!Экзамен зачет учебный год 2023 / ДИССЕРТАЦИЯ КАРАПЕТЯНА А.Г.-1

согласно пункту 1 статьи 306.2 БК РФ. При этом в соответствии с частью 1.1 статьи 23.1 КоАП РФ за нарушение норм бюджетного законодательства субъект административного правонарушения может быть привлечен к ответственности судом, если, например, дело о таком правонарушении возбуждено инспектором Счетной палаты Российской Федерации. Субъектами административной юрисдикции в рассматриваемой сфере также могут быть Федеральное казначейство и другие уполномоченные органы1.

Из сказанного можно сделать вывод о том, что бюджетное нарушение и административное правонарушение в бюджетной сфере имеют как общие черты, так и некоторые различия, которые все же позволяют автору утверждать об отсутствии тождества указанных понятий.

Распространенность административных правонарушений в бюджетной сфере и значительный ущерб, причиняемый ими экономике государства, обусловливает необходимость поиска и анализа причин и условий, способствующих их совершению. Назовем некоторые из них.

1.Социально-политические причины. В сфере бюджетных отношений можно отметить высокую коррумпированность в системе государственной службы. Также немаловажной социально-политической причиной является инертность большей части населения и нежелание граждан участвовать в управлении делами государства в экономической сфере.

2.Организационные причины. Прежде всего, хотелось бы отметить низкий уровень профилактики бюджетных нарушений, а также ненадлежащее качество информационно-аналитического обеспечения превентивной деятельности. Среди организационных причин хотелось бы выделить недостаточную эффективность и слабость государственного контроля в сфере действия бюджетного законодательства.

3.Правовые причины. Здесь главным образом сказываются проблемы, возникающие в установлении и правовом регулировании административной ответственности за нарушение бюджетного законодательства.

1 Более подробно данная проблема рассматривается в параграфе 2.2 диссертации.

61

4. Нравственные причины. Низкий уровень правосознания и правовой культуры участников бюджетных отношений является одной из самых распространенных причин административных правонарушений. В результате девальвации моральных ценностей должностные лица, индивидуальные предприниматели и иные субъекты права стали нейтрально относиться или даже положительно оценивать нарушения юридических норм для достижения какихлибо корыстных целей. Неуважение к закону в сфере бюджетных отношений, правовой нигилизм способствуют ежегодному увеличению количества административных правонарушений в бюджетной сфере.

Автором видятся четыре основных направления в работе по профилактике правонарушений в бюджетной сфере.

Первое направление — совершенствование правового регулирования и укрепление организационных начал в бюджетной сфере. Должна быть четко определена компетенция и ответственность каждого государственного органа, входящего в единую систему профилактики правонарушений. Это позволит повысить координацию работы, сконцентрировать, объединить усилия органов власти по профилактике административных правонарушений в бюджетной сфере.

Второе направление — профилактическая и информационноразъяснительная работа среди малого, среднего и крупного бизнеса, усиление мер ответственности для должностных лиц.

Третье направление — борьба с коррупцией во всех эшелонах власти. На наш взгляд, это позволит повысить прозрачность в бюджетной сфере и существенно снизить количество административных правонарушений.

Четвертое направление — совершенствование системы государственного и общественного контроля в бюджетной сфере.

Представляется, что меры профилактики административных правонарушений в бюджетной сфере, используемые субъектами государственной системы профилактики правонарушений, должны включать в себя:

сбор и анализ сведений о правонарушениях и правонарушителях;

62

выявление причин и условий, способствующих совершению правонарушений, и разработка предложений по их устранению;

осуществление пропаганды правомерного поведения и правовое воспитание участников бюджетных отношений;

формирование общественного мнения, направленного на недопустимость совершения правонарушений в бюджетной сфере;

разработку и реализацию государственных и муниципальных программ профилактики правонарушений в бюджетной сфере;

Сформулируем выводы.

Во-первых, выделены и обоснованы такие признаки административного правонарушения в бюджетной сфере, как деяние, общественная опасность, противоправность, виновность, наказуемость. Автором обосновано, что общественная опасность — необходимый признак административного правонарушения в области бюджетного законодательства.

Во-вторых, автором предложено иное определение вины юридического лица в совершении правонарушения в бюджетной сфере. Юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения в рассматриваемой сфере в том случае, когда не представляется возможным установление вины конкретного должностного лица.

