоправных деяний и предотвращения их вредных последствий»3. Добавляет ясности в эту дискуссию и позиция Л. Л. Попова, полагающего, что сутью административно-пресекательных мер является принудительное прекращение противоправных действий (деятельности) граждан, должностных лиц, организаций, нарушающих установленный законом порядок. Им подчеркивается, что данные меры имеют целью немедленное реагирование уполномоченного субъекта на противоправные действия4.

1 Кирин А. В. Административно-деликтное право. М. : Изд-во НП «Евразийская академия административных наук», 2015. С. 98–99.

2 Додин Е. В. Основание административной ответственности : автореф. дис. ... канд.

юрид. наук. М., 1965. С. 4–5.

3 Козлов Ю. М. Административное право : учебник. М., 2005. С. 361–362.

4 Административное право Российской Федерации : учебник для бакалавров / отв. ред.

Л. Л. Попов. М., 2014. С. 204.

30