12. Понятие и роль финансового контроля. Принципы финансового контроля: международные и национальные.
Понятие финансового контроля
I) (Грачева) Финансовый контроль
деятельность уполномоченных государством органов и организаций за соблюдением законности в процессе собирания, распределения, перераспределения и использования денежных фондов государства и муниципальных образований в целях осуществления эффективной финансовой политики в обществе для обеспечения прав и свобод граждан.
II) (Ивлиева) Активный финансовый контроль2
деятельность, осуществляемая органами государственной власти и иными субъектами в сфере формирования, расходования публичных финансов
III) (Хаменушко) Финансовый контроль
1) Управленческая деятельность (широкое понимание; напр. через контроль вводим акцизы) либо 2) Элемент обратной связи (узкое понимание; проверка результатов управления)
IV) Институт общей части финансового права, объединяющий нормы, регулирующие деятельность, определенную выше.
При планировании контрольной деятельности учитываются:
законность, своевременность и периодичность проведения контрольных мероприятий;
степень обеспеченности ресурсами (трудовыми, материальными и финансовыми);
реальность сроков проведения контрольных мероприятий;
равномерность нагрузки на работников финансового контроля;
экономическая целесообразность проведения контрольных мероприятий, определяемая соотношением затрат на проведение каждого контрольного мероприятия и суммы средств федерального бюджета, в отношении которых планируется проведение данного мероприятия;
наличие резерва времени для выполнения внеплановых контрольных мероприятий и другие факторы.
Роль финансового контроля Главная задача финансового контроля – достижение правопорядка
1)Проверка выполнения финансовых обязательств
2)Проверки соблюдения правил различных финансовых операций
3)Выявления более экономного и эффективного расходования денежных ресурсов
4)Обнаружение и предотвращение возможных нарушений финансового законодательства и финансовой дисциплины
5)Обеспечение обратной связи для получения информации о выполнении указаний в финансовой сфере.
6)Проверка целесообразности и эффективности (правильность использования средств);
a.В частном хозяйствовании эффективность обеспечивается автоматически, иначе – вылет с рынка;
b.Под эффективностью понимается наименьшая затратность.
c.Целесообразность нужно отличать от эффективности:
a.КС РФ: не надо проверять целесообразность, оценивать хозяйственные решения налоговая не вправе.
b.ВАС (Постановление ВАС № 53 от 13 октября 2006 года – "Об оценке арбитражными судами обоснованности получения налогоплательщиком налоговой выгоды"): не проверяем целесообразность, но проверяем деловую цель. Налоговая не может говорить, что деятельность нецелесообразна, но сказать, связаны расходы с бизнесом или нет.
Принципы финансового контроля: международные и национальные
2 Про пассивный см. следующие билеты
Международные
Лимская декларация руководящих принципов контроля (Принята в г. Лиме (Франция) 17.10.1977 - 26.10.1977 IX Конгрессом Международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ))
Декларация обязывает государства-участников создать у себя институциональный финансовый контроль.
В Декларации выделены следующие принципы контрольной работы высшего контрольного органа -
законность, правильность, эффективность и экономичность управления денежными и материальными средствами.
Принцип законности предполагает:
-Законодательное обеспечение деятельности органов государственного финансового контроля;
-Соблюдение сотрудниками контрольно-счетных органов действующего законодательства при реализации возложенных на них полномочий.
Принцип объективности предполагает:
-Соответствие действий сотрудников контрольно-счетных органов принципам служебного поведения
государственных и муниципальных служащих установленным процедурам проведения контроля;
-Организация самоконтроля, регулярную оценку правомерности и эффективности собственной деятельности;
-Недопущение предвзятости или предубежденности против наличия (отсутствия) негативных аспектов в деятельности проверяемых объектов, исключение каких-либо особых мотивов (корысть, политический заказ и т.п.);
-Беспристрастность и обоснованность выводов по результатам проверок, подтверждение их данными, содержащими достоверную и официальную информацию.
Принцип эффективности в широком смысле слова означает обеспечение экономической безопасности государства, динамичного развития экономики и рационального использования всех видов государственных и муниципальных ресурсов.
