!Экзамен зачет учебный год 2023 / Диссертация Котлярова -1

71

официальном сайте Генеральной прокуратуры Российской Федерации в сети «Интернет» в срок до 31 декабря текущего календарного года1.

Федеральным законом от 13.07.2015 г. № 246-ФЗ2 (далее –Закон № 246-

ФЗ) в отношении субъектов малого предпринимательства установлен особый порядок осуществления надзорных мероприятий. Закон № 294-ФЗ дополнен статьей 26.1, вводящий трехлетний запрет на проведение органами надзора плановых проверок в отношении субъектов малого бизнеса. По мнению автора, это может негативно повлиять на ситуацию с оборотом контрафактной продукции, т.к. значительная часть подобной продукции реализуется субъектами малого предпринимательства.

Плановые мероприятия по надзору, осуществляемые сотрудниками Росстандарта, проводятся не чаще чем один раз в три года в отношении одного юридического лица или индивидуального предпринимателя. Такой подход, установленный Законом № 246-ФЗ, а также незначительное количество должностных лиц, осуществляющих надзорную деятельность, способствует ситуации, когда менее 1% поднадзорных субъектов подвергаются ежегодным плановым мероприятиям по административному надзору Росстандарта. При этом по результатам проводимых мероприятий ежегодно выявляется значительное число нарушений установленных обязательных требований. В

2014 – 2016 годах по результатам каждого третьего мероприятия по надзору были выявлены нарушения. Число нарушений составляло 31% в 2014 году,

29% - в 2015 году и 35% - в 2016 году3.

1 Постановление Правительства РФ от 30.06.2010 № 489 «Об утверждении Правил подготовки органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля ежегодных планов проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» // Собрание законодательства РФ, 12.07.2010, № 28, ст. 3706.

2Федеральный закон от 13 июля 2015 г. № 246-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»» // Российская газета № 156 от 17.06.2015 г.

3См.: О результатах административного контроля Росстандарта за 2017 год [Электронный ресурс] // Режим доступа https://www.gost.ru/documentManager/rest/file/load/1522253049128

Официальный сайт Росстандарта (дата обращения: 05.05.2018).

72

Проанализировав результаты надзорной деятельности за 2012-2016

годы1, можно отметить, что лишь в небольшом количестве случаев, (менее чем 20%) выявленные нарушения представляли непосредственную угрозу причинения вреда. При планировании и осуществлении надзорных мероприятий не учитывается вероятность причинения вреда гражданам или их имуществу.

Отчасти данные проблемные вопросы законодатель пытался решить при разработке законопроекта «О государственном и муниципальном контроле (надзоре) в Российской Федерации»2 и проекта федерального закона №

332053-7 «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации»3, задачей которого является построение эффективной, прозрачной системы осуществления надзорной деятельности и взаимоотношений государства и бизнеса, через определение четких границ надзорной деятельности органов власти всех уровней.

Законопроектом предполагается введение понятия толерантности к риску (допустимого уровня риска, который может быть принят в сложившейся ситуации) и дифференциация периодичности проведения плановых контрольно-надзорных мероприятий (уход от верхнего ограничения количества плановых мероприятий; отсутствие плановых проверок в отношении наименее опасных объектов надзора и т.д.). Необходимо отметить, что подобные нововведения будут способствовать консолидации внимания надзорных органов на тех субъектах предпринимательства, чья деятельность

1См. результаты государственного надзора ЦМТУ Росстандарта [Электронный ресурс] // Режим доступа http://www.cmtu.ru/index.php/deyatelnost/profilakticheskie- meropriyatiya/obobshchenie-i-analiz-pravoprimenitelnoj-praktiki/9-tsmtu Официальный сайт ЦМТУ Росстандарта (дата обращения: 20.04.2018).

2Концепция проекта федерального закона «О государственном и муниципальном контроле (надзоре) в Российской Федерации» [Электронный ресурс] // Режим доступа www.rus.coop/upload/konc.doc Официальный сайт Центрального союза потребительских обществ Российской Федерации. (дата обращения 01.11.2017).

