!Экзамен зачет учебный год 2023 / Диссертация Котлярова -1
.pdf81
топливо, низковольтное оборудование, машины и оборудование,
электрическая энергия, колесные транспортные средства и их компоненты,
работающие на газообразном топливе аппараты, цемент).
Административный надзор Росстандарта, как одна из форм оценки соответствия продукции, является одним из основных факторов обеспечения безопасности продукции на рынке. При этом работы по установлению причин выявленных нарушений по факту не проводится. В то же время целесообразно,
чтобы административный надзор Росстандарта в сфере технического регулирования был инструментом, направленным на обеспечение безопасности продукции, и ориентирован на недопущение нарушений,
влекущих причинение вреда. Внедрение риск-ориентированного подхода позволит повысить эффективность осуществления Росстандартом контрольно-надзорных мероприятий.
Совокупность полномочий Росстандарта, позволяющая проводить мероприятия по повышению безопасности продукции, реализуется на основании административных процедур, регламентирующих порядок организации соответствующих мероприятий. Организации административного надзора в сфере технического регулирования по обеспечению безопасности продукции посвящена следующая глава.
82
Глава II. Организация административного надзора в сфере технического
регулирования по обеспечению безопасности продукции
§ 1 Административные процедуры надзора в сфере технического регулирования по обеспечению безопасности продукции
Управленческая деятельность федеральных органов исполнительной власти основана на административных процедурах. С их помощью определяются принципы и порядок реализации управленческой деятельности. Ю.М. Козлов в своих работах1 исходил из того, что административные процедуры являются административно-процессуальными нормами, определенным порядком реализации повседневной управленческой деятельности2 для реализации полномочий различных министерств, федеральных служб и федеральных агентств. Подобная регламентация данных процедур определена их публично-правовой значимостью3.
Отдельного акта, который бы регулировал данные процедуры в системе законодательства Российской Федерации, в настоящее время нет. Внесенный в 2001 году проект федерального закона № 64090-3 «Об административных процедурах»4 так и остался в данном статусе.
Административные процедуры надзорной деятельности в сфере технического регулирования осуществляются в пределах, порядке и в сроки, предусмотренные соответствующим федеральным законодательством.
1 См.: Козлов Ю.М. Административно-процессуальная деятельность (гл. 15) // Административное право: учебник / под ред. Л.Л. Попова. М., 2005. С. 451.
2Постановление Правительства РФ от 19 января 2005 года № 30 «О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 2005. N 4. Ст. 305.
3Административные процедуры: монография / отв. ред. Л.Л. Попов, С.М. Зубарев. – М.: Норма : ИНФРА-М. – 2017. – С. 14.
4Проект федерального закона № 64090-3 «Об административных процедурах»
[Электронный ресурс] // Консультант плюс. режим доступа http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=PRJ&n=30180#014041240510312 97 (дата обращения: 20.07.2016).
83
Основными документами, регламентирующими административные процедуры в данной сфере, являются: Закон № 184-ФЗ; Закон № 294-ФЗ; Кодекс; Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 24 июля 2002 г. № 95-ФЗ; постановление Правительства Российской Федерации от 17 июня 2004 г. № 294.
Основы данных процедур выстраиваются путем разработки соответствующих административных регламентов по исполнению государственных функций. Так, Министерством промышленности и торговли РФ в целях реализации пункта 3 части 2 статьи 4 Закона № 294-ФЗ разработан и утвержден административный регламент исполнения Росстандартом государственной функции по осуществлению административного надзора в сфере технического регулирования1. В соответствии с административным регламентом исполнение функции по осуществлению надзорной деятельности Росстандарта включает в себя следующие процедуры:
формирование ежегодного плана проведения плановых проверок; подготовка к административным мероприятиям по контролю; проведение проверок (документарной, плановой (внеплановой)
выездной); составление акта проверки (оформление результатов проверки); принятие мер:
а) по результатам проверки; б) по контролю за устранением выявленных нарушений;
организация мероприятий по профилактике нарушений обязательных требований2.
Исполнение функции по осуществлению надзорной деятельности
1См.: приказ Министерства промышленности и торговли РФ от 3 октября 2012 г. №1409.
2См.: п. 33 Административного регламента исполнения Федеральным агентством по техническому регулированию и метрологии государственной функции по осуществлению государственного контроля (надзора) за соблюдением обязательных требований национальных стандартов и технических регламентов.
84
Росстандарта осуществляется в соответствии с Положением об агентстве1 и
административным регламентом2.
