!Учебный год 2024 / Хольц

§ 1. СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ ЭНЕРГЕТИЧЕСКОГО СЕКТОРА

Согласно плану ГОЭЛРО предусматривалось возведение 30 электростанций (20 теплоэлектростанций и 10 гидроэлектростанций), что и было реализовано к 1931 г., а к 1935 г. он был перевыполнен в 3 раза. В то время по выработке электроэнергии СССР занимал второе место в Европе

итретье в мире.

Ссамого начала предполагалось, что план ГОЭЛРО станут вводить в законодательном порядке, а способствовать его успешному выполнению должно было централизованное управление экономикой. По сути дела, он стал в России первым государственным планом и положил начало всей последующей системе планирования в СССР.

Однако наряду с централизованным строительством мощных электростанций, предусмотренных планом ГОЭРЛО, допускалось

истроительство небольших электростанций общей мощностью не свыше 500 кВт в сети электропередачи напряжением не свыше 6 000 В. Для строительства и эксплуатации таких электростанций предусматривалось создание товариществ по электроснабжению с ограниченной ответственностью в порядке, предусмотренном Декретом ВЦИК, СНК РСФСР от 4 января 1923 г. «О товариществах по электроснабжению с ограниченной ответственностью»8.

Составной частью общего плана электрификации страны являлось развитие тепловой энергетики. Развитие многоэтажного городского ка-

менного строительства в крупных промышленных городах дореволюционной России обусловило необходимость замены печного отопления зданий с использованием дров, угля или торфа на отопление центральное с применением новых теплоносителей — пара и горячей воды. Теплоснабжение жилых домов и промышленных предприятий было децентрализовано, поскольку предприятия имели свои индивидуальные котельные, а большинство жилых домов отапливалось с помощью дровяных печей.

Острый топливный кризис в крупных городах страны по окончании Гражданской войны вынуждал искать новые, более эффективные способы снабжения потребителей тепловой энергией. Инженером В.В. Дмитриевым была обоснована целесообразность использования отработанного пара от электростанций для отопления. Так, в Москве курс был первоначально взят на централизованное теплоснабжение промышленных предприятий. Идея создания централизованной системы теплоснабжения определила

3

ГЛАВА I. ЭНЕРГЕТИЧЕСКИЙ СЕКТОР И ЭНЕРГЕТИЧЕСКОЕ ПРАВО

уникальность столичной энергосистемы: для московских электростанций главным продуктом является тепло, а электричество — продукт побочный, хоть и не менее важный.

Таким образом, теплофикация и централизованное теплоснабжение приобрело доминирующую роль в обеспечении тепловой энергией городов

ипромышленных комплексов нашей страны. Во многих городах были созданы уникальные по своим размерам системы централизованного теплоснабжения, охватывающие всю городскую инженерную инфраструктуру.

Правовое регулирование в 30–40-х годах XX в. осуществлялось на подзаконном уровне. В эти годы были приняты Положения, утвержденные высшим исполнительным органом СССР — Советом народных комиссаров: Положение о взаимоотношениях электрических станций, подстанций и распределительных сетей с потребителями электрической энергии, утвержденное Постановлением СНК СССР от 27 декабря 1929 г.,

иПоложение о взаимоотношениях электрических станций и энергетических систем с потребителями электрической и тепловой энергии, утвержденное Постановлением Совета народных комиссаров СССР от 10 декабря 1934 г. № 26929.

Впредвоенные и военные годы быстрыми темпами развивалась электроэнергетика Урала, Сибири и Средней Азии. Именно это позволило компенсировать разрушение в ходе Великой Отечественной войны

60 только крупных электростанций и выйти в 1945 г. почти на уровень предвоенных показателей.

Начало 50-х годов ознаменовалось развитием атомной энергетики. Отправной точкой принято считать секретное распоряжение Государственного Комитета Обороны № 2352сс от 28 сентября 1942 г. «Об организации работ по урану», в котором Академия наук СССР обязывалась «возобновить работы по исследованию осуществимости использования атомной энергии путем расщепления ядра урана». Однако еще в июле 1940 г. Академией наук СССР была создана Комиссия по проблеме урана, а 28 сентября 1940 г. Президиум АН СССР утвердил первую программу советского уранового проекта.

