!Экзамен зачет учебный год 2023 / ДИССЕРТАЦИЯ КАРАПЕТЯНА А.Г.-1

Широкое смысловое определение усмотрения в правовом контексте предложил Ю. А. Тихомиров. «Усмотрение в аспекте права, — подчеркивает он, — есть гарантированный законом выбор уполномоченным субъектом вариантов решений и действий в пределах его компетенции»1.

Таким образом, точки зрения на сущность усмотрения и административного усмотрения, изложенные в трудах А. Н. Одарченко, А. П. Коренева, А. А. Березина, Ю. А. Тихомирова и некоторых других ученых, являются схожими и увязывают понимание данной категории с возможностью выбора органом административной юрисдикции оптимального решения для достижения общественно полезного результата.

Несколько иной точки зрения на сущность административного усмотрения придерживается Ю. П. Соловей, который трактует сущность данного понятия как «оценку фактических обстоятельств, основания (критерии) которой не закреплены в правовых нормах достаточно полно или конкретно, производимую органом (должностным лицом) при выборе в пределах, допускаемых нормативными актами, оптимального варианта решения конкретного управленческого вопроса»2. В предложенном определении понятия административного усмотрения акцент делается не на диспозитивном аспекте выбора оптимального решения органом административной юрисдикции, а на юридической оценке обстоятельств, которые привели к конкретному выбору оптимального решения.

Полагаем, что обе точки зрения не являются взаимоисключающими, дополняют друг друга и могут быть использованы в качестве научнометодологической интерпретации к рассматриваемому случаю. Федеральное казначейство дает фактическую оценку сложившимся обстоятельствам дела и делает выбор, который может предусматривать как рассмотрение дела самим органомадминистративнойюрисдикции,таки его передачунарассмотрениевсуд.

1 Тихомиров Ю. А. Усмотрение в фокусе права // Законы России: опыт, анализ, практика. 2011. № 4. С. 72.

2 Соловей Ю. П. Усмотрение в административной деятельности милиции: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1982. С. 6.

131

А. П. Коренев выделяет три разновидности усмотрения. Усмотрение первого вида, по его мнению, предоставляет правоприменителю возможность издавать акт на основе свободного выбора одного из нескольких вариантов решения дела, предусмотренных административно-правовыми предписаниями. При этом указанные варианты должны быть равнозначны с позиции закона. Усмотрение второго вида предполагает принятие правоприменителем решения по делу, основанного на предписаниях норм, регламентирующих деятельность органа (должностного лица) посредством общих формулировок («имеет право», «устанавливает», «решает» и т.п.). При этом отсутствует исчерпывающий перечень условий, определяющих — когда орган (должностное лицо) может действовать. Административное усмотрение третьего вида предусматривает принятие решения на основе норм, содержащих растяжимые, не наполненные конкретным содержанием оценочные понятия и выражения («исходя из потребностей», «в случае необходимости», «в соответствии с обстоятельствами», «в неотложных случаях», «при наличии достаточных оснований полагать» и т.п.). Толкование в форме уяснения правовых предписаний и общих понятий правоприменитель осуществляет самостоятельно1.

В рассматриваемом нами случае наиболее близкой по содержанию является первая модель административного усмотрения, однако варианты выбора, которые может осуществить Федеральное казначейство, не равнозначны по правовым последствиям для должностного лица, привлекаемого к административной ответственности по статьям 15.14, частям 1,2 статьи 15.15.2, статьи 15.15.3, части 1 статьи 15.15.4, частями 1, 1.1 статьи 15.15.5, статьями 15.15.12, 15.15.13 КоАП РФ, так как суд может применить к нему как административный штраф, так и дисквалификацию, в то время как субъект административной юрисдикции в лице Федерального казначейства может наложить только административный штраф.

1 См.: Коренев А. П. Толкование и применение норм советского административного права. С. 49–50.

132

Таким образом, анализируя деятельность органов, уполномоченных возбуждать, рассматривать или разрешать дела об административных правонарушениях в бюджетной сфере, важно выявить следующие особенности.

