!Экзамен зачет учебный год 2023 / ДИССЕРТАЦИЯ КАРАПЕТЯНА А.Г.-1

Ко второй группе следует отнести пункты Методических указаний, которые содержат как ссылки на определённые статьи КоАП РФ, так и конкретизирующие (детализирующие) предписания, обязательные для выполнения инспекторами Счётной палаты. К ним, в частности, относятся пункты 7.2, 7.5 и 7.14 Методических указаний. Так, пункт 7.2 Методических указаний содержит ссылку на статью 25.15 КоАП РФ, которая устанавливает требования, связанные с порядком направления физическому лицу (его представителю), законному представителю юридического лица надлежащего уведомления о составлении протокола. Кроме того, указанный пункт содержит ссылку на Постановление Пленума Верховного Суда РФ № 5, которое разъясняет, в каких случаях лицо считается надлежаще уведомленным о времени и месте составления протокола по делу об административном правонарушении.

Положения пункта 7.2, содержат ссылку на казуальное толкование, изложенное в постановлении Федерального арбитражного суда СевероЗападного округа от 24.06.2009 по делу № А21-2449/20081, и конкретизирует формы извещения лица, в отношении которого ведется производство по делу. В соответствии с рассматриваемым положением извещение может быть произведено инспектором и в форме телефонограммы, телеграммы, по факсимильной связи или электронной почте либо с использованием иных средств связи.

Положения пункта 7.14 Методических указаний содержат отсылку к статье 24.3 КоАП РФ, предусматривающей закрытый порядок рассмотрения дел об административных правонарушениях. Кроме того, в указанном пункте Методических указаний предусмотрено, что инспектору Счётной палаты следует исключить изложение в протоколе об административном правонарушении и иных процессуальных документах, в том числе копии которых подлежат вручению участникам производства по делам об административных правонарушениях, сведений, составляющих государственную тайну.

1 URL: http://www.resheniya-sudov.ru/2009/129845/ (дата обращения: 20.04.2018).

161

Третью группу составляют положения Методических указаний, которые не содержат ссылок на КоАП РФ, официальные нормативные и казуальные толкования судебных инстанций и формулируют самостоятельные императивные предписания процессуального характера для инспекторов Счётной палаты. К таковым следует отнести предписания, содержащиеся в пунктах 7.4., 7.9, 7.15 Методических указаний.

Так, пункт 7.4 Методических указаний содержит предписание, в соответствии с которым инспектор Счётной палаты должен в случае отсутствия лица, в отношении которого ведется производство по делу, или в случае неподписания протокола направить указанному лицу копию протокола по почте заказным письмом по адресу регистрации по месту жительства (месту пребывания) в течение трех дней со дня составления протокола.

В соответствии с пунктом 7.15 Методических указаний содержит императивное предписание инспектору Счётной палаты о необходимости следовать определённому алгоритму действий при выявлении признаков административного правонарушения и составлении протокола об административном правонарушении. Указанный алгоритм приведен в приложении № 3 к Методическим указаниям.

Вторую группу административно-процессуальных полномочий инспекторов Счётной палаты составляют полномочия, посредством которых указанные лица осуществляют административное расследование по делам об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 15.14, 15.15–15.15.16 КоАП РФ, так как по указанным составам административных правонарушений в бюджетной сфере осуществляются экспертиза или иные процессуальные действия, требующие значительных временных затрат. Следует отметить, что пункты 8.1–8.6 носят отсылочный характер и содержат указания на соответствующие нормы КоАП РФ, регламентирующие административное расследование. Однако пункт 8.1 Методических указаний, наряду со ссылками на статью 28.7 КоАП РФ, предоставляющую возможность инспектору Счётной палаты вынести определение о возбуждении дела об

162

административном правонарушении и проведении административного расследования, устанавливает форму указанного определения в приложении № 6 к Методическим указаниям.

