!Экзамен зачет учебный год 2023 / Диссертация Котлярова -1
.pdf141
транспортные средстве и их компоненты, работающие на газообразном топливе аппараты, цемент.
По результатам проведенного в рамках диссертационной работы исследования теоретико-методологических основ административного надзора, всестороннего рассмотрения особенностей становления и развития отечественной системы нормативно-правового обеспечения сферы технического регулирования, а также административного надзора Российской Федерации и ряда иностранных государств (государств – участников ЕАЭС, Европейского Союза, США), особенностей построения нормативной базы сферы технического регулирования с учетом перехода на наднациональное правовое регулирование, специфики осуществления административного надзора в рассматриваемой сфере и проблем ее административно-правового регулирования, можно сделать следующие выводы:
1.Административный надзор сфере технического регулирования представляет собой специфическую разновидность государственного надзора, направленную на строгое исполнение законов и подзаконных актов, устанавливающих обязательные требования к продукции, обращаемой на рынке. Он возник как результат реформы контрольной и надзорной деятельности в Российской Федерации.
Не участвуя непосредственно в производстве продукции, но посредством осуществления на систематической основе проверок соблюдения установленных государством норм и правил поведения, применения мер по результатам проверки для предупреждения и пресечения правонарушений, данный вид надзора оказывает большое влияние на общий уровень безопасности продукции на рынке. Административный надзор, как форма оценки соответствия продукции, стал одним из основных факторов обеспечения безопасности продукции на рынке.
2.Отсутствие строгого разделения понятий «контроль» и «надзор» в Законе № 184-ФЗ, отождествление данных понятий в концепции
административного надзора, продолжающегося с советских времен,
142
представляется ошибочным, так как в теории административного права контроль и надзор наполняются разным содержанием, а надзор большинством ученых признается разновидностью контроля.
В теории административного права под ними понимаются разные государственные функции. Для надзора основным видом методом осуществления является непосредственное наблюдение за поднадзорным либо же проверка его деятельности по жалобе. Тогда как для контроля характерно большее число методов – проверка, ревизия, проведение экспертизы и др.
По нашему мнению, в законодательстве следует использовать термин контрольно-надзорная деятельность, так как органы исполнительной власти осуществляют контрольно-надзорную деятельность, которая имеет элементы и контроля, и надзора.
Административный надзор, осуществляемый уполномоченными органами исполнительной власти, является более специфичной деятельностью, занимающейся соблюдением специальных правил, а не законности в целом, является формой и способом реализации контрольной власти. При этом и по настоящее время его понятие и соотношение с контролем остается дискуссионным вопросом в юридической литературе.
Задачи административного надзора представляют собой специальные задачи управления и присущи только данному виду деятельности. Например, задача по обеспечению безопасности продукции является общей задачей управления. Надзор же за соблюдением обязательных требований в сфере технического регулирования есть одна из указанных специальных задач.
В настоящее время предметом административного надзора Росстандарта является деятельность субъектов предпринимательства по соблюдению требований технических регламентов в отношении продукции, на стадии ее обращения на рынке, в связи с чем к данной деятельности ближе понятие «надзорная деятельность».
3. В Законе № 184-ФЗ отсутствует определение общего термина «сфера
143
технического регулирования», определяется только понятие «техническое регулирование» как процесса формирования правовой базы без учета ее правоприменения. В связи с тем, что сфера технического регулирования включает в себя не только формирование нормативно-правовой базы, но и ее применение, оценку соответствия продукции установленным требованиям и осуществление надзорных мероприятий, нами предложено под объектом административного надзора Росстандарта понимать систему урегулированных нормами международного и российского права отношений
вобласти установления, применения и исполнения требований к продукции на всех стадиях ее жизненного цикла (включая изыскания), выполнения работ или оказания услуг, а также правового регулирования отношений в области оценки соответствия продукции установленным требованиям.