Во-первых, это множественность органов, обладающих разным объемом полномочий в процессе осуществления производства по делам об административных правонарушениях в бюджетной сфере. В зависимости от объёма компетенции указанных органов, предлагается следующая классификация:

1)органы, обладающие компетенцией, связанной только с возбуждением дел об административных правонарушениях;

2)органы, обладающие административно-юрисдикционной компетенцией, связанной с возбуждением дел об административных правонарушениях, рассмотрением и принятием решения по делу;

3)органы, обладающие административно-юрисдикционной компетенцией, связанной с рассмотрением дел об административных правонарушениях и принятием решения по делу.

В настоящее время к первой категории относятся: Счётная палата Российской Федерации, контрольно-счетные органы субъектов; ко второй категории: Федеральное Казначейство, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие функции по государственному контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере; к третьей категории — суды. При этом государственные органы имеют различный административноправовой статус в иерархии государственных органов Российской Федерации. Так, например, Федеральное казначейство обладает статусом федерального органа исполнительной власти — федеральной службы и обладает всей полнотой административно-юрисдикционных полномочий, связанных с возбуждением и рассмотрением дел об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 15.14–15.15.16 КоАП РФ. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие функции по государственному

контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, реализуют

133

административно-юрисдикционные полномочия, связанные с возбуждением дел об административных правонарушениях по указанным составам, на уровне субъектов РФ (например, ГКУ г. Москвы). Счетная палата РФ, как высший орган внешнего государственного контроля, не является органом ни одной из ветвей власти, но, по сути, выступает государственным органом, обладающим властными полномочиями по возбуждению дел об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 15.14–15.15.16 КоАП РФ. Наконец, суды, которые относятся к самостоятельной ветви государственной власти, наделены административно-юрисдикционной компетенцией по рассмотрению и разрешению дел об административных правонарушениях в бюджетной сфере.

Во-вторых, одной из ключевых проблем, вытекающих из разного объема компетенции государственных органов, является административное усмотрение, правом на которое наделены соответствующие должностные лица Федерального казначейства. Его сущность заключается в том, что Федеральное казначейство может как самостоятельно рассмотреть дело об административном правонарушении, предусмотренном статьями 15.14, частями 1,2 статьи 15.15.2, статьи 15.15.3, части 1 статьи 15.15.4, частями 1, 1.1 статьи 15.15.5, статьями 15.15.12, 15.15.13 КоАП РФ, так и передать его для рассмотрения в суд, если сочтёт целесообразным применение к должностному лицу административного наказания в виде дисквалификации. Это может привести к злоупотреблению правом на усмотрение уполномоченными сотрудниками Федерального казначейства.

В-третьих, следует отметить дисбаланс между перечнями лиц, уполномоченных возбуждать и рассматривать дела об административных правонарушениях, вытекающих из бюджетных правоотношений. Если перечень должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях в бюджетной сфере, закреплен в КоАП РФ и является исчерпывающим, то перечень лиц, уполномоченных возбуждать дела об административных правонарушениях в бюджетной сфере, является открытым и

134

определяется на уровне подзаконных нормативных актов Федерального казначейства и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих функции по контролю и надзору в финансовобюджетной сфере (например, ГКУ г. Москвы). Указанное обстоятельство приводит к чрезмерному расширению круга должностных лиц, уполномоченных на совершение соответствующих процессуальных действий, включение в их число «советников», «консультантов», что увеличивает потенциальные риски принятия необоснованных решений, связанных с возбуждением дела об административном правонарушении в бюджетной сфере.

Кроме того, расширение административно-юрисдикционной компетенции Федерального казначейства после упразднения Росфиннадзора привело к парадоксальной ситуации, когда федеральная служба, будучи подведомственной Минфину России, имеет право привлекать к административной ответственности за нарушение бюджетного законодательства должностных лиц указанного министерства. Изложенное обусловливает постановку вопроса о переводе указанной федеральной службы непосредственно в ведение Правительства Российской Федерации, что позволит разрешить указанные организационноправовые проблемы.

В-четвёртых, источником административно-юрисдикционной компетенции должностных лиц Федерального казначейства и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, связанной с возбуждением дел об административных правонарушениях в бюджетной сфере, могут выступать как нормативные, так и правоприменительные акты. Нормативные правовые акты содержат предписания, которые непосредственно формулируют административно-юрисдикционные полномочия, связанные с возбуждением дел об административных правонарушениях. В правоприменительных актах соответствующие полномочия фиксируются на основе приказов и распоряжений вышестоящих должностных лиц.