Принцип независимости. Организационная, функциональная и финансовая независимость контрольно-счетных органов предполагает:
-формальную и фактическую независимость от органов, осуществляющих управление финансовыми
иматериальными ресурсами, а также от проверяемых организаций;
-наделение контрольно-счетных органов статусом ЮрЛица; избрание высших должностных лиц контрольно-счетных органов на срок, превышающий срок действия полномочий выборных лиц законодательной (представительной) власти;
-право самостоятельно определять предмет, объект, сроки и методы контроля и отклонять необоснованные запросы на проведение контроля со стороны других органов;
-свободный доступ к информации, необходимой для решения задач, стоящих перед контрольносчетными органами (за исключением информации, доступ к которой ограничен действующим законодательством);
-утверждение отдельной строкой в соответствующем бюджете расходов на содержание контрольносчетных органов;
-политический нейтралитет и свободу от любого политического воздействия.
Принцип гласности предусматривает:
-открытость деятельности контрольно-счетных органов, информированность общества о результатах их деятельности; предоставление итоговых (годовых) и текущих отчетов органов государственного и муниципального финансового контроля органам, их образовавшим, и другим органам власти;
-регулярную публикацию в средствах массовой информации отчетных материалов о результатах проверок, а также информации о принятии мер по устранению выявленных нарушений (за исключением информации, содержащей конфиденциальные сведения, доступ к которым ограничен действующим законодательством);
-законодательное закрепление процедуры обнародования результатов контроля.
Национальные3
Приказ Минфина РФ от 25.12.2008 N 146н "Об обеспечении деятельности по осуществлению государственного финансового контроля" (вместе с "Положением о требованиях к деятельности по осуществлению государственного финансового контроля")
Ст. 4, Федеральный закон от 07.02.2011 N 6-ФЗ (ред. от 04.03.2014) "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований"
I)Законность. Контрольная деятельность осуществляется субъектом финансового контроля в порядке, установленном в соответствии с законодательством РФ.
II) Федерализм. Конституцией РФ разграничивается компетенции РФ и субъектов в области публичных финансов. Так, в ст. 71 КРФ зафиксировано, что в ведении РФ находятся финансовое, валютное, кредитное регулирование, денежная эмиссия, федеральные банки, федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы. К совместному ведению РФ и субъектов отнесено установление общих принципов налогообложения и сборов (ст. 72).
III) Независимость. Независимость работников финансового контроля состоит в том, что при проведении контрольного мероприятия они независимы от объекта финансового контроля, в том числе:
а) не имеют родства с должностными лицами объекта финансового контроля; б) не являлись в проверяемый период должностными лицами объекта финансового контроля.
Работники финансового контроля должны принимать меры по предотвращению конфликта интересов при проведении контрольных мероприятий.
IV) Гласность
V) Профессиональная компетентность работников финансового контроля состоит в том, что при осуществлении контрольной деятельности они обладают необходимыми профессиональными знаниями и навыками и постоянно поддерживают их на должном уровне
VI) Должная тщательность работников финансового контроля состоит в своевременном и точном исполнении обязанностей, предусмотренных настоящим Положением, установленным порядком осуществления субъектом финансового контроля контрольной деятельности, программой контрольного мероприятия.
VII) Профессиональный скептицизм означает, что весомость полученных доказательств критически оценивается, доказательства, которые противоречат каким-либо документам или заявлениям руководства объекта финансового контроля либо ставят под сомнение достоверность таких документов или заявлений, внимательно изучаются.
Профессиональный скептицизм необходим, чтобы не упустить из виду подозрительные обстоятельства, не сделать неоправданных обобщений при подготовке выводов, не использовать ошибочные допущения при определении характера, временных рамок и объема процедур контроля, а также при оценке их результатов.
Источники:
ЛК Ивлиевой (4)
ЛК Хаменушко
Правовое регулирование финансового контроля в Российской Федерации: проблемы и перспективы: монография / Л.Л. Арзуманова, О.В. Болтинова, О.Ю. Бубнова и др.; отв. ред. Е.Ю. Грачева. М.: НОРМА, ИНФРА-М, 2013. 384 с.
13. Система финансового контроля: основания классификации и виды финансового контроля
Виды финансового контроля.