Порядок подготовки ежегодного плана проведения плановых проверок,
его представления в органы прокуратуры и согласования, а также типовая форма Ежегодного плана проведения плановых проверок устанавливается Правительством Российской Федерации. Генеральная прокуратура Российской Федерации формирует данный план и размещает его на своем официальном сайте в сети Интернет в срок до 31 декабря текущего календарного года3.
Основаниями для начала административной процедуры по организации и подготовке к проведению плановой проверки являются:
утвержденный ежегодный план проведения плановых проверок;
приказ руководителя (заместителя руководителя) Росстандарта, МТУ Росстандарта о проведении проверки в соответствии с утвержденным ежегодным планом проведения плановых проверок.
Основной процедурой по осуществлению административного контроля Росстандарта являются проверки, проводимые как в форме выездной, так и документарной проверки. Основанием для начала данной административной процедуры является:
плановой проверки – ежегодный план проведения плановых проверок;
внеплановой проверки – истечение срока исполнения ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения (часть 2 пункта 78
административного регламента); или наличие согласования с органом прокуратуры; или приказ руководителя надзорного органа, изданный в
1Положение «О Федеральном Агентстве по техническому регулированию и метрологии», утверждено постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июня 2004 г. № 294 // Российская газета, № 130, 22.06.2004.
2Зарегистрирован в Минюсте России 2 ноября 2017 г. № 48781.
3Постановление Правительства РФ от 30.06.2010 № 489 «Об утверждении Правил подготовки органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля ежегодных планов проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» // Собрание законодательства РФ, 12.07.2010, № 28, ст. 3706.
85
соответствии с поручениями Президента Российской Федерации,
Председателя Правительства Российской Федерации (его заместителей) или на основании требования прокурора.
По официальным сведениям, доля лиц, в отношении которых проведены проверки МТУ Росстандарта (в процентах от общего числа субъектов,
подконтрольных Росстандарту), в 2015 г. составляла 0,9 %, а в 2016 г. и 2017
г. уже всего 0,7 %. Получается, что одна проверка субъекта проводится в среднем один раз в 100 лет, что зачастую означает почти полное отсутствие государственного контроля1.
Низкая доля поднадзорных субъектов, охваченная административным надзором, способствует ситуации, когда на рынке продолжается засилье продукции, не соответствующей требованиям технических регламентов.
Косвенно данная ситуация подтверждается растущим числом жалоб граждан в адрес Росстандарта на продукцию, не соответствующую обязательным требованиям. Это наглядно иллюстрирует динамика обращений граждан в территориальные органы Росстандарта. Например, только в Центральном федеральном округе в 2013 г. поступило 157 обращений в отношении такой продукции. В последующие годы их число неуклонно увеличивалось. Так, в 2014 г. поступило 257 жалоб (+64%), в 2015 г – 298 (+17%); в 2016 г. – 344
(+16%) а в 2017 г – 403 (+17%)2. При этом следует отметить, что по результатам рассмотрения изложенной в данных жалобах информации, в
более чем 45% случаев подтверждается их обоснованность и выявляется продукция, не соответствующая требованиям технических регламентов.
При этом если за 2016 г. территориальными органами Росстандарта было выявлено 2613 административных правонарушений по результатам 8305
1А.Б. Жулин, Л.Д. Завьялова, А.В. Кнутов, С.М. Плаксин, С.В. Семенов, А.В. Чаплинский Модернизация системы контрольно-надзорных полномочий в Российской Федерации: аналитический доклад // М.: Изд. дом Высшей школы экономики. – 2014. — С. 86.
2См. результаты государственного надзора ЦМТУ Росстандарта [Электронный ресурс] //
Режим доступа http://www.cmtu.ru/index.php/deyatelnost/rezultaty-gosudarstvennogo-nadzora
Официальный сайт ЦМТУ Росстандарта (дата обращения: 20.04.2018).
86
проверок, то за 2017 год - уже 5390 административных правонарушений по результатам 9111 проверок. Таким образом, зафиксирован почти двукратный рост количества административных правонарушений в данной сфере при росте количества проведенных проверок всего лишь на 9%1. Такая ситуация свидетельствует об увеличении на рынке доли продукции, не соответствующей обязательным требованиям.
В силу пункта 2 статьи 9 Закона № 294-ФЗ плановые проверки в сфере технического регулирования проводятся не чаще чем один раз в три года. В то же время практика осуществления надзора в данной сфере показывает, что такой подход позволяет недобросовестным хозяйствующим субъектам избегать надзора путем регистрации новых фирм или перерегистрации существующих.