3Проекта Федерального закона № 332053-7 «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» [Электронный ресурс] // Система обеспечения законодательной деятельности Режим доступа http://sozd.parliament.gov.ru/bill/332053-7 (дата обращения: 20.07.2018).

73

действительно потенциально несет угрозу причинения вреда. В то же время для остальных участников рынка произойдет значительное снижение административного давления, что, в целом, должно оказать позитивное влияние на экономику.

Стоит отметить, что подобный подход уже используется при осуществлении надзорной деятельности в Республике Беларусь1 (см. рисунок

1), Республике Казахстан (см. рисунок 2), отдельных отраслях в Российской Федерации.

Рисунок 1. Периодичность осуществления государственного надзора в Республике Беларусь с учетом группы риска.

Рисунок 2. Периодичность осуществления государственного надзора в Республике Казахстан с учетом группы риска.

Такой же подход применяется и в рамках ЕАЭС, страны - участники которого утвердили приоритетным направлением переход на применение

1 Указ Президента Республики Беларусь от 26.07.2012 № 332 «О некоторых мерах по совершенствованию контрольной (надзорной) деятельности в Республике Беларусь» [Электронный ресурс] // Режим доступа www.pravo.by/main.aspx?guid=3871&p0=P31200332&p1=1 Национальный правовой интернет-портал Республики Беларусь (дата обращения: 05.11.2017).

74

риск-ориентированной модели административного надзора для обеспечения безопасности продукции – реализации надзорных мероприятий с учетом потенциального риска причинения вреда здоровью потребителей, т.е. концентрации усилий на продукции, формирующей высокие риски для здоровья потребителей1.

Важно отметить, что в настоящее время разработано значительное количество методик по оценке рисков2, классификации методов анализа и оценки рисков, описаны их преимущества и недостатки. Однако они позволяют рассчитать риски, но не сделать вывод об их допустимости или недопустимости, так как эта категория общественно-политическая, а не строго научная. При таком подходе необходима система сбора данных о случаях причинения вреда разными объектами технического регулирования и причинах такого причинения вреда. Теоретически данная задача должна быть уже решена, так как пунктом 7 статьи 12 Закона № 184-ФЗ установлено, что «… Правительством Российской Федерации организуются постоянные учет и анализ всех случаев причинения вреда вследствие нарушения требований технических регламентов жизни или здоровью граждан, имуществу физических или юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, окружающей среде, жизни или здоровью животных и растений с учетом тяжести этого вреда, а также организуется информирование приобретателей, изготовителей и продавцов о ситуации в области соблюдения требований технических регламентов …».

Следует уточнить, что подробная регистрация случаев не тождественна

1См.: ЕЭК координирует усилия стран Союза по переходу к эффективному контролю за безопасностью товаров [Электронный ресурс] // Официальный сайт ЕАЭС режим доступа http://www.eurasiancommission.org/ru/nae/news/Pages/21-04-2018-1.aspx (дата обращения: 20.07.2018).

2См., например: Методические рекомендации по разработке и подготовке к принятию проектов технических регламентов (утв. Приказом Минпромэнерго России от 12 апреля 2006 года №78); Методические указания по проведению анализа риска опасных производственных объектов (РД 03-418-01) (утв. постановлением Госгортехнадзора России от 10.07.01 № 30); ГОСТ 51901-2002 Управление надёжностью. Анализ риска технологических систем, и др.

75

задаче определения причин нанесения вреда, так как вред может наступать и по другим причинам (умышленные действия, стихийные бедствия и т.п.). Кроме того, теоретически возможна ситуация, когда причинение вреда может произойти при соблюдении всех установленных требований.

