!Экзамен зачет учебный год 2023 / ДИССЕРТАЦИЯ КАРАПЕТЯНА А.Г.-1

указанной категории дел, существует и судебный порядок, реализуемый в судах общей юрисдикции. Особый интерес представляет вывод Ю. М. Козлова о том, что КоАП РФ выступает основным источником, содержащим административнопроцессуальные формы, посредством которых разрешаются административноправовые конфликты в виде административных деликтов. По сути, речь идет о других источниках административно-процессуальных форм, кроме КоАП РФ. Применительно к производству по делам об административных правонарушениях в бюджетной сфере, таковыми могут выступать подзаконные нормативные правовые акты, в частности приказы Казначейства России, определяющие особенности производства по делам указанной категории.

Нельзя не отметить тенденцию смещения акцентов от определения содержания научной дефиниции административного процесса к анализу структурных компонентов понятия. Так, И. В. Панова, Д. Н. Бахрах, Б. В. Россинский, Ю. Н. Старилов выделяют в структуре административного процесса три элемента: административно-нормотворческий, административноправонаделительный, административно-юрисдикционный1.

«административное право регулирует разные способы осуществления административной деятельности, разные процессы: административноправотворческий, административно-правонаделительный (оперативнораспорядительный) и административно-юрисдикционный». Под административноюрисдикционным процессом указанные ученые предлагают понимать определенную деятельность субъектов публичной исполнительной власти по применению мер принуждения административного и дисциплинарного характера, а такжеразрешениеспоровмеждуразличнымисубъектами2.

1 См.: Панова И. В. Актуальные проблемы административного процесса в Российской Федерации: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Екатеринбург, 2000. С. 7; Бахрах Д. Н., Россинский Б. В., Старилов Ю. Н. Административное право: учебник для вузов. С. 580.

2 Бахрах Д. Н., Россинский Б. В., Старилов Ю. Н. Административное право: учебник для вузов. С. 578–580.

141

Л. Л. Попов, исследуя проблему, связанную с определением понятия и содержания административного процесса, отмечает, что структура последнего включает управленческие процедуры и юрисдикционные производства. Вершину административного процесса составляют государственное управление, исполнительная власть, из которой проистекают два вида административного процесса — управленческий (процедурный), и юрисдикционный (правоохранительный). Содержанием управленческого процесса выступают управленческие процедуры, а содержанием юрисдикционного процесса — правоохранительные производства1. Исходя из изложенного можно сделать вывод о том, что юрисдикционное производство наряду с управленческими процедурами является самостоятельным видом административного процесса.

Разновидностями административно-юрисдикционного производства, по мнению Л. Л. Попова и М. С. Студеникиной являются:

1)производство по жалобам, рассматриваемым как в административном, так и в судебном порядке;

2)производство по наложению дисциплинарных взысканий на государственных служащих;

3)производство по делам об административных правонарушениях2.

В последние годы указанная триада составных элементов административно-юрисдикционного процесса пересматривается в научной литературе в сторону увеличения. Так, Л. Л. Попов полагает, что четвёртым элементом административно-юрисдикционного процесса является применение мер административного принуждения, например мер административного пресечения или процессуального обеспечения3.

1 Попов Л. Л. Ключевые проблемы административного процесса // Вестник Воронежского государственного университета. Серия: Право. 2016. № 4 (27). С. 179–180.

2 Административное право: учебник / под ред. Л. Л. Попова, М. С. Студеникиной. С. 735–736.

3 Административный процесс Российской Федерации: учебник / отв. ред. Л. Л. Попов.

С. 237.

142

Следует отметить, что несмотря на большое количество предлагаемых учёными-административистами классификаций элементов административного процесса, практически все исследователи единодушны во мнении, что административно-юрисдикционное производство является составным элементом административного процесса, а производство по делам об административных правонарушениях является его разновидностью. Можно констатировать, что производство по делам об административных правонарушениях в бюджетной сфере является разновидностью административно-юрисдикционного процесса, который в свою очередь выступает компонентом административного процесса.