Проанализировав результаты осуществления административного надзора Росстандарта, можно заключить, что при проведении плановых и внеплановых проверок в порядке, установленном действующим законодательством, доля субъектов нефтепродуктообеспечения, допустивших нарушения технического регламента «О требованиях к автомобильному и авиационному бензину, дизельному и судовому топливу, топливу для реактивных двигателей и мазуту»2, составила в 2012 г. – 31 %, в 2013 г. – 33 %, в 2014 г. – 34 %3.
В 2015 году в рамках проверочных мероприятий, организованных
1 См. данные мониторинга контрольно-надзорной деятельности ГАИС Управление [Электронный ресурс] // Режим доступа http://gasu.gov.ru/knd официальный сайт ГАИС Управление (дата обращения: 20.04.2018).
2Технический регламент Таможенного союза «О требованиях к автомобильному и авиационному бензину, дизельному и судовому топливу, топливу для реактивных двигателей и мазуту» (Утвержден Решением Комиссии Таможенного союза от 18 октября 2011г. № 826) [Электронный ресурс] // Режим доступа http://www.eurasiancommission.org/ru/act/texnreg/deptexreg/tr/Documents/P_826_1.pdf
Официальный сайт Евразийской экономической комиссии (дата обращения: 08.08.2017). 3 О ситуации с реализацией на АЗС моторного топлива, не соответствующего установленным требованиям [Электронный ресурс] // Режим доступа http://gost.ru/wps/PA_RSNews/get/attachment/?path=files/2015/11/11/09/attachment_14472248 31494.pdf Официальный сайт Росстандарта (дата обращения: 01.10.2015).
87
Прокуратурой Российской Федерации с привлечением специалистов МТУ Росстандарта, проведенных в ходе исполнения пункта 3 поручения Правительства РФ от 28 мая 2015 г. № ДМ- П13-3539 и подпункта 3 пункта 1 поручения Президента Российской Федерации в соответствии с Перечнем поручений по итогам совещания Президента Российской Федерации 29.04.2015 г. № Пр-981»1, в Центральном федеральном округе было проверено 84 субъекта предпринимательства в области нефтепродуктообеспечения, с момента регистрации (перерегистрации) которых не прошло 3 года. По результатам надзорных мероприятий у 67 % от числа проверенных в этой категории были выявлены нарушения по физико-химическим показателям продукции, нарушения в области информации для потребителей, нарушения порядка подтверждения соответствия и другие. В то же время стоит отметить, что за аналогичный период на территории Центрального федерального округа в ходе плановых мероприятий по административному контролю нарушения установленных требований технического регламента выявлены у 35 субъектов2.
Всего в 2015 году в рамках исполнения данного поручения было проверено 3702 АЗС, при этом в 42,5 % (на 1574 АЗС) случаев были выявлены нарушения3.
Если в 2014 году по итогам проведенных проверок в сфере нефтепродуктообеспечения было начислено 12,7 млн рублей штрафов, то за 10 месяцев 2015 года, когда проводились проверки по поручению Президента
1«Перечень поручений по итогам совещания с членами Правительства от 29.04.2015г. № Пр-981» [Электронный ресурс] // Режим доступа http://www.kremlin.ru/acts/assignments/orders/49499/print Официальный сайт Президента Российской Федерации (дата обращения: 07.07.2015).
2См. результаты государственного надзора ЦМТУ Росстандарта [Электронный ресурс] // Режим доступа http://www.cmtu.ru/index.php/deyatelnost/profilakticheskie- meropriyatiya/obobshchenie-i-analiz-pravoprimenitelnoj-praktiki/9-tsmtu Официальный сайт ЦМТУ Росстандарта (дата обращения: 20.04.2018).
3См.: Отчет об итогах деятельности Федерального агентства по техническому
регулированию и метрологии в 2016 году [Электронный ресурс] // Режим доступа https://www.gost.ru/documentManager/rest/file/load/1522253049128 Официальный сайт Росстандарта (дата обращения: 20.06.2017).
88
РФ, общая сумма штрафов составила свыше 60 млн рублей1. С применением инструмента оборотного штрафа в первом полугодии 2018 года общая сумма назначенных штрафов выросла в разы2.
Таким образом, данная статистика показывает, что на протяжении последних лет ситуация в области качества нефтепродуктов, реализуемых на рынке в Российской Федерации, демонстрирует отрицательную динамику, так как у хозяйствующих субъектов существует возможность ускользать от административного надзора.
В соответствии с административным регламентом одной из административных процедур, осуществляемых должностными лицами Росстандарта по фактам выявленных нарушений, является «… составление протоколов об административных правонарушениях в отношении юридического лица или индивидуального предпринимателя и применение мер по привлечению к ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации…»3. В то же время Перечень должностных лиц Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии и его территориальных органов, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях и применять меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях4, не
1Фунт литра // Российская газета №6835 (264) от 23.11.2015 г.
