!Экзамен зачет учебный год 2023 / Диссертация Суменкова С.С.-1

121

Вместе с тем при объединении двух процедур в рамках урегулированного КоАП РФ производства по делу об административном правонарушении особенно важным, на наш взгляд, представляется решение вопроса о необходимости сохранения определенной специфики рассмотрения «антимонопольных дел» (в особенности в части сроков).

По нашему мнению, данное объединение логично осуществлять путем установления процессуальных особенностей рассмотрения административных правонарушений в области антимонопольного законодательства в рамках предусмотренного ст. 28.7 КоАП РФ факультативного этапа (административного расследования) с

одновременным приданием процедуре рассмотрения дел о нарушениях антимонопольного законодательства комиссией антимонопольного органа исключительно контрольно-надзорного характера.

Такой вывод обусловлен следующими соображениями.

С определенной долей условности можно говорить, что рассмотрение комиссией антимонопольного органа дел о нарушениях антимонопольного законодательства в настоящее время де-факто осуществляется в рамках стадии возбуждения производства по делу об административном правонарушении, что в общем подтверждается схожестью законодательных формулировок поводов к возбуждению дел об административных правонарушениях и оснований для возбуждения дел о нарушениях антимонопольного законодательства, взаимозависимостью рассматриваемых процедур и последовательностью их осуществления.

Несмотря на то, что административное расследование, согласно ч. 1

ст. 28.7 КоАП РФ, проводится для осуществления экспертизы или иных процессуальных действий, требующих значительных временных затрат, а

рассмотрение дела о нарушении антимонопольного законодательства — в

целях подготовки выводов по указанным в ч. 3.4 ст. 41 Закона о защите конкуренции вопросам — в рамках обеих процедур акцент сделан на

122

тщательный сбор доказательств, необходимых для решения вопроса о привлечении к юридической ответственности.

Следует отметить, что установленная КоАП РФ процедура административного расследования предусматривает возможность увеличения общего срока производства по делу об административном правонарушении на период до одного месяца, а также продления указанного срока, в том числе в определенных случаях до шести месяцев

(ч. 5 ст. 28.7 КоАП РФ).

Аналогичным образом в соответствии с ч. 4 ст. 44 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган рассматривает поступившие материалы о наличии признаков нарушения антимонопольного законодательства в течение одного месяца со дня их представления и может продлить этот срок еще на два месяца для сбора дополнительных доказательств.

Согласно положениям Закона о защите конкуренции дело о нарушении антимонопольного законодательства рассматривается в срок,

не превышающий девяти месяцев (с учетом возможного продления) со дня вынесения определения о назначении дела к рассмотрению.

Закрепление в законодательстве единого антимонопольного процесса по нашему сценарию представляется также и наиболее удобным для правоприменителей. Так, например, согласно ч. 6 ст. 28.7 КоАП РФ по окончании административного расследования составляется протокол об административном правонарушении либо выносится постановление о прекращении дела об административном правонарушении. Аналогичным образом протокол об административном правонарушении выносится в настоящее время по результатам рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства на основании решения комиссии антимонопольного органа, которым установлен факт нарушения антимонопольного законодательства.

124

предлагаемой нами модели совершенствования законодательства об административной ответственности за нарушения антимонопольных запретов необходимо установить особые сроки проведения административного расследования, связанного с привлечением к административной ответственности по ст. 14.9, 14.31‒14.33 КоАП РФ.

Это обусловлено тем, что существующая в настоящее время специфика рассмотрения антимонопольных дел, которая проявляется с формальной точки зрения, например в процессуальном закреплении относительно длинных сроков такого рассмотрения, обусловлена именно фактической сложностью выявления, расследования и правильной квалификации запрещенных антимонопольным законодательством деяний.

Таким образом, представляется целесообразным одновременно с указанными изменениями предусмотреть в ч. 5 ст. 28.7 КоАП РФ возможность продления общего срока производства по делу об административном правонарушении до 12 месяцев, например, путем введения в нее п. 5 следующего содержания: «Решением руководителя федерального антимонопольного органа или его заместителя либо решением руководителя территориального органа федерального антимонопольного органа, в производстве которого находится дело об административном правонарушении, или его заместителя — на срок до двенадцати месяцев».

Подводя итог вышесказанному, предлагается закрепить порядок привлечения к административной ответственности за совершение административных правонарушений в области антимонопольного законодательства в КоАП РФ путем включения предусмотренного Законом о защите конкуренции рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства в институт административного расследования с сохранением ряда специфических особенностей антимонопольной процедуры.