В то же время нельзя сказать, что в настоящее время в стране полностью отсутствует система сбора информации о случаях причинения вреда, т.к. частично такая информация собирается в рамках государственных статистических наблюдений1, частично – в рамках ведомственной статистики. Подобные данные имеются по отдельным объектам, например опасным производственным объектам, и отдельным видам опасности, (например, по опасности пожаров). Но для большинства объектов технического регулирования такие данные отсутствуют.2

В настоящее время только в Техническом регламенте о требованиях пожарной безопасности3 содержится что-то напоминающее оценку риска. Хотя в подпунктах 1 и 3 статьи 7 Закона № 184-ФЗ прямо сказано, что «… технические регламенты с учетом степени риска причинения вреда устанавливают минимально необходимые требования … технический регламент должен содержать правила и формы оценки соответствия, определяемые с учетом степени риска …».

Таким образом, несмотря на то что положения о риск-ориентированном подходе получили законодательное закрепление, конкретных моделей риск-

1 Федеральное государственное статистическое наблюдение за травматизмом на производстве и профессиональных заболеваниях; федеральное государственное статистическое наблюдение за деятельностью медицинских учреждений; федеральное государственное статистическое наблюдение «Сведения о причинах временной нетрудоспособности»; федеральное государственное статистическое наблюдение «Сведения о травмах, отравлениях и некоторых других последствиях воздействия внешних причин»; федеральное государственное статистическое наблюдение «Сведения о пожарах и последствиях от них» и др.

2Крючкова П.В., Авдашева С.Б. Система технического регулирования в Российской Федерации: формирование, возможное и ожидаемое воздействие на конкуренцию и конкурентоспособность: Препринт WP1/2009/04. – М.: Издательский дом Государственного университета – Высшей школы экономики, 2009. – С. 72.

3Федеральный закон от 22.07.2008 N 123-ФЗ (ред. от 13.07.2015) «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» // Российская газета, № 163, 01.08.2008.

77

в) о приостановлении или прекращении действия декларации о соответствии лицу, принявшему декларацию;

г) о приостановке реализации продукции, не соответствующей обязательным требованиям национальных стандартов и технических регламентов;

В случае выдачи предписания о приостановлении или прекращении действия декларации о соответствии одновременно осуществляется информирование об этом Росаккредитации. При сопровождении продукции сертификатом соответствия в выдавший его орган направляется информация о необходимости приостановления или прекращения действия.

Должностные лица Росстандарта, осуществляющие надзорную деятельность, вправе выдавать юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям предостережения о недопустимости нарушения обязательных требований национальных стандартов и технических регламентов.

Подводя промежуточный итог, можно заключить, что, в отличие от советского периода, в настоящее время деятельность Росстандарта переориентируется на выявление нарушений установленных обязательных требований технических регламентов и документов национальной системы стандартизации к продукции, влекущих причинение вреда гражданам и их имуществу. При этом необходимо отметить тот факт, что административный надзор в сфере технического регулирования в настоящее время осуществляют различные министерства, федеральные службы и федеральные агентства.

Разграничение полномочий федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере технического регулирования осуществляется на основании постановлений Правительства Российской Федерации.

В настоящее время, наряду с Росстандартом, полномочия по осуществлению административного надзора за соблюдением требований

78

технических регламентов Таможенного союза получили следующие федеральные органы исполнительной власти: три министерства (МВД России, МЧС России, Минстрой России), пять федеральных служб (Россельхознадзор, Ространснадзор, Роспотребнадзор, Ростехнадзор).

Рассмотрев на примере Росстандарта вопрос о распределении надзорных полномочий между федеральными органами исполнительной власти, МЧС России, Роспотребнадзором и Ростехнадзором, можно отметить следующее.