История использования атома в мирных целях начинается, по существу, с запуска 27 июня 1954 г. в г. Обнинск Калужской области Обнинской АЭС — первой в мире атомной опытно-промышленной электростанции.

9 http://www.libusssr.ru/doc_ussr/ussr_4033.htm

4

§ 1. СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ ЭНЕРГЕТИЧЕСКОГО СЕКТОРА

Она являлась базой для экспериментальных исследований, что позволило развернуть широкомасштабное строительство АЭС в СССР.

В 50–60-е годы в СССР начался новый этап и в строительстве гидроэлектростанций. Первый этап массового строительства гидроэлектростанций проходил в рамках реализации плана ГОЭРЛО, в котором предусматривалось возведение гидроэлектростанций преимущественно малой мощности. Малые ГЭС строились и во время Великой Отечественной войны в Средней Азии и на Урале для обеспечения электроэнергией эвакуированных предприятий. В послевоенные годы строительство малых ГЭС осуществлялось для восстановления разрушенного сельского хозяйства10. Начиная с 50-х годов возводились гидроэлектростанции укрупненной мощности: волжские ГЭС им. В.И. Ленина и им. ХХ съезда КПСС; Каховская и Кременчугская ГЭС на р. Днепре, Цимлянская ГЭС на Дону. В 70-е годы началось освоение гидроэнергетического потенциала Сибири. На реках Ангаре и Енисее были построены крупнейшие гидроэлектростанции: Красноярская ГЭС имени 50-летия

СССР, Усть-Илимская ГЭС, Саяно-Шушенская ГЭС и др. В результате к 90-м годам СССР вышел на второе место в мире по установленной мощности ГЭС (65 млн кВт.), уступая только США, а по производству электроэнергии на ГЭС

(233 млрд, кВт•ч/год)— на третье место после США иКанады11.

Помимо строительства электростанций в СССР велось широкое строительство ЛЭП (линий электропередач), что позволило к 70-м годам создать

Единую электроэнергетическую систему европейской части СССР и приступить к формированию Единой электроэнергетической системы СССР.

Несмотря на существенное усиление роли энергетики в народном хозяйстве СССР, уровень правовой регламентации с начала 50-х годов существенно понизился. Приказом Министерства коммунального хозяйства РСФСР от 16 октября 1951 г. № 697 были утверждены Правила снабжения газом жилых домов, учреждений коммунально-бытовых и промышленных предприятий12. Впоследствии Правила подачи газа магистральным газопроводам и потребителям были утверждены постановлением Госарбитража при Совете Министров СССР от 31 июля 1961 г. № П-113. Приказом № 252/а Министерства электростанций СССР с 1952 г. были введены в действие Правила пользования электрической энергией и Правила пользования

10Малая гидроэнергетика / Под ред. Л. П. Михайлова. М., Энергоатомиздат, 1989.

11www.rushydro.ru/industry/russianhydropower/

12http://www.libusssr.ru/doc_ussr/ussr_4832.htm

13Сборник нормативных актов по гражданскому законодательству. В двух частях. Ч. 2. М.: Юрид. лит, 1984. С.88–89.

5

ГЛАВА I. ЭНЕРГЕТИЧЕСКИЙ СЕКТОР И ЭНЕРГЕТИЧЕСКОЕ ПРАВО

тепловой энергией. Впоследствии их неоднократно (в 1959 г., 1969 г., 1977 г.) переутверждали с внесением изменений и дополнений. Последними в советский период действовали Правила пользования электрической энергией

иПравила пользования тепловой энергией, утвержденные приказом Министерства энергетики и электрификации СССР от 6 декабря 1981 г. № 31014.

Необходимо пояснить, что регулирование отношений в сфере энергетики в советский период, как и других отраслей народного хозяйства, осуществлялось на основе планов, которые утверждались Госпланом СССР. Вся вырабатываемая энергия находилась в собственности

иуправлении государства. Фактически весь оборот энергии (электрической, тепловой, газовой) сводился к ее передаче от снабжающей организации до потребителя на основании договора на снабжение соответствующего вида энергией.