135

В-пятых, была отмечена тенденция расширения полномочий Счётной палаты, инспекторы которой получили право передавать возбужденные дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 15.1, 15.14– 15.15.16 и частью 20 статьи 19.5 КоАП РФ, для рассмотрения в судебном порядке. Полагаем, что данная тенденция должна быть усилена посредством предоставления права не только на возбуждение, но и на рассмотрение дел об административных правонарушениях в бюджетной сфере, предусмотренных указанными статьями КоАП РФ. При Счётной палате целесообразно создать соответствующий департамент, который будет заниматься возбуждением, рассмотрением дел и привлечением виновных к административной ответственности за правонарушения в бюджетной сфере. Сейчас же Счетная палата Российской Федерации, являясь высшим органом финансового контроля, имеет меньше полномочий, чем пожарная инспекция, которая обладает административно-юрисдикционными полномочиями и может привлечь к административной ответственности за нарушение правил противопожарной безопасности, а также ФАС России, которая обладает правом привлечения к административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства.

2.3. Особенности производства по делам об административных правонарушениях в бюджетной сфере

Научно-методологические и правоприменительные аспекты содержания административно-процессуальных норм и производства по делам об административных правонарушениях рассматривались в трудах видных советских учёных-административистов Н. Г. Салищевой, В. Д. Сорокина, Д. Н. Бахраха, И. А. Галагана, Ю. М. Козлова и других.

Одним из первых ученых, обратившихся к проблеме соотношения понятий «административный процесс» и «административное производство», была

136

Н. Г. Салищева, которая исходила из того, что административный процесс представляет собой деятельность по разрешению споров между субъектами административных правоотношений, которые не находятся между собой в состоянии служебной соподчиненности. Административное производство, по ее мнению, — более широкое процессуальное понятие, охватывающее процесс применения административно-правовых норм, процесс деятельности органов государственного управления, обладающих исполнительными и распорядительными полномочиями, связанный с порядком разрешения индивидуальных дел в рамках внутриорганизационной деятельности управленческого аппарата1.

Научные суждения Н. Г. Салищевой, получившие в науке административного права название «узкой, юрисдикционной концепции» административного процесса, были неоднозначно восприняты в научной среде и вызвали оживленную дискуссию. Её итогом стала «широкая, управленческая

И. А. Галаган, анализируя сущность научных контраргументов, предъявленных «узкой концепции» административного процесса, отмечал, что ее можно свести к формуле «производство-часть процесса; процесс — совокупность производств»2.

В.Д.Сорокин, рассматривая сущность административно-процессуального права, отмечал, что административно-процессуальным нормам присущи две основные особенности. Первая заключается в том, что они носят управленческий характер, так как применяются в сфере государственного управления. Эта особенность позволяет отграничить административно-процессуальные предписания от других видов правовых норм3. Вторая специфическая черта административноправовых предписаний заключается в том, что это «процессуальные правила,

1 См.: Салищева Н. Г. Административный процесс в СССР. С. 13–16; Она же. Гражданин и административная юрисдикция в СССР. С. 9.

2 Галаган И. А. Административная ответственность в СССР. Процессуальное регулирование. Воронеж, 1976. С. 32.

3 См.: Сорокин В. Д. Административно-процессуальное право. М., 1972. С. 85.

137

которые регулируют не все без исключения управленческие отношения, а лишь те, которые возникают в связи с разрешением конкретных дел исполнительными и распорядительными органами государственной власти»1. Указанная особенность административно-процессуальных норм позволяет разграничить материальные и процессуальные предписания в управленческой сфере. Исходя из характеристики двух специфических особенностей, присущих административно-процессуальным нормам, В. Д. Сорокин сформулировал определение административнопроцессуальной нормы: это установленное государством правило поведения, регулирующее общественное отношение, возникающее при разрешении индивидуально-конкретныхделвсферегосударственного управления2.

И. А. Галаган, характеризуя правовые предписания, регламентирующие производство по делам об административных правонарушениях, отмечал, что последним, наряду с чертами, присущими нормам других процессуальных отраслей, присущи следующие специфические особенности.