2Сумма штрафов АЗС за некачественное топливо превысила 28 миллионов [Электронный ресурс] // Режим доступа https://ria.ru/economy/20180710/1524303497.html Официальный сайт РИА-новости (дата обращения: 20.07.2018).
3См.: пункт 128 Административного регламента исполнения Федеральным агентством по техническому регулированию и метрологии государственной функции по осуществлению государственного контроля (надзора) за соблюдением обязательных требований национальных стандартов и технических регламентов.
4утвержден Приказом Росстандарта № 246 от 17.11.2004 г. «О должностных лицах Федерального агентства по техническому регулированию и метрологи и его территориальных органов, уполномоченных составлять протоколы об административных
правонарушениях и применять меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях» [Электронный ресурс] // Режим доступа http://www.glavbukh.ru/npd/edoc/99_901916477 Журнал, справочная система и сервисы «Главбух» (дата обращения: 05.07.2015).
89
соответствует Указу Президента РФ от 31.12.2005 г. № 15741. В соответствии
суказанным перечнем полномочиями по составлению протоколов кроме начальника отдела территориального органа и его заместителя наделены иные должностные лица, без конкретизации должностей государственных служащих. Такое указание должностных лиц расширяет круг лиц, уполномоченных на участие в административном производстве по сравнению
сдействующим законодательством. Для устранения данного нарушения необходимо п.2.3 данного перечня изложить в следующей редакции: «Начальник отдела, заместитель начальника отдела».
Существенное влияние на процедуры административного надзора в сфере технического регулирования оказывает Федеральный закон «О техническом регулировании». В силу его идеологии ответственность за нарушение требований технических регламентов кроме изготовителя несет также и продавец. Одновременно положениями данного закона к продавцу приравнивается лицо, выполняющее функции иностранного изготовителя.
На практике это означает, что при выявлении факта нарушения протокол об административном правонарушении составляется на лицо, у которого было выявлено правонарушение – будь-то производитель (исполнитель), продавец, или лицо, выполняющее функции иностранного изготовителя, даже в том случае, если данное правонарушение было допущено изготовителем, а выявлено у продавца. При этом плановый надзор в основном ориентирован на розничное звено, реализующее продукцию на рынке. Предусмотренные меры принимаются к ним, при этом оптовое звено и производители зачастую остаются безнаказанными.
Используемая методология осуществления надзорной деятельности ставит точку на розничном звене и не предусматривает выявление источников поставки продукции, а также первоисточников, допустивших нарушения – не проводятся превентивные меры по предотвращению оборота продукции, не
1 Указ Президента РФ от 31.12.2005 № 1574 (ред. от 10.07.2015) «О Реестре должностей Федеральной государственной гражданской службы» // Российская газета, №2, 12.01.2006.
90
соответствующей обязательным требованиям.
Таким образом, установленная процедура осуществления плановых проверок не в полной мере соответствует современным реалиям. Отрицательная динамика по проверкам субъектов нефтепродуктообеспечения, как указывалось, связана с отсутствием эффекта внезапности. Для создания данного эффекта, отсутствие которого позволяет недобросовестным субъектам предпринимательской деятельности подготовиться к проверке и скрыть ко времени проверки нарушения, с целью наделения правом проведения надзорных мероприятий за соблюдением требований технических регламентов в отношении нефтепродуктов без уведомления о начале проведения внеплановой выездной проверки, необходимо:
1)в Законе № 294-ФЗ часть 4 статьи 1 дополнить пунктом 36 следующего содержания: «36) государственный контроль (надзор) в области обеспечения качества и безопасности нефтепродуктов». Данное дополнение предлагается с целью наделения правом проведения надзорных мероприятий за соблюдением требований технических регламентов в отношении нефтепродуктов без уведомления о начале проведения внеплановой выездной проверки (создание «эффекта внезапности»);
2)в Законе № 184-ФЗ абзац 3 части 1 статьи 34 после слов «в порядке, установленном законодательством Российской Федерации», дополнить предложением: «При организации и проведении мероприятий по государственному надзору в области обеспечения качества и безопасности нефтепродуктов предварительное уведомление юридических лиц или индивидуальных предпринимателей, осуществляющих производство нефтепродуктов и (или) оборот нефтепродуктов, о начале проведения внеплановой выездной проверки не требуется».
Такой подход к осуществлению процедуры проверки субъектов нефтепродуктообеспечения будет стимулировать добросовестное поведение субъектов предпринимательства.