Общепринятый термин «жизненный цикл продукции» используется в данном определении в значении, используемом в пункте 5.1.1 Стандарта ISO 9004-1-94 «Управление качеством и элементы системы качества» и включает
всебя стадии проектирования, производства, монтажа, хранения, реализации,
эксплуатации, утилизации.
Термин «административный надзор в сфере технического регулирования» следует уточнить как «правоприменительная деятельность уполномоченных государственных органов исполнительной власти в отношении субъектов, осуществляющих выпуск в обращение и обращение продукции, по проверке исполнения ими требований технических регламентов, предъявляемых к продукции на всех стадиях ее жизненного цикла, и принятие мер по результатам проверки».
4. Отношения в сфере технического регулирования и надзора регулируются значительным количеством нормативно-правовых актов различного уровня. Динамичное развитие экономики и влияние интеграционных процессов послужило основным движущим стимулом для корректировки и развития законодательства о техническом регулировании, в
процессе которого его разработчиками применяется весь спектр современного
144
опыта и практики.
Интеграция в рамках Евразийского экономического сообщества,
использование единых обязательных требований в рамках данного сообщества и переориентация законодательства на наднациональный уровень
(ЕАЭС) и унификация его с международным законодательством значительно изменили подходы к административному регулированию данной сферы.
При этом, до сих пор, не удалось выработать четкую идеологию разработки и принятия данных документов, в связи с чем невозможно сформировать иерархическую структуру актов, устанавливающих обязательные требования к продукции, которые бы обладали необходимыми и достаточными взаимосвязями между собой и не противоречили друг другу.
На сегодняшний день время не проведен процесс актуализации нормативных актов Российской Федерации для гармонизации с международными нормами.
Все это является одним из факторов, отрицательно влияющим на эффективность осуществления надзорной деятельности по обеспечению безопасности продукции.
На основе сравнительного анализа зарубежного опыта нормативно-
правового обеспечения сферы технического регулирования в странах ЕАЭС,
ЕС, США следует вести разработку многоуровневой системы обязательных требований к продукции. При этом необходимо использовать комплексный подход при разработке и актуализации данных документов, выстраивая необходимые взаимосвязи между ними, избегая дублирования нормативного содержания актов разного уровня. Одним из элементов такого комплексного подхода, по нашему мнению, является предложение по изменению процедуры внесения в Федеральный информационный фонд технических регламентов и стандартов зарубежных документов по стандартизации, в результате применения которых на добровольной основе обеспечивается соблюдение требований принятых технических регламентов. В соответствии с ним данный процесс должен инициировать федеральный орган исполнительной власти в сфере стандартизации, а не заинтересованное лицо. Для реализации данного
145
предложения сформулирована новая редакция п. 4 статьи 44 Закона № 184-ФЗ. 5. Авторская оценка структуры документов по стандартизации (технических регламентов и документов национальной системы стандартизации), устанавливающих обязательные требования к продукции, позволила обосновать необходимость обеспечения свободного доступа к документам национальной системы стандартизации в электронно-цифровой форме для всех заинтересованных лиц на весь срок действия данных документов, а не на один год с момента их принятия, как это установлено в
настоящее время.
Для этого предложено абзац первый пункта 62 Административного регламента исполнения Федеральным агентством по техническому регулированию и метрологии государственной функции по учету национальных стандартов, правил стандартизации, норм и рекомендаций в этой области и обеспечению их доступности заинтересованным лицам изложить в следующей редакции: «Обеспечение на постоянной основе официального опубликования вновь утвержденных документов по стандартизации, дополнений к ним в электронно-цифровой форме на интернет-портале Федерального агентства в сети Интернет осуществляется в срок не более 30 дней после их утверждения. К официально опубликованным документам по стандартизации в электронно-цифровой форме обеспечивается свободный бесплатный доступ».
Данные изменения упростят процесс понимания того, какой именно документ и какие именно требования из него применимы в целях соблюдения обязательных требований для соблюдения обязательных требований, а также служат принципу доступности обязательных требований. Предлагаемые изменения в совокупности со вступившими с 01.01.2016 года правилами опубликования нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, признанных Минюстом России не нуждающимися в государственной регистрации, решат проблему недоступности обязательных требований для всех субъектов, осуществляющих оборот продукции на рынке.