При этом роль договора на снабжение соответствующего вида энергией, заключаемого во исполнение планового задания, была незначительной. Экономическое содержание таких договоров определялось соответствующим плановым заданием, а правовое — Типовыми договорами15, которые утверждались Министерством энергетики СССР. Следует отметить, что и Правила и Типовые договоры носили преимущественно императивный характер и существенно ограничивали свободу договора.

Впервые на законодательном уровне отношения по энергоснабжению

были урегулированы в Основах гражданского законодательства Союза ССР и республик 1991 г., в которых договор о снабжении энергетическими

идругими ресурсами рассматривался как вид договора купли-продажи.

3.поСтСоВетСКИй пеРИоД

Уже в конце 80-х годов стали проявляться признаки замедления темпов развития отрасли: обновление производственных мощностей стало отставать от роста потребления электроэнергии. В 90-е годы объем потребления электроэнергии существенно уменьшился. Спад энергопотребления продолжался с 1990 г. по 1998 г., при этом процесс обновления мощностей практически остановился из-за резкого снижения инвестиций в строительство и реконструкцию генерирующих мощностей. Лишь к 2005 г. потребление энергии достигло уровня 1993 г. Однако на фоне

14Сборник нормативных актов по гражданскому законодательству. С. 75–79, С. 83–84.

15Сборник нормативных актов по гражданскому законодательству. С. 80–83, С. 84–88.

6

§ 1. СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ ЭНЕРГЕТИЧЕСКОГО СЕКТОРА

роста энергопотребления еще резче обозначились проблемы физического и морального износа генерирующих мощностей.

Тем не менее правовому регулированию отношений в сфере энергетики в этот период придавалось важное значение. Появился обширный массив нормативных актов, значительную часть которых составляли законы.

Центральное место среди них занимают нормы Гражданского кодекса РФ. Правила об энергоснабжении выделены в отдельный параграф — § 6 «Энергоснабжение» главы 30 «Купля-продажа» ГК РФ, соответственно договор энергоснабжения был законодательно отнесен к видам договора купли-продажи. Правила, содержащиеся в данном параграфе, согласно ст. 548 ГК РФ, применяются и к отношениям, связанным со снабжением через присоединенную сеть тепловой энергией, газом, нефтью, водой и другими товарами, если иное не установлено законом, иными правовыми актами или не вытекает из существа обязательств.

В целях государственного регулирования тарифов был принят пакет нормативных актов: Федеральный закон от 14 апреля 1995 г. № 41-ФЗ «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации»16, Указ Президента РФ от 19 июня 1998 г. № 628 «О снижении цен на газ для российских потребителей»17, Постановление Правительства РФ от 7 марта 1995 г. № 239 «О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)»18.

С 1995 г. принимаются нормативно-правовые акты, направленные на рациональное природопользование: Указ Президента РФ от 7 мая 1995 г. № 472 «Об основных направлениях энергетической политики и структурной перестройки топливно-энергетического комплекса Российской Федерации на период до 2010 г.»19, Постановление Правительства РФ от 2 ноября 1995 г. № 1087 «О неотложных мерах по энергосбережению»20, Федеральный закон от 03.04.1996 г. № 28-ФЗ «Об энергосбережении»21, Федеральный закон от 23.11.2009 г. № 261-ФЗ (в ред. от 12.12.2011 г.) «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»22.