1.По субъектам, его осуществляющим
Государственный [см. вопрос 14]
Внутрихозяйственный (внутрифирменный) и Бухучет [см. вопрос 15]
Муниципальный [см. вопрос 14]
Аудит (независимый контроль); [см. вопрос 16]
2.По направлениям:
Бюджетный контроль (БК РФ разд. 9) - это деятельность представительных и исполнительных органов государственной власти, местного самоуправления, а также специализированных контрольных органов по проверке законности, своевременности, правильности, эффективности и результативности образования, распределения и использования основного финансового плана - бюджета, осуществляемая на всех стадиях бюджетного процесса в РФ.
Налоговый контроль (НК РФ гл. 14)- деятельность уполномоченных органов по контролю за соблюдением налогоплательщиками, налоговыми агентами и плательщиками сборов законодательства о налогах и сборах (ст. 82 НК РФ). ФНС в рамках налоговых проверок - выездных и камеральных (не выездных).
Банковский надзор (ФЗ "О банках и банковской деятельности") - вид публично-правовой деятельности, целями которой являются поддержание стабильности банковской системы и ее развитие, а также как защиту интересов вкладчиков и кредиторов.
Страховой надзор (Закон РФ "Об организации страхового дела в РФ") - деятельность уполномоченных органов по контролю над образованием, распределением и использованием страховых фондов для покрытия последствий (потерь) при наступлении страхового случая, а также для предотвращения этих последствий, являющихся предметом правового регулирования финансового права
Валютный контроль (ФЗ О валютном регулировании) - деятельность государства, направленную на обеспечение соблюдения валютного законодательства при осуществлении валютных операций. Контроль за обращением валюты на территории РФ (ЦБ, Росфиннадзор).
Аудит (ФЗ Об аудиторской деятельности) - независимая проверка бухгалтерской (финансовой) отчетности аудируемого лица в целях выражения мнения о достоверности такой отчетности
3.По предмету:
Активный. Проверяются законность, эффективность и целесообразность в отношении казённых предприятий, организаций, где государство имеет долю, и субъектов, которым выделили бюджетные средства.
Пассивный. Проверяется только законность – в сфере частных финансов.
4.По масштабу:
Общегосударственный (ФНС РФ, Счетная Палата)
Региональный (Москонтроль; Счетные Палаты субъектов)
Местный. Ивлиева говорит, что это вещь в себе. Редко где его можно встретить. Можно было бы проверять, например, премирование депутатов из средств местного бюджета.
5.По времени осуществления контрольных действий
Предварительный. Правительство составило проект бюджета, до принятия парламент смотрит – финконтроль в конституционном смысле. Главный бухгалтер предприятия, прежде чем подписать платёжное поручение на оплату счёта в банке, должен проверить соответствующие документы.
Текущий – непосредственно в ходе совершения деятельности; на уровне отдельной операции не виден, пример – пересчет денег в кассе при выдаче зарплаты. Есть, если рассматривать операции как длящиеся во времени процессы.
Последующий – налоговые проверки в основном + отчеты по прошествии периода.
6.По органам власти, осуществляющим его.
Административный (Президентский4, СпецОрганы) [конкретно см. вопрос 14]
1.Президент РФ. Контроль за финансами со стороны Президента РФ осуществляется
всоответствии с Конституцией РФ путем:
1.Издания указов по финансовым вопросам
2.Подписания федеральных законов
3.Назначения и освобождения от должности министра финансов РФ,
4.Представления Государственной Думе кандидатуры для назначения на должность председателя ЦБ РФ, председателя Счетной палаты РФ.
5.Обращается с ежегодным Бюджетным посланием к Федеральному
Собранию.
6.ПОСЛЕДНЯЯ НОВЕЛЛА – ОТМЕНЕНА ОБЯЗАННОСТЬ БЮДЖЕТНЫХ ПОСЛАНИЙ ПРЕЗИДЕНТА РФ ФЕДЕРАЛЬНОМУ СОБРАНИЮ
Росфинмониторинг (служба); общефинансовый контроль (При Президенте!)