В современных исследованиях рассматриваются специфические особенности производства по делам об административных правонарушениях в отдельных сегментах общественных отношений, в том числе в бюджетной сфере. Так, Е. В. Шевченко в своем диссертационном исследовании, предлагает трактовать производство по делам об административных правонарушениях как особый вид административно-процессуальной деятельности юрисдикционного характера, с присущими ей стадиями и этапами1. Кроме того, указанный исследователь подчёркивает, что в настоящее время у большинства учёных практически отсутствуют принципиальные расхождения по вопросу соотношения понятий «административный процесс» и «административное производство», которые соотносят указанные дефиниции как «целое» и «часть», рассматривая административное производство как часть административного процесса, а административный процесс как совокупность административных производств2. Исходя из указанного разграничения, Е. В. Шевченко предлагает понимать административно-юрисдикционный процесс как совокупность действий по рассмотрению и разрешению дел об административных правонарушениях, а административно-юрисдикционное производство — как

1 См.: Шевченко Е. В. Административная ответственность за нарушение бюджетного законодательства: дис. ... канд. юрид. наук. С. 138.

2 См.: Шевченко Е. В. Административная ответственность за нарушение бюджетного законодательства: дис. ... канд. юрид. наук. С. 119.

143

установленный правовыми предписаниями порядок и процессуальные формы осуществления указанных действий1.

Нельзя не отметить, что Е. В. Шевченко значительно сужает понимание административно-юрисдикционного производства, ограничивая его только порядком и процессуальными формами по рассмотрению и разрешению дел об административных правонарушениях. Вывод автора противоречит вышеизложенной концепции Ю. М. Козлова, Л. Л. Попова, М. С. Студеникиной, сторонником которого являемся и мы. В основе административной юрисдикции лежит разрешение юридических конфликтов, которые нельзя локализовать только рамками производства по делам об административных правонарушениях.

Таким образом, анализ формирования понятий «административнопроцессуальная норма», «административный процесс», «административное производство» показывает, что если советские авторы в большей степени акцентировали внимание на понимании сущности административного процесса, специфики административного производства и его отличиях от других видов процессуальных производства, то современные исследователи преимущественно уделяют внимание научному анализу структурных компонентов административного процесса, рассматривают производство по делам об административных правонарушениях, в том числе в бюджетной сфере.

Полагаем, что концептуальные выводы Н. Г. Салищевой, В. Д. Сорокина, И. А. Галагана, Л. Л. Попова, Д. Н. Бахраха целесообразно распространить на административно-процессуальные правомочия субъектов в бюджетной сфере — Казначейства России и Счётной палаты РФ — для уяснения особенностей производства по делам об административных правонарушениях, которые реализуются посредством административно-процессуальной деятельности Казначейства России и Счётной палаты.

Полномочия Федерального казначейства в области производства по делам об административных правонарушениях закреплены КоАП РФ, а также в пункте

1 См.: Шевченко Е. В. Административная ответственность за нарушение бюджетного законодательства: дис. ... канд. юрид. наук.

144

5.15(6) Положения о Федеральном казначействе1. В соответствии с частью 1 статьи 23.7 КоАП РФ должностные лица Федерального казначейства уполномочены рассматривать дела об административных правонарушениях в бюджетной сфере, предусмотренных статьями 15.14–15.15.16 КоАП РФ.

В соответствии с приказом Казначейства России от 28.11.2017 № 328 определён также порядок осуществления территориальными органами Федерального казначейства производства по делам об административных правонарушениях (далее — Приказ № 328)2.

Таким образом, правовыми источниками, определяющими объём административно-юрисдикционной компетенции должностных лиц Федерального казначейства и его территориальных органов, выступают КоАП РФ и подзаконный нормативный правовой акт — Приказ № 328.

Сравнительный анализ положений Приказа № 328 и норм КоАП РФ позволяет сделать вывод о том, что указанные нормативные правовые акты определяют объем административно-процессуальной компетенции Федерального казначейства, составными элементами которой выступают:

1)административно-процессуальные полномочия, связанные с возбуждением делоб административных правонарушенияхвбюджетнойсфере;

2)административно-процессуальные полномочия, связанные с осуществлением административного расследования по административным правонарушениям в бюджетной сфере;

3)административно-процессуальные полномочия, связанные с прекращением делоб административных правонарушенияхвбюджетнойсфере;

4)административно-процессуальные полномочия, связанные с рассмотрением дел об административных правонарушениях;

1 Положение о Федеральном казначействе, утверждено постановлением Правительства РФ от 01.12.2004 № 703 // Российская газета. № 272. 08.12.2004.