7

ГЛАВА I. ЭНЕРГЕТИЧЕСКИЙ СЕКТОР И ЭНЕРГЕТИЧЕСКОЕ ПРАВО

Особое значение для правового регулирования отношений в сфере энергетики имеют федеральные законы, которые являются базовыми для конкретных отраслей энергетики:

–Федеральный закон от 31 марта 1999 г. № 69-ФЗ (в ред. от 07.11.2011 г.) «О газоснабжении в Российской Федерации»23;

–Федеральный закон от 1 декабря 2008 г. № 317-ФЗ (в ред. от 01.01.2012 г.) «О государственной корпорации по атомной энергии «РОСАТОМ»24;

–Федеральный закон от 26 марта 2003 г. № 35-ФЗ (в ред. от 06.12.2011 г.) «Об электроэнергетике»25;

–Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 190-ФЗ (в ред. от 18.07.2011 г., с изм. от 7 декабря 2011 г.) «О теплоснабжении»26;

Таким образом, по мере либерализации энергетической сферы, снижения степени государственного регулирования и внедрения рыночных механизмов усиливается роль правового регулирования.

§2. РАЗВИТИЕ И СОСТОЯНИЕ ЭНЕРГЕТИЧЕСКОГО ХОЗЯЙСТВА И ПРАВА В ГЕРМАНИИ

Ссамого начала и до сегодняшнего дня энергетическое хозяйство в Германии строится на частноправовой основе. Соображения об огосудар-

ствлении энергетики (в особенности после Первой мировой войны) не нашли достаточной поддержки и не были реализованы. То обстоятельство, что энергетика в ГДР, а значит и в части Германии, была в руках государства, для сегодняшней германской энергетической системы не имеет какого-либо значения. Поэтому и отношения различных субъектов: производителей, продавцов и поставщиков и клиентов — строятся прежде всего на частноправовой основе. В то же время энергетический сектор как элемент системы жизнеобеспечения связан нормами публичного права27.

Таким образом, энергетическое хозяйственное право устанавливает рамочное правовое регулирование. По аналогии с картельным правом оно

23СЗ РФ. 1999. № 14. Ст. 1667.

24СЗ РФ. 2007. № 49. Ст. 6078.

25СЗ РФ. 2003. № 13. Ст. 1177.

26СЗ РФ. 2010. № 31. Ст. 4159.

27О правовой природе связывания см.: Henneke/Ritgen, Kommunales Energierecht, Wiesbaden 2010, S. 56 ff.

8

§ 2. РАЗВИТИЕ И СОСТОЯНИЕ ЭНЕРГЕТИЧЕСКОГО ХОЗЯЙСТВА И ПРАВА В ГЕРМАНИИ

представляет собой ограничивающее частную экономическую деятельность экономико-правовое регулирование. С другой стороны, например, при получении разрешения в соответствии с законодательством о выбросах в атмосферу или атомной энергетике важную роль играют администра- тивно-правовые положения. Закон об энергетическом хозяйстве содержит нормы о технически безопасной эксплуатации объектов энергетики и соответствующих полномочиях контролирующих органов28.

I.ИСтоРИчеСКое РазВИтИе

Взаимодействие частного и публичного права в качестве рамочного правового регулирования энергетического хозяйства объясняется ее историческим развитием, которое условно можно разделить на шесть этапов.

1.ОТСУТСТВИЕ СПЕЦИАЛьНОГО ЭНЕРГЕТИЧЕСКОГО ХОЗЯЙСТВЕННОГО ПРАВА

Первый этап включает в себя изобретение генерирующих установок и создание энергоснабжающих предприятий в XIX в. Последние были, как правило, вертикально интегрированными компаниями, которые работали на всех или, по крайней мере, на нескольких ступенях деятельности, создающей добавленную стоимость. Не существовало ни специального энергетического контрактного права, ни особого энергетического хозяй-

ственного права. Для договорных отношений между поставщиками и их клиентами значение имели только положения контрактного и деликтного права, которые были унифицированы только в 1900 г. с принятием Германского гражданского уложения (ГГУ). Проверка договоров в соответствии с § 138, 242 ГГУ (несоответствие общепринятым нормам морали, нарушение принципа добросовестности) и § 315 ГГУ (несправедливость), так же как и деликтные требования из § 826 Гражданского кодекса (умышленное причинение вреда, противоречащее добрым нравам), являлись довольно редким исключением.