146
6. Территориальные органы Росстандарта осуществляют контрольно-
надзорную деятельность по обеспечению безопасности продукции, которая имеет элементы как «контроля», так и «надзора», а также позволяет от одной функции перейти к другой. Основным элементом данной деятельности являются надзорные мероприятия, осуществляемые в форме плановых (внеплановых) проверок, а также надзорные мероприятия, проводимые в форме дистанционного взаимодействия.
Осуществление надзорной деятельности в сфере технического регулирования, в условиях ограниченного числа сотрудников, осуществляющих надзорную деятельность, показывает высокую актуальность совокупности процедур по осуществлению надзорных мероприятий без непосредственного взаимодействия с подконтрольными субъектами на основе работы с информацией о несоответствии продукции выявленной надзорным органом. Данные процедуры осуществляются в соответствии с положениями статей 37 – 39 Федерального Закона № 184-ФЗ и направленны на пресечение выпуска и поставки в обращение продукции, не соответствующей обязательным требованиям.
Опираясь на данные положения следует использовать авторскую концепцию осуществления надзорной деятельности, предусматривающей комплекс мер по работе с информацией о несоответствии продукции, в частности мероприятий по надзору без непосредственного взаимодействия с подконтрольными субъектами, направленных на пресечение выпуска и поставки в обращение продукции, не соответствующей обязательным требованиям. Данная идея основывается на положениях Закона № 184-ФЗ о работе с информацией о несоответствии продукции. Внедрение предлагаемого комплекса мероприятий в практику надзорных органов будет способствовать повышению активности изъятия с рынка небезопасной продукции, своевременному выявлению и пресечению нарушений законодательства в сфере технического регулирования, а также привлечению субъектов предпринимательства, осуществляющих оборот продукции на рынке, к
147
решению проблем обеспечения ее безопасности.
В условиях, когда доля лиц, охваченных проверками надзорных органов,
является незначительной использование подобных мероприятий представляется перспективным и позволяет значительно повысить охват поднадзорных субъектов при сохранении штатного количество инспекторов,
осуществляющих надзорные мероприятия.
Данный комплекс процедур по осуществлению надзорных мероприятий без непосредственного взаимодействия с подконтрольными субъектами прошел апробацию в Центральном межрегиональном территориальном управлении Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии, что подтверждается соответствующим актом внедрения.
7. Федеральным законодательством установлено, что одновременное возложение одних и тех же надзорных полномочий на два и более надзорных органа, осуществляющих административный надзор за соблюдением одних и тех же обязательных требований не допускается. В то же время техническое регулирование осуществляется в отношении технически сложной продукции, проходящей множество стадий жизненного цикла. Из-за специфики данной продукции невозможно определить один компетентный административный орган надзора, который бы надзирал за соответствием данной продукции.
Данная ситуация подтверждается сложившейся практикой разделения надзорных полномочий, при которой надзорные полномочия возложены на несколько административных органов в отношении одной и той же продукции по одним и тем же характеристикам, но реализуемой различным приобретателям. Так же разделение надзорных полномочий осуществляется по различным стадиям жизненного цикла продукции.
Соответственно следует законодательно закрепить практику наделения нескольких различных надзорных органов правами по осуществлению надзора в пределах одного технического регламента, по закрепляемой номенклатуре сложной продукции, а также по стадиям ее жизненного цикла.
148
С этой целью следует в статье 3 Закона № 184-ФЗ слова «недопустимости одновременного возложения одних и тех же полномочий на два и более органа государственного контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов» заменить словами «допускается разграничение полномочий надзорных органов по контролю (надзору) в конкретных областях технического регулирования (в пределах одного технического регламента), по закрепляемой номенклатуре продукции, а также по стадиям ее обращения (жизненного цикла)».
