!Экзамен зачет учебный год 2023 / ДИССЕРТАЦИЯ КАРАПЕТЯНА А.Г.-1

всего лишь факт непосредственного нарушения, при этом субъективную сторону деяния можно оставить за пределами доказывания1.

Многие ученые отграничивают меры юридической ответственности от иных мер государственного принуждения тем, что юридическая ответственность применяется только за виновное противоправное поведение, и это является основанием отграничения юридической ответственности от других правовых институтов2. Более того, даже некоторые специалисты в области финансового права, характеризуя «бюджетное правонарушение», как виновно совершенное противоправное деяние3, подтверждают тем самым, что установление вины при привлечении к ответственности является объективно необходимым.

Как верно отмечает Н. С. Малеин и некоторые другие ученые, вина — принципиальное основание ответственности4. Она занимает центральное место в системе признаков, необходимых для квалификации того или иного правонарушения5. Отсюда следует вывод о том, что применение мер бюджетного принуждения, если это меры юридической ответственности, без доказательств вины недопустимо.

Административная ответственность, да и в целом юридическая ответственность, наступает только за виновное нарушение субъектом своих правовых обязанностей и устанавливается исключительно при наличии вины правонарушителя. Так, А. Е. Лунев акцентирует внимание на том, что вина — необходимое условие всякой ответственности. Далее указанный автор отмечает, что нельзя говорить о каком-либо виде юридической ответственности без наличия

1 Стаинов П., Ангелов А. Административное право Народной Республики Болгария. М.:

Госюриздат, 1960. С. 279–280.

2 Малеин Н. С. Правонарушение: понятие, причины, ответственность. М.: Юридическая литература, 1985. С. 138–139.

3 Арсланбекова А. З. Финансово-правовые санкции в системе мер юридической ответственности: дис. ... д-ра юрид. наук. Саратов, 2009. С. 172; Емельянова Е. С. Ответственность за нарушение бюджетного законодательства: автореф. дис. ... канд. юрид.

наук. М., 2005. С. 9.

4 Арсланбекова А. З. Финансово-правовые санкции в системе мер юридической ответственности. С. 152–153.

5 Додин Е. В. Основание административной ответственности. М., 1965. С. 10.

51

вины1. М. И.Еропкин подчеркивает, что административная ответственность— это предусмотренная нормами советского административного права обязанность субъекта административного правонарушения дать отчет о своих виновных, неправомерных действиях в сфере советского государственного управления и в надлежащихслучаях понестинаказание2.

Приведем и позицию Д. Н. Бахраха, который пишет, что административная ответственность устанавливается за деяние, официально признанное административным правонарушением, и заключается в осуждении виновного и применении к нему административных наказаний3. Даже те ученые, которые не являлись исследователями проблем науки административного права, но при этом затрагивали в своих работах актуальные вопросы юридической ответственности, отмечают, что обязательным условием привлечения правонарушителя к ответственности является наличие вины. Так, М. Д. Шаргородский, исследуя институт юридической (уголовной) ответственности, формулирует ее как обязанность субъекта правонарушения претерпевать определенные меры государственного принуждения, порицающие его за виновно (курсив наш, — А. К.) совершенное противоправное деяние4. И, наконец, обратимся к работе О. С. Иоффе, который, исследуя институт юридической ответственности на примере гражданско-правовой ответственности, охарактеризовал её как меру государственного принуждения и как реализацию санкций за виновное нарушение норм советского законодательства.5

Характеристика определения вины отличается в зависимости от того, какой субъект — физическое или юридическое лицо — привлекается к ответственности. Вина физического лица — это психическое отношение лица к совершенному деянию и его последствиям в форме умысла или неосторожности. Большинство административных правонарушений в бюджетной сфере

1 Лунев А. Е. Советское административное право. С. 144–145.

2 Еропкин М. И., Клюшниченко А. П. Советское административное право. С. 104–105.

3 Бахрах Д. Н. Юридическая ответственность по административному праву // Административное право и процесс. 2010. № 1.