На этой стадии не существовало и специального надзора за снабжающими предприятиями со стороны государственных органов. Более того, в это время сформировались региональные монополии энергоснабжающих предприятий, которые считались экономически необходимыми в связи с технико-экономическими характеристиками энергоснабжения (привязка энергоснабжения к линиям передачи, высокая капиталоемкость).

9

ГЛАВА I. ЭНЕРГЕТИЧЕСКИЙ СЕКТОР И ЭНЕРГЕТИЧЕСКОЕ ПРАВО

От такого подхода отказались с либерализацией энергетических рынков в 1998 г., и с тех пор только эксплуатация сети рассматривается как «естественная монополия». Теперь она находится под строгим контролем со стороны регулирующих органов для того, чтобы обеспечить недискриминационный доступ к сети и благоприятный уровень цен на энергоснабжение на конкурентной основе. Бывшие региональные монополии продолжают действовать до сих пор, поскольку прежние региональные поставщики энергии постепенно теряют свои позиции на рынках своих исконных территорий и освобождаются от антимонопольного контроля за злоупотреблениями29.

2.ЗАКОН ОБ ЭНЕРГЕТИЧЕСКОМ ХОЗЯЙСТВЕ 1935 Г.

Второй этап начался с принятия первого Закона об энергетическом хозяйстве 1935 г30. Этот закон включал в себя ряд, скорее, технических норм по обеспечению безопасности энергоснабжения. Кроме того, он впервые поставил энергоснабжающие предприятия под контроль регулирующих органов.

Важнейшим решением для структуры немецкой энергетики на протяжении многих десятилетий стало законодательное признание закрытых снабжаемых территорий через концессионные договоры с коммунами и демаркационными договоренностями с другими региональными

поставщиками. Введенное в 1980 г. ограничение сроков концессионных договоров ничего не изменил в этой системе вплоть ее либерализации в 1998 г. Для регулирования концессионных сборов в 1941 г. было принято Постановление о допустимости концессионных сборов предприятий и производств по снабжению электроэнергией, газом и водой коммун и объединений коммун, которое ограничивало концессионные сборы для того, чтобы сузить все возраставшие требования коммун об их уплате. Оно является предшественником принятого в 1992 г. и действующего в настоящий момент Постановления о концессионных сборах31.

Законом об энергетике 1935 г. была также установлена общая обязанность по присоединению и снабжению, что заложило основу для контроля

29Stuhlmacher/Stappert/Schoon/Jansen (Fn. 2) S. 2.

30Подробнее см.: Danner, in: ders./Theobald, Energierecht Kommentar, Band 1, München Stand September 2011, Einf. Rn. 31 ff.; Säcker, in: ders., Berliner Kommentar zum Energierecht, Band 1, 2. Aufl. Frankfurt a.M. 2010, Einl. A. Rn. 1 ff.

31См.: Theobald, in: Schneider/Theobald, Recht der Energiewirtschaft, 3. Aufl. München 2011, § 1 Rn. 29 f.; Albrecht, ebd., § 9 Rn. 169 ff.

10

§ 2. РАЗВИТИЕ И СОСТОЯНИЕ ЭНЕРГЕТИЧЕСКОГО ХОЗЯЙСТВА И ПРАВА В ГЕРМАНИИ

за условиями снабжения, в том числе ценообразованием и закупочными ценами. Эти правила образовали ядро энергетического контрактного права и контроля за ценами. В 1942 г. впервые общеобязательными объявляются общие условия снабжения.

Закон об энергетическом хозяйстве 1935 г. продолжал действовать

ипосле основания Федеративной Республики в качестве общефедерального права вплоть до 1998 г. Со вступлением в силу Закона против ограничений конкуренции в 1957 г. договоры, учреждающие монополию одного поставщика в конкретном регионе, были исключены из-под действия положений об ограничении конкуренции.

В свою очередь, был введен специальный картельный контроль цен на электроэнергию и газ. В частности, в связи со случившимся в 1973 г. кризисом цен на нефть картельные органы в рамках полномочий по надзору за злоупотреблениями в сфере ценообразования на электроэнергию

игаз для дилеров и конечных потребителей стали осуществлять фактический контроль за энергоснабжающими предприятиями.