125

В целях обеспечения надлежащего регулирования производства по делам об административных правонарушениях в области антимонопольного законодательства исключительно нормами КоАП РФ представляется необходимым придать процедуре рассмотрения дел о нарушениях антимонопольного законодательства комиссией антимонопольного органа исключительно контрольный характер, а

специфические особенности производства по таким делам, равно как и основания освобождения от административной ответственности за такие административные правонарушения изложить в процедуре административного расследования, предусмотренной КоАП РФ.

§ 2.3. Пересмотр постановления (решения) антимонопольного органа

Предложенные изменения рассматриваемых процедур позволят одновременно разрешить и другие коллизии между нормами административного и антимонопольного законодательства.

Так, в соответствии с ч. 4 ст. 198 АПК РФ, ч. 1 ст. 52 Закона о защите конкуренции решение и (или) предписание антимонопольного органа могут быть обжалованы в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня принятия решения или выдачи предписания.

В свою очередь, КоАП РФ предусматривает, что жалоба на вынесенное антимонопольным органом постановление по делу об административном правонарушении может быть подана в течение десяти суток со дня вручения или получения копии постановления.

Налицо очевидный диссонанс между десятидневным сроком на обжалование постановления антимонопольного органа по делу об административном правонарушении и трехмесячным – на обжалование решения комиссии антимонопольного органа.

126

Более принципиальным и очевидным такое «несовпадение» становится при рассмотрении вопроса о пересмотре постановлений и решений территориальных антимонопольных органов вышестоящим ФАС России (его коллегиальными органами).

Согласно ч. 6 ст. 23, ч. 1 ст. 52 Закона о защите конкуренции решение и (или) предписание территориального антимонопольного органа могут быть также обжалованы в коллегиальный орган федерального антимонопольного органа в течение одного месяца со дня принятия решения или выдачи предписания.

То есть наряду с трехмесячным сроком обжалования ненормативных актов и десятидневным – для обжалования постановлений по делам об административных правонарушениях, законодателем введен некий дополнительный (промежуточный) срок.

Более того, так называемым «четвертым антимонопольным пакетом поправок» введено также некое отдельное производство, результаты которого (принятые процессуальные решения) непосредственно влияют на вопросы, связанные с привлечением к административной ответственности в области антимонопольного законодательства.

Так, по всей видимости, вступившее (по истечении установленного КоАП РФ десятидневного срока) в силу постановление по делу об административном правонарушении в области антимонопольного законодательства может быть отменено (изменено), если апелляционная коллегия (либо Президиум) ФАС России отменит решение по делу о нарушении антимонопольного законодательства, принятое территориальным органом в рамках производства, предусмотренного Законом о защите конкуренции (а не КоАП РФ).

Рассмотрим соответствующие положения Закона подробнее.

Во-первых, решение по жалобе принимается коллегиальным органом в течение двух месяцев со дня ее получения, причем указанный срок может быть продлен еще на один месяц.

127

Во-вторых, по итогам рассмотрения жалобы на решение и (или) предписание территориального антимонопольного органа коллегиальный орган вправе как оставить жалобу без удовлетворения, так и отменить либо изменить решение и (или) предписание территориального антимонопольного органа.

Основанием для изменения или отмены решения территориального антимонопольного органа является нарушение единообразия в применении антимонопольными органами норм антимонопольного законодательства.

Порядок работы коллегиальных органов Федеральной антимонопольной службы утвержден Приказом ФАС России от 07.04.2016 № 422/16152.

Следует отметить, что рядом исследователей рассматриваемые новеллы законодателя восприняты положительно.

Так, К. Подгузова указывает на оперативность новой процедуры обжалования, снижение нагрузки на судебную систему153.

Позволим себе не согласиться с доводами К. Подгузовой.

Во-первых, предложенная процедура, как следует из вышеприведенных положений Закона о защите конкуренции, может занимать до трех месяцев, что сопоставимо со сроками рассмотрения аналогичных дел арбитражными судами, который в соответствии с ч. 1 ст. 152 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации154

составляет не более трех месяцев со дня поступления заявления в арбитражный суд.

Во-вторых, об активном использовании введенного механизма не может быть речи в условиях существования единственного основания для пересмотра - нарушение единообразия в применении антимонопольными органами норм антимонопольного законодательства. Так, по данным самой

152Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2016. № 31.

153См.: Подгузова К. "Ведомственная апелляция" ФАС России: процедура и итоги // ЭЖ-Юрист.