4 Шаргородский М. Д. Наказание, его цели и эффективность. Л., 1973. С. 47. 5 Иоффе О. С., Шаргородский М. Д. Вопросы теории права. С. 81.

52

совершается умышленно1. Совершение административных правонарушений в бюджетной сфере по неосторожности встречается в правоприменительной деятельности достаточно редко, и в основном касается незначительного нарушения срочных обязательств2.

Определение вины юридического лица закреплено в части 2 статьи 2.17 КоАП РФ. Согласно данной норме, юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения лишь в случае, когда указанным субъектом не были предприняты меры для соблюдения требований законодательства, хотя имелась возможность для недопущения противоправных деяний.

Это законодательное определение неоднозначно воспринимается в теории административного права и в правоприменительной деятельности. Юридическое лицо, являясь юридической конструкцией, а не живым организмом, не может виновно совершать административные правонарушения. От его имени действуют конкретные должностные лица.

Исходя из изложенного, представляется, что виновность юридического лица можно определить иначе, чем она сформулирована в КоАП РФ. На наш взгляд, юридическое лицо следует признать виновным в совершении административного правонарушения в бюджетной сфере в том случае, когда не представляется возможным установление вины конкретного должностного лица.

Полагаем уместным отметить, что Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно в своих определениях и постановлениях подчеркивал, что отсутствие вины при нарушении обязательств в публично-правовой сфере является безусловным основанием, исключающим привлечение к ответственности правонарушителя и свидетельствует об отсутствии состава правонарушения3.

1 См., например: ст. 15.15 «Невозврат или несвоевременный возврат бюджетного кредита», ст. 15.15.4 «Нарушение условий предоставления бюджетных инвестиций», ст. 15.15.5-1 «Невыполнение государственного (муниципального) задания» КоАП РФ.

2 См., например: ст. 15.15.14 «Нарушение срока направления информации о результатах рассмотрения дела в суде» КоАП РФ.

3 Определение Конституционного Суда РФ от 18.01.2005 № 130-О «Об отказе в принятии к рассмотрению запросов Арбитражного суда Орловской области о проверке

53

Применительно к предмету нашего исследования полагаем, что по всем 34 составам административных правонарушений, предусмотренных главой 15 КоАП РФ, административная ответственность за нарушение норм бюджетного законодательства применяется только при наличии вины правонарушителя. Более того, пунктом 6 статьи 26.1 КоАП РФ определено, что виновность лица является одним из обстоятельств, подлежащих выяснению по делу об административном правонарушении.

Пятым признаком административного правонарушения является его наказуемость. Только то деяние может быть признано административным правонарушением, за совершение которого законом предусмотрена санкция, т.е. установлена мера административной ответственности — административное наказание. Ранее за совершение административных правонарушений назначались взыскания1.

В административно-правовой литературе термин «административное наказание» используется в разных значениях.

Так, например, О. М. Якуба под административным наказанием понимает реакцию государства на совершенное административное правонарушение2. Ю. М. Козлов определяет административное наказание как меру ответственности за совершенное административное правонарушение3. Д. Н. Бахрах считает административным наказанием применение государством предусмотренных в

конституционности пунктов 1 и 6 статьи 101, статьи 106, пунктов 1 и 6 статьи 108 и статьи 109 Налогового кодекса Российской Федерации» // URL: http://doc.ksrf.ru/decision/KSRFDecision32282.pdf (дата обращения: 20.04.2018); постановление Конституционного Суда РФ от 25.02.2001 № 1-П «По делу о проверке конституционности положения пункта 2 статьи 1070 Гражданского кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан И. В. Богданова, А. Б. Зернова, С. И. Кальянова и Н. В. Труханова» // СЗ РФ. 2001. № 7. Ст. 700.

1 См. КоАП РСФСР (утв. ВС РСФСР 20.06.1984).

2 Якуба О. М. Административная ответственность по советскому праву в свете дальнейшего усиления охраны прав личности: дис. ... д-ра юрид. наук. Харьков, 1964. С. 142.