1.Формирование данных предписаний в сфере государственного управления происходит в ходе противодействия административным проступкам, которые отличаются меньшей степенью социальной опасности, сложности и спорности, чем гражданские проступки и уголовные преступления.

2.Более простые по сравнению с уголовным и гражданским процессом процедуры, формы и методы деятельности уполномоченных субъектов — органов и должностных лиц, которые наиболее адекватно отражают мобильный характер управленческой деятельности3.

И. А. Галаган отмечает, что в процессе регулирования общественных отношений, которые складываются при осуществлении административной юрисдикции, административно-правовые предписания, наделяя как уполномоченные органы государственного управления, так и их должностных

лиц определенными властно-управленческими процессуальными правами,

1 Сорокин В. Д. Административно-процессуальное право. С. 85.

2 См.: Сорокин В. Д. Административно-процессуальное право. С. 85.

3 См.: Галаган И. А. Административная ответственность в СССР. Процессуальное регулирование. С. 27.

138

позволяют последним возбуждать и рассматривать дела об административных проступках, а также наложить и исполнить взыскания1.

Д. Н. Бахрах обращает внимание на различие в трактовке дефиниций «процесс», «процедура» и «производство», которые используют как синонимы, но при этом термин «производство» трактуют в нескольких значениях. Причину широкой интерпретации понятий ученый усматривает в отсутствии их чёткого нормативного закрепления2.

Производство по делам об административных правонарушениях Д. Н. Бахрах рассматривает с позиций составляющих его элементов. Указанное производство, по его мнению, включает в себя одиннадцать структурных компонентов, к числу которых им отнесены: 1) цели; 2) принципы; 3) круг субъектов производства, обладающих определённым правовым статусом (права и обязанности); 4) система процессуальных действий, совершаемых в определённой последовательности, и стадии производства; 5) сроки реализации действий; 6) доказательства по делу; 7) подведомственность рассматриваемых дел; 8) содержание и порядок оформления процессуальных действий; 9) меры процессуального принуждения (виды и порядок применения); 10) возмещение процессуальных расходов; 11) порядок обнародования материалов дела3.

Полагаем, что обширный перечень структурных компонентов, предложенных Д. Н. Бахрахом, необходимо дополнить порядком наложения санкций, поскольку последние являются неотъемлемым атрибутом правовых предписаний Особенной части КоАП РФ, формулирующих составы административных правонарушений.

1 Галаган И. А. Административная ответственность в СССР. Процессуальное регулирование. С. 57.

2 Бахрах Д. Н. Юридический процесс и административное судопроизводство // Журнал российского права. 2000. № 9. С. 9.

3 Административное право России : учебник / Д. Н. Бахрах. 5-е изд., перераб. и доп. М., 2010. С. 514–515.

139

По мнению Ю. М. Козлова, основу для понимания административного процесса составляет деятельность административно-процессуального характера, которая состоит из двух составляющих:

1.Административно-юрисдикционной, воплощающей узкую концепцию административного процесса.

2.Административно-процедурной, отражающей широкую концепцию административного процесса1.

Ученый отмечает, что в рамках юрисдикционной функции государственные органы наделяются полномочиями по рассмотрению в особой процессуальной форме административно-правовых конфликтов, которые не носят характера судопроизводства2.

Согласно мысли Ю. М. Козлова, производство по делам об административных правонарушениях является одним из видов административноюрисдикционной деятельности процессуального характера, осуществляемой как во внесудебном, так и в судебном порядке и возникающей при наличии административного спора. Кроме того, в делах об административных правонарушениях административно-правовые конфликты проявляются через административные деликты и реализуются в особых процессуальных формах, основное содержание которых закреплено в КоАП РФ3.

Сформулированные выводы учёного актуальны и для рассмотрения особенностей производства по делам об административных правонарушениях в бюджетной сфере. Уполномоченные субъекты в лице Федерального казначейства и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих функции по контролю и надзору в финансовобюджетной сфере, реализуют административно-юрисдикционные полномочия в части рассмотрения дел об административных правонарушениях в бюджетной сфере во внесудебном порядке. Наряду с внесудебным порядком рассмотрения

1 Козлов Ю. М. Административное право. М., 2005. С. 437.

2 См.: Козлов Ю. М. Административное право. М., 2005. С. 467.

3 См.: Козлов Ю. М. Административное право. М., 2005. С. 505–506.

140