2 Приказ Казначейства России от 28.11.2017 № 328 «Об утверждении Порядка осуществления территориальными органами Федерального казначейства производства по делам об административных правонарушениях» // СПС «КонсультантПлюс».

145

5) административно-процессуальные полномочия, связанные с исполнением постановлений по делам об административных правонарушениях в бюджетной сфере.

Следует отметить, что КоАП РФ определяет общий порядок возбуждения и рассмотрения дел об административных правонарушениях, в том числе вытекающих из бюджетных отношений. Положения Приказа № 328 конкретизируют и детализируют соответствующие нормы КоАП РФ, и, кроме того, содержат самостоятельные правовые предписания, регламентирующие производство по делам об административных правонарушениях в бюджетной сфере. По сути, Приказ № 328 определяет особенности производства по указанной категории дел должностными лицами Казначейства России и его территориальных органов.

В качестве примера рассмотрим положения раздела III «Основания и порядок возбуждения дел об административных правонарушениях» Приказа № 328 (далее — раздел III), который содержит правовые предписания, касающиеся:

—основания и порядка возбуждения дел об административных правонарушениях (пункт 3.1 раздела III);

—составления протокола об административном правонарушении (часть 3.2 раздела III);

—определения о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования (часть 3.3 раздела III);

—определения об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении (часть 3.4 раздела III).

Так, пункты 3.2.1–3.2.2 Приказа № 328 содержат ссылки на части 3–6 статьи 28.2 КоАП РФ, где говорится о необходимости соблюдения обязательных условий при составлении протокола об административных правонарушениях и установлении наличия состава административного правонарушения; на статьи

146

28.5 и 28.7 КоАП РФ в части сроков составления протокола об административном правонарушении.

Кроме того, в соответствии с пунктом 3.2.2 протокол об административном правонарушении должен быть составлен после оформления акта о проведении проверки при осуществлении государственного контроля. Данное предписание конкретизирует положения пункта 1 части 1 статьи 28.1 КоАП РФ об обнаружении повода к возбуждению дела в случае, если есть достаточные данные, указывающие на наличие события административного правонарушения.

Пункты 3.3.1 Приказа № 328 содержат ссылку на положения статьи 28.7 КоАП РФ, устанавливающей требования к определению о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования. По сути, вышеуказанные предписания дублируют соответствующие нормы КоАП РФ, либо конкретизируют их применительно к должностным лицам органов Федерального казначейства. Однако наряду с дублирующими и конкретизирующими процессуально-правовыми предписаниями Приказ № 328 содержит самостоятельные правовые нормы, которых нет в КоАП РФ. Так, например, пункт 3.3.2 устанавливает правило, в соответствии с которым уполномоченное на составление протокола должностное лицо в том числе и проводит административное расследование по данному делу. Более того, этим же лицом подписываются все процессуальные документы, относящиеся к предмету процессуального расследования и формирующиеся в период административного расследования.

Пункт 3.3.4 формулирует предписание, в котором установлены обязательные основания для передачи дела от одного должностного лица другому должностному лицу. К их числу относится увольнение уполномоченного лица, которое проводило расследование или его отстранение от занимаемой должности.

Кроме того, рассматриваемой нормой устанавливаются дополнительные основания, при наличии которых дело об административном расследовании может быть передано от одного должностного лица другому. Такими

147

основаниями могут быть временное отсутствие должностного лица в связи с командировкой, болезнью или осуществление служебной проверки по отношению к указанному лицу в связи с совершением им неправомерных действий. К основаниям для передачи дела об административном расследовании от одного должностного лица к другому относится и факт возбужденного судебного производства в отношении уполномоченного лица, проводившего административное расследование.

Для осуществления передачи дела необходимо наложение резолюции руководителем территориального органа Казначейства России, производящееся на основании служебной записки структурного подразделения органа, должностного лица, которое имеет право составлять протоколы.

Наличие необязательных оснований для передачи дела об административном расследовании от одного должностного лица другому создаёт потенциал «административного усмотрения» для руководителя территориального органа Федерального казначейства.