2017. № 35. С. 4 - 5.

154Российская газета. 2002. № 137.

128

К. Подгузовой «на конец июня 2017 года коллегиальные органы ФАС России рассмотрели по существу 42 жалобы», причем только четверть из них была удовлетворена (данные на диаграмме 1 ниже)155.

Что касается разгрузки судов, да и принципа процессуальной экономии в целом, позволим себе отметить следующее.

Введение так называемой «ведомственной апелляции ФАС»156 создает опасную коллизию между обжалованием постановлений по делам об административных правонарушениях в порядке статей 30.1-30.8 КоАП РФ и обжалованием решений по делам о нарушении антимонопольного законодательства в порядке статьи 52 Закона о защите конкуренции.

Так, принятие комиссией антимонопольного органа решения по делу о нарушении антимонопольного законодательства является согласно ч. 1.2

ст. 28.1 КоАП РФ поводом к возбуждению производства по делу об административном правонарушении (в области антимонопольного законодательства) и влечет за собой вынесение должностным лицом

155Подгузова К. "Ведомственная апелляция" ФАС России: процедура и итоги // ЭЖ-Юрист. 2017.

№35. С. 4 - 5.

156Там же.

129

антимонопольного органа постановления по делу об административном правонарушении.

Постановление по делу об административном правонарушении в области антимонопольного законодательства, как правило, выносится достаточно оперативно, поскольку (как это уже подробно освещалось нами выше) большая часть, подлежащих исследованию обстоятельств дела, к

этому моменту уже изучена в рамках рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства, которое осуществляется в порядке,

предусмотренном Законом о защите конкуренции.

В этой связи весьма вероятно возникновение ситуации, при которой к моменту поступления в коллегиальные органы ФАС России жалобы на решение по делу о нарушении антимонопольного законодательства постановление по делу о административном правонарушении уже вступило в силу.

Особого противоречия, очевидно, не возникает в случае, если коллегиальные органы ФАС России не согласились с доводами жалобы и решение антимонопольного органа осталось в силе.

Вместе с тем не совсем понятен порядок изменения (пересмотра)

постановления по делу об административном правонарушении, если решение антимонопольного органа, послужившее поводов для возбуждения производства по делу об административном правонарушении отменено либо изменено коллегиальным органом ФАС России.

Какого будет основание для пересмотра постановления по делу об административном правонарушении в таком случае?

В первую очередь, бросается в глаза тот факт, что объектом обжалования (с учетом вышеописанной ситуации со сроками) будет являться вступившее в законную силу постановление по делу об административном правонарушении.

Однако для подачи жалобы в порядке статьи 30.16 КоАП РФ (т.е. в

порядке надзора) обязательно требуется предварительное обжалование

130

постановления по делу об административном правонарушении в порядке статей 30.1-30.10 КоАП РФ.

Очевидно, что ни о какой процессуальной экономии в данном случае речи также идти не может.

По нашему мнению, в данном случае антимонопольным органам следовало бы пересматривать такие постановления по делам об административных правонарушениях по новым обстоятельствам.

Почему именно по новым, а не по вновь открывшимся обстоятельствам?

Как указывает А.В. Ильин применительно к соответствующим положениям Арбитражного процессуального кодекса ключевым отличием новых обстоятельств является их возникновение после процессуального акта, которым разрешено дело157.

Аналогичным образом М.Л. Скуратовский относит к новым обстоятельствам «обстоятельства, не существовавшие (в отличие от вновь открывшихся) на момент принятия судебного акта»158.

В рассматриваемом нами случае речь идет о том, что решение коллегиального органа ФАС России не существовало на момент вынесения антимонопольным органом постановления по делу о нарушении антимонопольного законодательства.

Однако КоАП РФ (в отличие от АПК РФ) не предусматривает такого основания для пересмотра постановлений по делам об административных правонарушениях как пересмотр по новым обстоятельствам.

Таким образом, единственным положительным следствием введения возможности пересмотра решений комиссий антимонопольных органов по делам о нарушениях антимонопольного законодательства следует считать повышение единообразия правоприменительной практики в рассматриваемой сфере.

157См.: Ильин А.В. Признание судом нормативного правового акта недействующим как основание пересмотра судебного акта по новым обстоятельствам // Закон. 2018. № 8. С. 123.

158См.: Практика применения Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. 2-е изд. / отв. ред. И. В. Решетникова (автор разд. 37 – М. Л. Скуратовский). М.: Юрайт. 2012. С. 447.