Далее, посредством принятия в 1980 г. Федерального тарифного положения по электроэнергии на уровне земель был имплементирован механизм контроля цен для тарифных клиентов32. После вступления названного положения в силу картельные органы ограничивались на практике контролем ценовых величин у перепродавцов и промышленных

потребителей, в то время как так называемые референты по ценам (специальные уполномоченные лица) при энергорегулирующих органах земель одобряли тарифы для бытовых потребителей. В связи с конкуренцией на рынке между нефтью и газом Федеральное тарифное положение по газу предусматривало не ценовой контроль за тарифами для потребителей газа, а ориентиры для ценообразования. Этот вопрос остался только в компетенции Федерального картельного ведомства и картельных ведомств земель33.

3. ЗАКОН ОБ ЭНЕРГЕТИЧЕСКОМ ХОЗЯЙСТВЕ 1998 Г.

Третий этап начался с момента вступления в силу Закона об энергетическом хозяйстве 1998 г34., которым были имплементированы положения

32О федеральном тарифном надзоре см.: Theobald (Fn. 5), Rn. 121.

33Stuhlmacher/Stappert/Schoon/Jansen (Fn. 2), S. 2 ff.

34См. подр.: Danner (Fn. 4), Rn. 56 ff.; Säcker (Fn. 4), Rn. 8 ff.

11

ГЛАВА I. ЭНЕРГЕТИЧЕСКИЙ СЕКТОР И ЭНЕРГЕТИЧЕСКОЕ ПРАВО

Первого энергетического пакета Европейского союза (ЕС)35. Энергетические рынки были либерализованы и система закрытых снабжаемых территорий (в том числе посредством притязания на прокачку) прекратила свое существование. В картельном праве были отменены исключения для демаркационных соглашений. Вследствие всего этого впервые появилась серьезная конкуренция за конечного потребителя.

С точки зрения картельного права особенно часто возникал вопрос об обеспечении доступа к электросетям. В Постановлении о доступе к электросетям была принята модель доступа к сети, развитая уже в так называемых соглашениях объединений. В последующие годы картельные органы и суды по гражданским судам вынуждены были заниматься преимущественно соразмерностью сборов за пользование сетью. Ориентиры для расчета цен, которые в свое время были развиты в соглашениях союзов, большей частью были позднее перенесены в Постановление о сетевых сборах за электроэнергию и газ.

Концентрация немецкого энергетического рынка началась прежде всего на уровне объединенных энергосистем вслед за открытием энергетических рынков, за которым последовало вертикальное участие объединенных предприятий в перепродавцах электроэнергии. Однако конкурентные отношения в Германии были подвергнуты критике со стороны ЕС. Комиссия ЕС потребовала установления регулируемого сетевого

доступа и учреждения регулятора. Но в отличие от других государствучастников Германия при решении вопроса о доступе к сети выбрала систему согласованного доступа36.

4.ЗАКОН ОБ ЭНЕРГЕТИЧЕСКОМ ХОЗЯЙСТВЕ 2005 Г.

Старт следующему этапу был дан Законом об энергетическом хозяйстве 2005 г37., призванном реализовать Второй энергетический пакет ЕС с его строгими правилами о декартелизации и всеобъемлющими полномочиями регулятора по контролю за эксплуатацией сети. В связи с необходимостью реализации норм о декартелизации энергетического хозяйства до середины 2007 г. были предприняты решительные шаги по внесению структурных изменений в вертикально интегрированные энергоснабжа-

35О европейских правовых требованиях к энергетической политике см.: Schmidt-Preuß, in: Säcker (Fn. 4), Einl. B. Rn. 62 ff.

36Stuhlmacher/Stappert/Schoon/Jansen (Fn. 2), S. 4.

37См. подр.: Danner (Fn. 4), Rn. 68 ff.; Säcker (Fn. 4), Rn. 16 ff.; Theobald (Fn. 5), Rn. 53 ff.; Kühne/ Brodowski, Das neue Energiewirtschaftsrecht nach der Reform 2005, NVwZ 2005, 849 ff.

12