В-третьих, автором предложено определение понятия административного правонарушения в бюджетной сфере, под которым понимается деяние (действие или бездействие) физического или юридического лица, общественно-опасное, противоправное, виновное, наказуемое, посягающее на отношения между государством и иными субъектами (участниками) бюджетного процесса, регулируемые нормами бюджетного законодательства, за совершение которого законодательством Российской Федерации об административных правонарушениях предусмотрена ответственность.

В-четвертых, выявлены критерии отбора и охарактеризованы основные причины — социально-политические, экономические, организационные, правовые, нравственные, которые способствуют совершению административных

63

правонарушений в бюджетной сфере. Автором выдвинуто предложение о необходимости разработки научно обоснованных профилактических мероприятий, которые бы способствовали снижению количества административных правонарушений в бюджетной сфере. В связи с этим автором обосновано четыре направления профилактики правонарушений в бюджетной сфере и предложены отдельные меры по их реализации.

1.3. Зарубежный опыт установления административной ответственности за правонарушения

вбюджетной сфере: возможности имплементации

Вэкономике нашего государства важную роль играет бюджет и финансирование из его средств всех сфер жизнедеятельности российского общества. Поэтому, учитывая исключительную важность бюджетных средств для нормального функционирования государства, правонарушения в бюджетной сфере представляют собой серьезную угрозу для всей государственной системы. На данную проблему обращает внимание и Е. Ю. Грачева, которая справедливо отмечает, что государством не может быть должным образом реализована внутренняя и внешняя политика, а также не могут быть выполнены социальные программы в случае отсутствия необходимых финансовых ресурсов и неприменения мер государственного принуждения в необходимых случаях1. При этом органы государственной власти, уполномоченные на осуществление контроля за расходованием бюджетных средств, должны обеспечивать гарантию реализации принципа эффективности и результативности при использовании финансов2.

1 Грачева Е. Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля: дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2000. С. 5–6.

2 Степашин С. В. Государственный аудит и экономика будущего. М., 2008. С. 354.

64

Особая роль бюджета, важность его рационального использования и правовой охраны неоднократно подчеркивались Президентом РФ В. В. Путиным1. Так, в одном из своих ежегодных посланий Федеральному Собранию глава государства отметил, что нецелевое использование или хищение бюджетных ассигнований следует рассматривать как прямой удар по национальной безопасности2.

Активное внесение изменений в БК РФ и в главу 15 КоАП РФ позволяют нам говорить о том, что законодатель видит проблемы в финансовом секторе страны и ищет пути их решения. При этом анализ опыта государств дальнего и ближнего зарубежья имеет немаловажное значение для реформирования, совершенствования и развития законодательства об административных правонарушениях, предусматривающего административную ответственность за нарушения в бюджетной сфере Российской Федерации.

В первую очередь проанализируем нормативные правовые акты стран ближнего зарубежья, так как большинство из них входили в состав СССР в качестве союзных республик и их бюджетные системы сходны с бюджетной системой Российской Федерации.

Анализ нормативных правовых актов Азербайджанской Республики позволил нам сделать вывод о том, что в данном государстве ответственность за правонарушения в бюджетной сфере установлена Кодексом Азербайджанской Республики об административных проступках3 (далее — КоАП АР), если при этом такое действие (бездействие) не содержит признаков уголовно наказуемого деяния. В главе 34 КоАП АР4 содержатся две статьи, предусматривающие административную ответственность за нарушения в бюджетной сфере. Так, статья 410 КоАП АР, предусматривает наказание в виде административного штрафа для должностных лиц организаций, финансируемых из государственного

1 URL: https://lenta.ru/news/2017/03/14/putin_squander/ (дата обращения: 09.11.2017). 2 URL: http://www.kremlin.ru/events/president/news/17118 (дата обращения: 10.11.2017).

3 Кодекс Азербайджанской Республики об административных проступках от 01.03.2016 // CПС «Законодательство стран СНГ» (дата обращения: 02.02.2018).

4 См.: гл. 34 «Административные проступки, посягающие на правила экономической деятельности» КоАП АР.

65

бюджета в случае, когда финансовые средства целевых бюджетных фондов, которые выделяются из государственного бюджета используются не по назначению1. Согласно статье 410 КоАП АР административная ответственность устанавливается также в тех случаях, когда субъект правонарушения после согласования с финансовыми органами сметы, израсходовал внебюджетные средства бюджетных организаций не в соответствии со сметой.