3 См.: Козлов Ю. М. Административное право: учебник. М., 2003. С. 283.

54

административно-правовой норме карательных (штрафных) санкций к правонарушителям1.

В юридической науке продолжаются споры по поводу наличия или отсутствия признака карательности наказания как такового. Является распространенным мнение о том, что сущность кары часто ассоциируется со страданиями и лишениями, которые претерпевает правонарушитель. Так, М. Д. Шаргородский считает, что наказание является лишением лица каких-либо принадлежащих ему благ и выражает отрицательную оценку его деяния государством. Оно причиняет страдание тому лицу, к которому оно применяется2.

Хотелось бы подчеркнуть, что карательного аспекта, на наш взгляд, у наказания нет. По содержанию наказание заключается в лишении и ограничении прав и свобод физического или юридического лица. Наказание необходимо, чтобы, во-первых, предупредить субъекта правонарушения от дальнейших нарушений норм законодательства; во-вторых, исправить правонарушителя; в- третьих, принудить лицо (субъект правонарушения) к исполнению правил, обязанностей в сфере государственного управления, которыми оно пренебрегает. Заметим, что аргументом, подтверждающим обоснованность сделанного нами вывода, является то, что законодатель ни в КоАП РФ, ни в УК РФ не упоминает о каре, заменив ее другими целями наказания.

А. Е. Лунев и А. П. Шергин, определяя понятие административного наказания, отмечают, что оно является выражением отрицательной оценки государством правонарушения и самого правонарушителя3. По мнению автора, данный признак отражает реакцию государства в лице уполномоченных органов, которые при нарушении бюджетного законодательства наделены правом

1 Бахрах Д. Н. Административная ответственность: учебное пособие. М., 1999. С. 87. 2 Шаргородский М. Д. Наказание, его цели и эффективность. С. 113.

3 Лунев А. Е. Административная ответственность за правонарушения. С. 30; Шергин А. П. Понятие административного взыскания // Вестник Моск. ун-та. Сер. 11. Право. 1968. № 6. С. 41.

55

привлечения к административной ответственности в случае выявления факта совершения противоправного деяния.

Основным видом наказания за правонарушения, предусмотренные главой 15 КоАП РФ, является административный штраф, который для граждан может быть установлен до 30 тыс. рублей1; для должностных лиц — до 50 тыс. рублей2, а для юридических лиц он устанавливается в процентах, например до 25 % суммы платы за пользование бюджетным кредитом, не перечисленной в установленный срок на счета бюджетов бюджетной системы Российской Федерации3. Также по многим составам правонарушений КоАП РФ предусмотрено применение в качестве альтернативного основного наказания для должностных лиц — дисквалификации сроком до 3 лет4.

Вместе с тем следует отметить, что не все санкции установлены взвешенно, отражают степень нанесенного нарушением вреда и достигают своей цели с точки зрения эффективности наказания5.

Признак наказуемости административного правонарушения указывает на то, что за совершение противоправного деяния в бюджетной сфере применяются именно административные наказания, а не иные меры государственного принуждения.

Уточнение мер ответственности, в частности, ужесточение административной ответственности за нарушение бюджетного законодательства для должностных лиц, сможет, на наш взгляд, обеспечить соблюдение законности в бюджетной сфере, повысить качество исполнения бюджетного законодательства и эффективность управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации.

1 См., например: ст. 15.15.5 «Нарушение условий предоставления субсидий» КоАП РФ. 2 См., например: ст. 15.15.4 «Нарушение условий предоставления бюджетных

инвестиций» КоАП РФ.

3 См., например: ст. 15.15.1 «Неперечисление либо несвоевременное перечисление платы за пользование бюджетным кредитом» КоАП РФ.

4 См., например: ст. 15.15.4 «Нарушение условий предоставления бюджетных инвестиций», ст. 15.15.2 «Нарушение условий предоставления бюджетного кредита» КоАП РФ.

5 Данная проблема подробно рассматривается в параграфе 2.1 диссертации.