Типовая форма ходатайства о продлении срока административного расследования устанавливается приложением № 8 к пункту 3.3.6 Приказа № 328. Согласно пункту 3.3.7 анализируемого приказа решение о продлении срока проведения административного расследования устанавливается в форме определения. Предписания, сформулированные в указанном пункте, содержат как ссылки на соответствующие статьи КоАП РФ в части оснований сроков продления административного расследования (гл. 29 КоАП РФ), так и формулируют перечень оснований для продления срока, которые прямо не сформулированы в КоАП РФ. К их числу относятся незавершенная экспертиза, которая была назначена в рамках административного расследования, а также отсутствие доказательств надлежащего уведомления лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, о времени и месте составления протокола либо недоставление указанного лица при наличии обращения в органы внутренних дел.

148

Нормой. отсутствующей в КоАП РФ, следует также назвать положения пункта 3.4.2 Приказа, который устанавливает пятилетний срок хранения для процессуальных документов и их копий, в частности определений об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении.

Следует отметить, что аналогичным образом структурированы правовые предписания, содержащиеся в других разделах Приказа № 328. Так, раздел IV «Рассмотрение дел об административных правонарушениях» включает пункт 4.3.2, содержащий ссылки на статьи главы 29 КоАП РФ, определяющие порядок рассмотрения дела об административном правонарушений с учетом подведомственности. Указанному должностному лицу после исключения вопроса о подведомственности необходимо выяснить наличие или отсутствие отводов со стороны лиц, участвующих в производстве по делу об административном правонарушении. При этом в анализируемом пункте говорится, что основанием для отвода являются обстоятельства, указанные в статье 29.2 КоАП РФ.

Кроме прямых отсылок к нормам КоАП РФ, положения указанного пункта содержат конкретизацию положений КоАП РФ о заявлении для отвода должностного лица. В соответствии с правилом, изложенным в абзаце 3 подпункта б пункта 4.3.2, необходимо составить заявление для отвода должностного лица. Данное заявление подается руководителю территориального органа Федерального казначейства, который после установления факта обоснованности для отвода выносит определение об удовлетворении требования, изложенного в заявлении, и передает дело иному должностному лицу, уполномоченному рассматривать дело об административном правонарушении.

Также в пункте 4.3.2 Приказа № 328 имеются ссылки и на иные статьи КоАП РФ. Например, на статью 24.5, содержащую обстоятельства, исключающие производство по делу, часть 2 статьи 28.2, содержащую требования к протоколу об административном правонарушении, а также на пункт 4 части 1 статьи 29.4, которым установлено, что при наличии соответствующих оснований составляется определение о возвращении протокола

149

об административном правонарушении должностному лицу. При этом наряду со ссылками на конкретные нормы КоАП РФ подпункт «г» пункта 4.3.2 Приказа

№328 содержит перечень недостатков протокола об административном правонарушении, являющихся неустранимыми. Наличие таких недостатков служат основанием для возвращения указанного протокола должностному лицу. Отметим, что такой перечень отсутствует в КоАП РФ.

Так, протокол об административном правонарушении возвращается должностному лицу в случае, когда указанный протокол составлен неуполномоченным лицом, или в тех случаях, когда в рамках производства по делу неуполномоченными лицами осуществлены какие-либо процессуальные действия. Составление протокола об административном правонарушений в отсутствие лица, привлекаемого к ответственности, или внесение в указанный протокол каких-либо изменений, связанные с квалификацией противоправного деяния лица и влекущие ухудшение его положения, также относятся к основаниям, при наличии которых протокол возвращается к уполномоченному лицу органа финансового контроля.

Кроме того, предписания указанного пункта в отдельных абзацах формируют типовые формы процессуального оформления действий в рамках производства по делам об административных правонарушениях.

Правовые предписания, сформулированные в пунктах 4.4.1–4.4.17 Приказа

№328, регламентируют порядок рассмотрения дел об административных правонарушениях. Указанные пункты содержат как ссылки на соответствующие статьи КоАП РФ, которые регламентируют осуществление процессуальных действий в рамках производства по делу об административном правонарушении в бюджетной сфере, так и предписания, конкретизирующие особенности осуществления производства должностными лицами Федерального казначейства.

Кпервым относятся предписания, сформулированные в пункте 4.4.1, в соответствии с которыми рассмотрение дел, предусмотренных статьей 23.7 КоАП РФ, осуществляется должностными лицами в пределах компетенции, установленной статьей 29.7 КоАП РФ. Предписания, сформулированные в

150