Третью группу составляют процессуальные полномочия, связанные с прекращением производства по делу об административном правонарушении. Пункты 11.1–11.4 части 11 Методических указаний «Порядок производства по делу об административном правонарушении» содержат ссылки на статьи КоАП РФ, предусматривающие: основания прекращения производства по делу об административном правонарушении (статья 24.5); принятие решения о прекращении дела об административном правонарушении (статья 28.9); содержание постановления о прекращении дела об административном правонарушении (статья 29.10); вручение копии постановления о прекращении дела об административном правонарушении (статья 29.11). Следует отметить, что пункт 11.2 анализируемых Методических указаний устанавливает типовую форму постановления о прекращении дела об административном правонарушении, которая содержится в приложении № 5 к Методическим указаниям.

Таким образом, Методические указания не только детализируют и конкретизируют определенный КоАП РФ объём административнопроцессуальной компетенции инспекторов Счётной палаты, связанный с делами об административных правонарушениях в бюджетной сфере, но и устанавливают правовые предписания, которые регулируют порядок возбуждения дела об административном правонарушении в указанной сфере.

Анализ административно-процессуальной компетенции инспекторов Счётной палаты по возбуждению, административному расследованию и прекращению дел об административных правонарушениях в бюджетной сфере позволяет сформулировать следующие выводы об особенностях производства по указанной категории дел.

Во-первых, это трёхуровневый характер правового регулирования производства по делам об административных правонарушениях в бюджетной

163

сфере. На уровне федерального закона производство по указанной категории дел регламентируется нормами КоАП РФ. Второй и третий уровни представлены «квазиисточниками» права, к которым отнесены СГА № 101 (нормативный документ, издаваемый государственным органом внешнего финансового контроля) и Методические указания (акт официального толкования права). Указанные источники с доктринальной точки зрения не являются подзаконными нормативными актами, хотя содержат правовые предписания процессуального характера, связанные с производством по делам об административных правонарушениях в бюджетной сфере.

Во-вторых, нормы, содержащиеся в СГА № 101 и Методических указаниях, как и в Приказе № 328 содержат процессуальные предписания четырех типов: отсылочные, дублирующие, конкретизирующие, самостоятельные.

Полагаем, что Методические указания, являясь официальным актом толкования права, не должны содержать норм, регламентирующих возбуждение, административное расследование и прекращение дел об административных правонарушениях в бюджетной сфере. Конкретизирующие (детализирующие) предписания, регламентирующие производство по рассматриваемой категории дел, должны быть инкорпорированы в СГА № 101. Кроме того, СГА № 101 не должен содержать дублирующих и отсылочных норм, так как это значительно усложнит конструкции пунктов нормативного документа и создаст трудности в правоприменительной практике инспекторов Счетной палаты.

Участие Федерального казначейства и Счётной палаты РФ в качестве субъектов, реализующих полномочия по возбуждению дел об административных правонарушениях в бюджетной сфере, а также Казначейства России — по рассмотрению указанных дел, регулирование их процессуальной деятельности соответственно подзаконным актом и нормативным документом, а деятельности Счётной палаты РФ — актом официального толкования права — Методическими рекомендациями, является одной из главных особенностей осуществления производства по делам об административных правонарушениях в бюджетной сфере.

164

Сравнительно-правовой анализ административно-процессуальной компетенции Федерального казначейства и Счётной палаты РФ позволяет выделить ряд общих и отличительных моментов в части реализации административно-процессуальной компетенции субъектами административной юрисдикции, уполномоченными рассматривать дела, предусмотренные статьями 15.14–15.15.6 КоАП РФ.