56

Исходя из изложенного предлагается авторское определение понятия административного правонарушения в бюджетной сфере1.

В связи с тем что статья 306.1 БК РФ закрепляет понятие бюджетного нарушения2, представляется необходимым выяснить правовую природу и соотношение понятий «бюджетное нарушение» и «административное правонарушение в области бюджетного законодательства». Анализ бюджетного законодательства показывает, что кроме термина «бюджетное нарушение» других определений в нем нет. В частности, отсутствует дефиниция понятия «бюджетное правонарушение».

Безусловно, данные термины имеют как общие черты, так и отличия. К общим чертам можно отнести следующие.

Во-первых, их объединяет единая природа. И административное правонарушение в бюджетной сфере, и бюджетное нарушение являются деянием, то есть действием или бездействием.

Во-вторых, они совершаются в публично-правовой сфере общественных отношений. Бюджетное право является частью финансового права, а последнее отпочковалось от административного права как материнской отрасли3.

1 Под административным правонарушением необходимо понимать деяние (действие или бездействие) физического или юридического лица, общественно опасное, противоправное, виновное, наказуемое, посягающее на отношения между государством и иными субъектами (участниками) бюджетного процесса, регулируемые нормами бюджетного законодательства, за совершение которого Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях предусмотрена ответственность.

2 «Бюджетным нарушением признается совершенное в нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и договоров (соглашений), на основании которых предоставляются средства из бюджета бюджетной системы Российской Федерации, действие (бездействие) финансового органа, главного распорядителя бюджетных средств, распорядителя бюджетных средств, получателя бюджетных средств, главного администратора доходов бюджета, главного администратора источников финансирования дефицита бюджета, за совершение которого главой 30 настоящего Кодекса предусмотрено применение бюджетных мер принуждения».

3 См., например: Административное право: учебник / под ред. Л. Л. Попова, М. С. Студеникиной. С. 328–340; Козлов Ю. М. Административное право: учебник. М., 2003. С. 268–271; Административное право Российской Федерации: учебник для бакалавров / отв. ред. Л. Л. Попов. С. 364–369; Финансовое право: учебник / под ред. Е. Ю. Грачевой,

57

Следовательно, и административное право, и финансовое право, являясь публичными отраслями, реализуют публично-правовой интерес, задачи и функции государства в бюджетной сфере. В ходе бюджетно-правового регулирования обязательно учитываются публичные интересы, направленные на обеспечение и охрану государственных и общественных интересов1. В законодательстве Российской Федерации отсутствует понятие «публичный интерес». Вместе с тем можно предположить, что публичный интерес в бюджетной сфере отражает значимость общественных отношений, которые направлены на защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц, государственных органов, публично-правовых, муниципальных образований, обеспечение безопасности жизнедеятельности государства и ее финансовой основы, связаны с полномочиями и организационно-властной деятельностью государства, с выполнением функций государства в бюджетной сфере.

В-третьих, их объединяют юридически обязательные правила, имеющие целью защиту публичного интереса в бюджетной сфере. Бюджетная сфера базируется на бюджетном законодательстве2. Согласно статье 2 БК РФ к бюджетному законодательству России можно отнести федеральные законы о федеральном бюджете3, о бюджетах государственных внебюджетных фондов

Г. П. Толстопятенко. М., 2003. Гл. 3 ; Крохина Ю. А. Финансовое право России: учебник. М., 2008. С. 160–197.

1 Конюхова Т. В. Бюджетное право как подотрасль финансового права // Журнал российского права. 2009. № 4. С. 36–42.

2 Согласно статье 2 БК РФ бюджетное законодательство Российской Федерации состоит из Конституции РФ, БК РФ и принятых в соответствии с ним федеральных законов о федеральном бюджете, федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации о бюджетах субъектов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов, муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований о местных бюджетах, иных федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований.

3 Например: Федеральный закон от 05.12.2017 № 362-ФЗ «О федеральном бюджете на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов» // СЗ РФ. 2017. Ч. 1–3. № 50. Ст. 7533.