8.Осуществляемые Росстандартом процедуры административного надзора в сфере технического регулирования по обеспечению безопасности продукции, методология осуществления данной деятельности, в основном применяются к субъектам, осуществляющим оборот продукции на рынке (продавцам). В то время как лица, реально допускающие данные нарушения (производители), остаются вне сферы внимания надзора.
9.При рассмотрении дел об административных правонарушениях приходится осуществлять толкование норм без полного учета принципов справедливости, индивидуализации юридической ответственности и соразмерности наказания тяжести правонарушения.
При этом применяемые Росстандартом штрафы оказывают различное экономическое давление на субъекты предпринимательства, различные с точки зрения масштабов экономической деятельности и не служат цели профилактики правонарушения. Одновременно данный подход не соответствует заложенным в законодательстве принципам технического регулирования: профилактика правонарушений; повышение ответственности субъектов предпринимательства; применение адекватных мер административного воздействия, соразмерных тяжести правонарушения.
Применяемое административное наказание за нарушения в сфере технического регулирования должно быть соразмерным конституционно закрепляемым целям и охраняемым законным интересам, а также характеру совершенного деяния и не являться видом репрессии, соответственно
149
необходимо доработать как составы административных правонарушений в сфере технического регулирования, так и установить характеристики административных правонарушений в качестве малозначительных, грубых, систематических, так и изменить санкции составов административных правонарушений данной сфере.
При определении размера административного штрафа следует учитывать размер экономической деятельности субъекта, допустившего нарушение обязательных требований в сфере технического регулирования. Для этого следует при исчислении размера административного штрафа использовать сумму выручки правонарушителя, полученной от реализации продукции, являющейся объектом технического регулирования и не соответствующей обязательным требованиям.
При этом следует сделать ограничение, что данная сумма выручки учитывается на конкретном объекте, на котором установлен факт административного правонарушения, а все смягчающие или отягощающие обстоятельства принимать в расчёт в качестве понижающих/повышающих коэффициентов.
С целью реализации данного предложения следует изменить редакцию части 1 статьи 14.43 КоАП РФ, в которой административный штраф за нарушение требований технических регламентов исчисляется долей от оборота компании за определенный период, а опасность последствий учитывается в качестве повышающих/понижающих коэффициентов. Для исчисления размера административного штрафа рекомендуется использовать сумму выручки, полученной правонарушителем от реализации продукции, не соответствующей требованиям технических регламентов, на конкретном объекте, на котором установлен факт административного правонарушения;
В диссертации сформулированы предложения по совершенствованию законодательства:
- Федерального закона от 27.12.2002 № 184-ФЗ «О техническом регулировании»;
150
- Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»;
- постановления Правительства РФ от 17.06.2004 № 294 «О Федеральном агентстве по техническому регулированию и метрологии»;
-постановления Правительства РФ от 17.12.2014 № 1384 «Об утверждении Правил формирования и ведения реестра выданных сертификатов соответствия на продукцию, включенную в единый перечень продукции, подлежащей обязательной сертификации, за исключением сертификатов соответствия на продукцию, для которой устанавливаются требования, связанные с обеспечением безопасности в области использования атомной энергии»;
-приказа Минпромторга РФ от 06.11.2008 № 266 «Об утверждении Административного регламента исполнения Федеральным агентством по техническому регулированию и метрологии государственной функции по учету национальных стандартов, правил стандартизации, норм и рекомендаций в этой области и обеспечению их доступности заинтересованным лицам»
Предложены проекты Федерального закона и постановления правительства о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской федерации (Приложение 1 и Приложение 2).
Сформулированные нормотворческие изменения направлены на выстраивание целостной, доступной нормативно-правовой базы сферы технического регулирования, устранение существующих идеологических и правовых пробелов, а также оптимизацию мероприятий, проводимых при осуществлении административного надзора.
Предлагаемые понятия и методики могут стать основой для дальнейших научных исследований, которые позволят повысить эффективность осуществления административного надзора в сфере технического регулирования.