Статьей 411 КоАП АР предусмотрено наказание в виде административного штрафа в размере от двукратного до четырехкратного размера ущерба (полученной прибыли) за административный проступок, нарушающий правила использования государственного долга или долга, полученного под государственную гарантию2.

По Закону Азербайджанской Республики «О бюджетной системе»3 за правонарушения в бюджетной системе ответственность устанавливается только для должностных лиц. Так, в статье 18 этого нормативного акта говорится об исполнении государственного бюджета. В части 2 данной статьи предусматривается, что должностные лица финансируемых из государственного бюджета организаций несут ответственность за несоблюдение находящимися в их подчинении учреждениями осуществляемых ими финансовых операций, норм расходов и соответствующих финансовых правил.

Таким образом, анализ норм КоАП АР и Закона «О бюджетной системе» Азербайджанской Республики, привел нас к следующим выводам.

1 См.: ст. 410 «Нарушение финансовых правил в финансово-хозяйственной деятельности организаций, финансируемых из государственного бюджета» КоАП АР.

2 Данный административный проступок заключается в несвоевременном представлении основным заемщиком сведений об использовании и возвращении (не распространяется на пользователя) средств, привлеченных путем государственных займов из средств государственного бюджета или государственной гарантии, сведений о состоянии своего банковского счета или представление искаженных сведений, неиспользование по назначению средств, привлеченных по государственным займам и гарантированным государством обязательствам, если это причинило государству ущерб в незначительном размере.

3 Закон Азербайджанской Республики от 02.07.2002 № 358-IIQ «О бюджетной системе» // СЗ Азербайджанской Республики. 2002. № 10. Ст. 584.

66

1.Общественные отношения, связанные с привлечением к ответственности за правонарушения в бюджетной сфере, регулируются только КоАП АР (если такое правонарушение не является основанием для привлечения к уголовной ответственности). При этом нормы Закона «О бюджетной системе» выполняют регулятивную функцию, т.е. в отличие от законодательства Российской Федерации законодательство Азербайджанской Республики применение мер государственного принуждения за правонарушения в бюджетной сфере регулирует только административно-правовыми и уголовно-правовыми нормами.

2.Ответственность за правонарушения в рассматриваемой сфере для организаций (юридических лиц) не устанавливается. Наказания предусмотрены только для должностных лиц организаций, финансируемых из государственного бюджета.

Основываясь на изложенных выводах, вытекающих из опыта правового регулирования общественных отношений, возникающих при привлечении к ответственности за нарушение бюджетного законодательства Азербайджанской Республики, полагаем необходимым высказать следующие суждения, которые, по мнению автора, представляют наибольший интерес для имплементации в отечественное законодательство.

1.Нормы, устанавливающие ответственность за правонарушения в бюджетной сфере, должны быть консолидированы в КоАП РФ (если такое действие не содержит уголовно наказуемого деяния). Указанное позволит, вопервых, исключить основания для научной полемики и поставить точку в вопросе, к какой же всё-таки отрасли необходимо отнести комплексный институт ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации; во-вторых, позволит упростить механизм реализации ответственности в бюджетной сфере1.

2.Было бы полезным в нашем отечественном законодательстве

устанавливать административную ответственность в первую очередь для

1 Подробнее см. главу 2 диссертации.

67

должностных лиц, т.к. именно по воле последних и с их дозволения расходуются средства, которые выделяются из бюджета для достижения определенных целей. Аргументируя высказанное суждение, отметим, что по проблеме привлечения к ответственности должностных, а не юридических лиц, справедливо высказался французский юрист-правовед П. Дюпон-Дэлэстрэн. Он подчеркнул, что за юридическим лицом всегда стоит конкретное физическое лицо. При этом юридическое лицо не только не совершает деяние и не участвует в его совершении, но и не имеет никакой возможности предотвратить это деяние1.

Сходная позиция получила распространение в Федеративной Республике Германия. В этой стране любое должностное лицо, наделенное административно-хозяйственными полномочиями в бюджетной организации, в случае нарушения в бюджетной сфере рассматривается как потенциальный правонарушитель в связи с административно-властной самостоятельностью последнего при распоряжении бюджетными средствами2. Приведенные высказывания зарубежных ученых-юристов усиливают позицию автора.

По проблеме привлечения к административной ответственности за нарушение бюджетного законодательства вызывает интерес позиция законодателя Республики Беларусь. Так, С. А. Полякова отмечает, что несмотря на большой объем главы 11 Кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях (далее — КоАП РБ)3, предусматривающей ответственность в финансовой сфере, ответственность за нарушения в бюджетной сфере4

1 Аванесов О. Г. Реформа уголовного права Франции (проблемы общей части): дис. ...