Кчислу общих признаков административно-процессуальной компетенции, присущих Федеральному казначейству и Счётной палате РФ, следует отнести:

1) общий источник административно-процессуальных полномочий — КоАП РФ, который определяет административно-процессуальные полномочия должностных лиц Казначейства России и Счётной палаты РФ;

2) Федеральное казначейство и Счётная палата РФ обладают общими административно-процессуальными правомочиями, связанными с возбуждением дел об административных правонарушениях в бюджетной сфере; с осуществлением административного расследования по административным правонарушениям в бюджетной сфере; с прекращением дела об административных правонарушениях в бюджетной сфере;

3) общая типология правовых предписаний, регламентирующих особенности производства по делам об административных правонарушениях в бюджетной сфере. Так, анализ Приказа № 328 и Методических указаний, содержащих административно-процессуальные нормы, регламентирующие производство по делам об административных правонарушениях в бюджетной сфере, позволяет выделить четыре типа процессуальных предписаний, характерных для Казначейства России и Счётной палаты РФ: отсылочные, дублирующие, конкретизирующие, самостоятельные.

Кпервой группе следует отнести отсылочные нормы, в которых содержатся ссылки на административно-процессуальные нормы КоАП РФ.

Ко второй группе следует отнести дублирующие предписания, которые не содержат ссылки на нормы КоАП РФ, но буквально дублируют их содержание.

165

К третьей группе правовых положений, регламентирующих производство по делам об административных правонарушениях в бюджетной сфере, следует отнести правовые предписания, которые конкретизируют и уточняют положения соответствующих процессуальных предписаний КоАП РФ.

Наконец, к четвертой группе следует отнести положения, которые устанавливают самостоятельные правовые предписания процессуального характера, касающиеся производства по делам об административных правонарушениях в бюджетной сфере, а также типовые процессуальные формы документов (определения, постановления, запросы, уведомления), опосредующих реализацию административно-процессуальных действий, предусмотренных КоАП РФ. Следует отметить, что группа правовых предписаний, устанавливающих типовые формы процессуальных документов, которые составляют Федеральное казначейство и Счётная палата, является самой многочисленной группой правовых предписаний, изложенных в Приказе № 328 и Методических указаниях. По сути, эта группа типовых форм процессуальных документов воплощает собой административное производство, осуществляемое субъектами административной юрисдикции в лице Казначейства России и Счётной палаты РФ.

Наряду с общими признаками, присущими административноюрисдикционной деятельности Казначейства России и Счётной палаты РФ, следует выделить принципиальные отличия при реализации ими административно-процессуальных правомочий.

1. Источником административно-процессуальных правомочий Федерального казначейства, наряду с КоАП РФ выступает подзаконный нормативный акт — приказ Казначейства России от 28.11.2017 № 328, который регламентирует порядок осуществления территориальными органами Казначейства России производства по делам об административных правонарушениях. Методические указания Счётной палаты содержат официальное толкование правовых предписаний, и с доктринальной точки зрения к подзаконным нормативным актам не относятся, однако содержат правовые предписания, регламентирующие административно-процессуальные полномочия

166

Счётной палаты. На наш взгляд, существует необходимость нормативноправового оформления административно-процессуальных правомочий Счётной палаты на уровне федерального закона или нормативного документа — Стандарта государственного аудита, а не на уровне акта толкования права.

2. Федеральное казначейство обладает административно-процессуальными полномочиями, связанными с рассмотрением дел об административных правонарушениях и исполнением постановлений по делам об административных правонарушениях в бюджетной сфере. Счётная палата РФ указанными административно-процессуальными правомочиями не обладает.

167

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В результате исследования мы пришли к выводу о том, что институт административной ответственности за нарушение бюджетного законодательства, претерпевает определенные сложности в процессе своего развития. Все еще встречаются точки зрения, подтверждающие существование «бюджетной ответственности» за правонарушения в рассматриваемой нами сфере и умаляющие значимость административной ответственности.

Представляется, что нами сформирована достаточно убедительная аргументация в пользу вывода о том, что в системе юридической ответственности отсутствует такой вид ответственности, как «бюджетная», что подтверждается и позицией законодателя. В свою очередь, существование административной ответственности за деликты, совершаемые в исследованной нами сфере, не оспаривается и не нуждается в дополнительной аргументации.