58

Российской Федерации1, законы субъектов России о их бюджетах2, а также иные нормативные правовые акты3. Совпадают также родовые объекты нарушений бюджетного законодательства. Ими являются нарушение бюджетного процесса, бюджетной системы, неправомерное перераспределение бюджетных средств между бюджетами разного уровня. Наличие бюджетного законодательства позволяет осуществлять единую финансовую политику на всей территории России, обеспечивать стабилизацию и нормальное функционирование финансовой и бюджетной систем4 на всех уровнях.

Теперь выявим различия, позволяющие сделать вывод о том, что «бюджетное нарушение» и «административное правонарушение в бюджетной сфере» — это весьма разные понятия, имеющие свои особенности.

1 Например: Федеральный закон от 05.12.2017 № 364-ФЗ «О бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов» // СЗ РФ. 2017. Ч. 1–3. № 50. Ст. 7533.

2 Например: Закон г. Москвы от 29.11.2017 № 47 «О бюджете города Москвы на 2018 год и плановый период 2019 и 2020 годов» // Ведомости Московской городской Думы. 2017. № 12. Ч. 1, 2. Ст. 240.

3Например: решение Совета депутатов городского округа Домодедово от 20.12.2017

№1-4/853 «О бюджете городского округа Домодедово на 2018 г. и плановый период 2019– 2020 гг.» // Официальный сайт гор. округа Домодедово; Федеральный конституционный закон

обеспечении реализации основных общеобразовательных программ в муниципальных общеобразовательных организациях в Московской области, обеспечении дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных организациях в Московской области за счет средств бюджета Московской области в 2018 году» // Ежедневные новости. Подмосковье. 2017. № 236; постановление Администрации городского округа Домодедово Московской области от 29.01.2018 № 140 «Об утверждении административного регламента предоставления муниципальной услуги «Предоставление в пользование водных объектов или их частей, находящихся в муниципальной собственности и расположенных на территории городского округа Домодедово Московской области, на основании договоров водопользования» // Официальный сайт городского округа Домодедово.

4 В соответствии со статьей 6 БК РФ бюджетной системой Российской Федерации признается основанная на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемая законодательством Российской Федерации совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов.

59

Во-первых, эти понятия предусмотрены разными законодательными актами. Понятие бюджетного нарушения сформулировано в статье 306.1 БК РФ, а понятие административного правонарушения содержится в статье 2.1 КоАП РФ.

Во-вторых, данные термины имеют различное нормативное основание. Бюджетное нарушение проявляется в нарушении бюджетного законодательства и иных нормативных актов в этой области, а административное правонарушение — в нарушении норм КоАП РФ и законов субъектов РФ об административных правонарушениях.

В-третьих, различия существуют и по субъектам правонарушения. Субъектами бюджетного нарушения могут быть финансовые органы, главные распорядители бюджетных средств, распорядители и получатели бюджетных средств, главные администраторы доходов бюджета и источников финансирования дефицита бюджета1. Субъектами же административного правонарушения в бюджетной сфере могут быть как физические лица, так и должностные и юридические лица.

В-четвертых, в зависимости от того кто является субъектом, нарушившим нормы бюджетного законодательства, наступают разные правовые последствия. Например, в пункте 2 статьи 306.1 БК РФ установлено, что если субъектом нарушения норм бюджетного законодательства не является участник бюджетного процесса, то ответственность для него устанавливается в соответствии с законодательством России, и может быть в том числе административной. Таким образом, в зависимости от субъекта правонарушения в бюджетной сфере применяются бюджетные меры принуждения или устанавливается административная ответственность (если такое действие (бездействие) не содержит признаков уголовно наказуемого деяния). Более того, меры административной ответственности могут быть установлены для физических, должностных и юридических лиц.

В-пятых, за бюджетное нарушение меры бюджетного принуждения применяются финансовыми органами, а также органами Казначейства России

1 См.: п. 1 ст. 306.2 БК РФ.

60