канд. юрид. наук. М., 1992. С. 129.

2 Rojas L. E. Grundprobleme der Haushaltsuntreu. Baden-Baden : Nomos Verlagsgesellschaft, 2011. С. 132.

3Кодекс Республики Беларусь об административных правонарушениях от 21.04.2003

№194-З // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 09.06.2003. № 63,

2/946.

4 Полякова С. А. Финансово-правовая ответственность за нарушение бюджетного

законодательства Российской Федерации. С. 66.

68

устанавливается всего лишь одной статьей 11.161. Однако если детально проанализировать главу 11 КоАП РБ, то выясняется, что это не так2. Ответственность за анализируемые нами правонарушения устанавливается также частью 3 статьи 11.17 КоАП РБ, которая предусматривает административную ответственность для должностных лиц государственной организации или хозяйственного общества с долей государства в уставном фонде за нарушение порядка предоставления такими организациями денежных средств взаем. Если сравнить положение части 3 статьи 11.17 КоАП РБ с частью 1 статьи 15.15.2 КоАП РФ, то последним устанавливается административная ответственность для кредитора в случае нарушения условия предоставления бюджетного кредита.

Исходя из этого можно сделать вывод о том, что по содержанию и правовой природе положения анализируемых норм аналогичны за исключением того, что КоАП РБ ответственность устанавливается за нарушение порядка предоставления денежных средств взаём, а КоАП РФ — за нарушения условий предоставления бюджетного кредита. Если посмотреть на приведенное различие с позиции гражданского законодательства, то можно констатировать, что в главе 42 Гражданского кодекса Российской Федерации «Заем и кредит» эти понятия всё-таки отличаются друг от друга (учитывая специфику предмета нашего исследования, не представляется возможным подробно описать правовое отличие приведенных дефиниций). Заметим, однако, что отечественный законодатель не разграничивает данные понятия, и в части 2 статьи 15.15.2 КоАП РФ указывает, что ответственность несет заемщик за нарушение условий предоставления бюджетного кредита.

По нашему мнению, часть 4 статьи 11.17 КоАП РБ тоже предусматривает административную ответственность за правонарушения в бюджетной сфере. Речь в данном случае идет об ответственности должностного лица организации,

1 См.: ст. 11.16 «Нарушение порядка использования средств бюджета, государственных внебюджетных фондов либо организации государственных закупок товаров (работ, услуг)» КоАП РБ.

2 См.: гл. 11 «Административные правонарушения в области финансов, рынка ценных бумаг и банковской деятельности» КоАП РБ.

69

нарушившего сроки возврата денежных средств, предоставленных государственной организацией или хозяйственным обществом с долей государства в уставном фонде взаем в установленном законодательными актами порядке, и (или) их использование на цели, не предусмотренные в договоре займа. В КоАП РФ ответственность за аналогичное правонарушение предусматривается статьей 15.15.1. В ней установлено, что неперечисление либо перечисление платы за пользование бюджетным кредитом, но несвоевременно является основанием для привлечения заемщика к административной ответственности.

Нам не совсем понятна позиция законодателя Республики Беларусь, который, несмотря на небольшое количество составов административных правонарушений в бюджетной сфере, предусматривает в КоАП РБ ответственность за нецелевое использование бюджетных средств (ч. 2 ст. 11.16)

иза нецелевое использование бюджетного кредита (ч. 4 ст. 11.17) различными статьями1. Также по непонятной нам причине в случае нецелевого использования средств бюджетного кредита несут ответственность исключительно должностные лица, а за нецелевое использование бюджетных средств несут ответственность как должностные лица, так и индивидуальные предприниматели

июридические лица (за исключением бюджетных организаций).

Необходимо признать, что по некоторым затронутым здесь вопросам позиция российского законодателя более правильна. Так, установление статьей 15.14 КоАП РФ одинаковой ответственности как за нецелевое использование бюджетных средств, так и за нецелевое использование средств бюджетного кредита, весьма логично. Отметим, что и в одном, и в другом случае средства выделяются из бюджета бюджетной системы России и их нецелевое использование в одинаковой степени наносит ущерб государству. Таким образом, установление административной ответственности за данные правонарушения различными статьями и назначение отличающихся друг от

1 Аналогична позиция законодательства Республики Казахстан, о которой речь пойдет далее в данном параграфе.

70