За Федеральным агентством по техническому регулированию и метрологии наряду с надзором за соблюдением обязательных требований государственных стандартов в соответствии с постановлением Правительства РФ от 17.07.2004 г. № 294 «О Федеральном агентстве по техническому регулированию и метрологии», также закреплены функции по надзору в отношении 11 технических регламентов Таможенного союза и обязательных национальных стандартов (в том числе автомобильного бензина, дизельного и судового топлива, низковольтного оборудования, машин и оборудования, электрической энергии, колесных транспортных средств и их компонентов, работающих на газообразном топливе аппаратов, цементе). Например, агентством осуществляется надзор за соблюдением обязательных требований технических регламентов: «О безопасности взрывчатых веществ и изделий на их основе»; «О безопасности сельскохозяйственных и лесохозяйственных тракторов и прицепов к ним»; «О безопасности колесных транспортных средств»; «О безопасности низковольтного оборудования»; «О безопасности машин и оборудования»; «Безопасность лифтов»; «О безопасности оборудования для работы во взрывоопасных средах»; «О безопасности аппаратов, работающих на газообразном топливе»; «Электромагнитная совместимость технических средств».

Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС России) осуществляет административный надзор за соблюдением

79

требований следующих технических регламентов: «О безопасности пиротехнических изделий»; «О безопасности маломерных судов».

Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзор) осуществляет административный надзор за соблюдением требований следующих технических регламентов: «О

безопасности молока и молочной продукции»; «О безопасности маломерных судов»; «О безопасности мебельной продукции»; «О безопасности мяса и мясной продукции»; «О безопасности низковольтного оборудования»; и

другие.

Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор) осуществляет административный надзор за соблюдением требований следующих технических регламентов: «О

безопасности взрывчатых веществ и изделий на их основе»; «О безопасности взрывчатых веществ и изделий на их основе»; «О безопасности оборудования,

работающего под избыточным давлением»; «О безопасности машин и оборудования»; «Безопасность лифтов»; «О безопасности оборудования для работы во взрывоопасных средах»; «О безопасности аппаратов, работающих на газообразном топливе».

Из изложенного видно, что при распределении полномочий по осуществлению административного надзора в сфере технического регулирования продолжается практика их разграничения по отдельным свойствам и параметрам продукции в рамках одного технического регламента между несколькими контролирующими органами.

Данное положение наглядно иллюстрирует ситуация с надзором за соблюдением требований технического регламента «О безопасности низковольтного оборудования», в отношении которого надзорные полномочия были распределены между:

а) Роспотребнадзором – в отношении низковольтного оборудования,

реализуемого исключительно для личных нужд потребителей;

80

б) Росстандартом – в отношении низковольтного оборудования,

реализуемого не для нужд потребителей.

Похожая ситуация сложилась и при закреплении надзорных полномочий за соблюдением требований технического регламента «О безопасности машин и оборудования», где они были распределены между:

а) Роспотребнадзором – в отношении машин и оборудования,

реализуемых исключительно для личных нужд потребителей;

б) Ростехнадзором – в отношении машин и оборудования, применяемых на поднадзорных Службе объектах, и связанных с требованиями к этой продукции процессов эксплуатации и утилизации;

в) Росстандартом – в отношении машин и оборудования, реализуемых не для нужд потребителей (за исключением машин и оборудования,

применяемых на поднадзорных Ростехнадзору объектах).

Из данных примеров видно, что за одной и той же продукцией могут надзирать сразу три и более надзорных органа. Подобная ситуация сложилась и в отношении других технических регламентов. Например, за соблюдением требований технического регламента «О безопасности маломерных судов» государственный надзор осуществляют одновременно МЧС России,

Государственная инспекция по маломерным судам, Роспотребнадзор и Росприроднадзор.

Таким образом, в результате проведенных реформаторских преобразований не удалось отойти от практики дублирования надзорных полномочий за соблюдением обязательных требований технических регламентов между различными министерствами и федеральными службами,

а также значительно сократить количество надзорных органов.

За Росстандартом закреплены функции по осуществлению административного надзора в отношении наибольшего числа технических регламентов Таможенного союза (одиннадцати) и обязательных национальных стандартов (в том числе в отношении такой общественно значимой продукции, как автомобильный бензин, дизельное и судовое