Несмотря на наличие многих спорных вопросов, количество которых увеличилось после значительных законодательных изменений, на протяжении нескольких лет не проводились специальные исследования, посвященные решению новых теоретических, а также практических проблем в анализируемой нами сфере. Не было и исследований, которые бы выявили и предложили пути решения проблем, существующих в механизме реализации административной ответственности за нарушение бюджетного законодательства. С указанных позиций научное исследование направлено на решение существующих теоретических и практических проблем, а также определение конкретных мер, в том числе нормотворческого характера, по совершенствованию института административной ответственности за нарушение бюджетного законодательства.

На наш взгляд, для решения отмеченных проблем необходимо реализовать следующие сформулированные автором теоретические и практические выводы, предложения и рекомендации.

1.Аргументировав отсутствие «бюджетной ответственности»,

целесообразно исходить из того, что в случаях совершения действий

168

(бездействия), нарушающих нормы бюджетного законодательства и не повлекших уголовно-правовую и иную юридическую ответственность, устанавливается административная ответственность. Под ней следует понимать установленную КоАП РФ ответственность за общественно-опасное, противоправное, виновное деяние (действие или бездействие) физического или юридического лица, посягающее на отношения между государством и иными субъектами (участниками) бюджетного процесса, регулируемые нормами бюджетного законодательства.

2.Изучение признаков административных правонарушений, а также анализ конкретных составов противоправных деяний в бюджетной сфере, за совершение которых устанавливается административная ответственность, позволили сделать теоретический вывод о наличии признака общественной опасности у данных правонарушений. При этом исследование показало, что по сравнению с уголовными преступлениями административные правонарушения в бюджетной сфере обладают меньшей степенью общественной опасности. Более того, степень общественной опасности противоправных деяний может быть правильно определена не только исходя из индивидуальных признаков каждого конкретного административного правонарушения, но и на основе оценки всей совокупности деяний подобного рода. Аргументом в пользу наличия общественной опасности у административных правонарушений в бюджетной сфере является как возрастающее количество совершаемых противоправных деяний, так и большой суммарный ущерб, причиняемый ими Российской Федерации в целом1.

3.В целях устранения нецелесообразного и неэффективного применения административного штрафа к юридическим лицам, деятельность которых финансируется за счет бюджетных средств Российской Федерации, предложено внесение изменений в некоторые статьи КоАП РФ и исключение административной ответственности в виде административного штрафа к

указанным субъектам за нарушение бюджетного законодательства. Данные

1 См.: приложение № 3 диссертации.

169

изменения позволят решить проблему, связанную с неэффективным выполнением возложенных на указанных субъектов функций в связи с нехваткой денежных средств. При этом необходимо усилить административную ответственность за нарушение бюджетного законодательства для должностных лиц, т.к. именно по их воле и с их дозволения расходуются средства, выделяемые из бюджета для достижения определенных целей. Указанная мера позволит повысить уровень обеспечения соблюдения законности в бюджетной сфере, а также качество исполнения бюджетного законодательства и эффективность управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации.

4.Повысить эффективность применения наказаний, предусмотренных за административные правонарушения как в бюджетной сфере, так и в целом, возможно, закрепив в КоАП РФ принцип справедливости и принцип соразмерности наказания. В результате исследования сделан вывод, что справедливым считается наказание, которое соответствует характеру правонарушения, степени общественной опасности, а также обстоятельствам совершения противоправного деяния. Относительно вопроса о соразмерности назначаемого наказания необходимо исходить из того, что последнее должно соответствовать размеру вреда, нанесенного государству.

5.Учитывая некоторую специфику при производстве дел об административных правонарушениях в бюджетной сфере, в целях более точного определения полномочий органов административной юрисдикции предлагается

взависимости от объёма компетенции классифицировать их на органы, которые имеют право исключительно на возбуждение дел об административных правонарушениях, обладающие компетенцией по возбуждению и рассмотрению дел об административных правонарушениях и обладающие компетенцией, связанной с рассмотрением дел об административных правонарушениях.

6.Предложение о необходимости передачи Федерального казначейства непосредственно в ведение Правительства Российской Федерации позволит разрешить как теоретическую (с позиции системы органов государственного

170