Есть также Контрольное управление Президента РФ, которое осуществляет:
контроль за деятельностью органов контроля и надзора при федеральных органах исполнительной власти, подразделений администрации президента, органов исполнительной власти субъектов Федерации;
рассмотрение жалоб и обращений граждан и юридических лиц и др.
право требовать от руководителей государственных органов, организаций и предприятий представления документов, материалов и любой информации, необходимой для проведения проверок; привлекать к проверкам специалистов и представителей правоохранительных органов и вносить на рассмотрение Президента РФ предложения по результатам проверок
вправе направлять предписания об устранении финансовых нарушений, которые должны быть рассмотрены в течение 10 дней.
2.ЦБ РФ. Это не ОргИспВласти, но его следует отнести к административному финансовому контролю (так считают и Ивлиева, и Хаменушко). Не контролирует непосредственно, но дает указания банкам. Конституционно ЦБ РФ не отнесен к госорганам, потому что обладает монополией на эмиссию и тогда, если бы это было просто «министерство денег», ему можно было директивно предписать включить печатный станок формально (см.
вопрос 88).
3.ФК органов исполнительной власти специальной компетенции
(административно-финансовый контроль)
a.МинФин; в основном, здесь сосредоточен контроль
i.Федеральное казначейство; задача – реализовать текущий бюджетный финконтроль.
ii.ФНС; налоговый контроль
iii.Федеральная служба финансово-бюджетного надзора (Росфиннадзор).
Контролировать бюджетно-сметную дисциплину. Например, университет получает субсидию. Первый контроль – ведомственный (Минобр), второй – Росфиннадзор; третья линия (если большой ВУЗ) – Счетная палата. МГУ идет отдельной статьей бюджета, и Минобром расходование не контролируется. Осуществляет валютный и бюджетный контроль (см. вопрос 41)
Правительственный. Создание НПА об общих началах осуществления финансового контроля. Учреждение соответствующих служб и контроль МинФина.
1.Федеральная служба по финансовым рынкам находится в ведении Правительства РФ
4 Те, кто не относит Президента к исполнительной власти выделяют Президентский контроль как sui generis.
2.Федеральная Таможенная Служба (ФТС при Правительстве РФ.
Частично налоговый контроль, правильность и полнота уплаты при пересечении товарами таможенной границы Таможенного союза)
Парламентский. Бюджет и налоги - дети парламентаризма. Парламент осуществляет предварительный финансовый контроль путём обсуждения и принятия бюджета + расследования по конкретным случаям. Есть экономическая и демократическая доктрины роли парламента в бюджетном процессе. Демократическая доктрина отводит парламенту огромную роль в этом вопросе; экономическая, наоборот, говорит, что в парламенте сидят непрофессионалы, а профи в Минфине.
Парламент осуществляет и текущий финансовый контроль (отчёты министра финансов или Председателя Правительства о ходе исполнения бюджета, Председателя Банка России о ходе реализации денежно-кредитной политики).
Последующий парламентский финансовый контроль (отчет по прошествии финансового года)
Институциональный (Счетная палата – см. вопрос 17). Это вид финансового контроля, осуществляемого органом власти, специально созданным для этого высшим законодательным органом государства. В любом государстве можно найти независимый высший орган финконтроля, который проверяет деятельность Парламента, Правительства и деятельность в бюджетном секторе (субъекты, получающие бюджетное финансирование и налоговые льготы).
В80-е гг. была принята Лимская декларация финансового контроля, которая обязала государстваучастников создать у себя институциональный финансовый контроль.
Ведомственный. Был распространен в СССР. Государственные предприятия подчинялись своему министерству; главбух на предприятии, над ним - проверяющий из министерства; в порядке прямого административного подчинения. Сейчас нет в частном секторе, но остался в бюджетном (Минобороны, МВД). Там у них свои системы ведомственного контроля. Об эффективности можно судить по уголовным делам - неэффективен.
Источники:
ЛК Ивлиевой (4-5)
ЛК Хаменушко
Правовое регулирование финансового контроля в Российской Федерации: проблемы и перспективы: монография / Л.Л. Арзуманова, О.В. Болтинова, О.Ю. Бубнова и др.; отв. ред. Е.Ю. Грачева. М.: НОРМА, ИНФРА-М, 2013. 384 с.