!Учебный год 2024 / Хольц

§ 1. СТИМУЛИРУЮЩЕЕ ТАРИФНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ЭЛЕКТРО- И ГАЗОСЕТЕЙ В ГЕРМАНИИ

длительно не поддающихся сокращению затрат, значительно ослабили желаемый эффект.

Схема № 6. Инвестиционные бюджеты и верхний предел прибыли

Следующие схемы иллюстрируют значение сетевых сборов на развитие текущих розничных цен на электроэнергию для бытовых потребителей.

43

ГЛАВА II. РЕГУЛИРОВАНИЕ В ЭНЕРГЕТИЧЕСКОМ СЕКТОРЕ

Из приведенных изображений видно, что сетевые сборы для бытовых потребителей неуклонно снижаются с 2006 г. Таким образом, они могли бы повлиять на общую стоимость электроэнергии в сторону ее уменьшения. Однако сокращение сетевых сборов было полностью компенсировано ростом в ценовом компоненте приобретения и сбыта энергии. Таким образом, регулирование сетей хотя и смогло ослабить увеличение общей стоимости электроэнергии, но до сих пор не привело к общему снижению цен на электроэнергию для бытовых потребителей.

Компоненты розничной цены на электроэнергию

Распределение уровня розничной цены (средняя величина для всех тарифов) для домашних хозяйств по состоянию на 1 апреля 2011 года

Схема № 7. Компоненты текущих розничных цен на электроэнергию для бытовых потребителей

В 2011 г. у операторов передающих сетей наблюдается увеличение верхнего предела прибыли по сравнению с 2010 г. на 1,67%. Дальнейшее развитие возобновляемых источников энергии потребует крупных инвестиций в инфраструктуру линий электропередачи. К важным энергетическим проектам по интеграции возобновляемых источников энергии относятся, в частности, проекты согласно Закону о расширении линий энергопередач, расширения сети наземных и оффшорных соединений. Ежегодные затраты на эти инвестиции учитываются в виде одобренных инвестиционных бюджетов, которые входят в верхний предел прибыли

44

В энергетической концепции, принятой осенью 2010 г., Федеральное правительство объявило о намерении изучить вопрос, нужны ли, и если да, то в какой степени, изменения в нормативно-правовой базе для того, чтобы обеспечить достижение указанных там целей. Имея в виду это обстоятельство, а также в свете ускоренного поэтапного отказа от ядерной энергии, Федеральное правительство планирует скорректировать правовые рамки регулирования. Поэтому в 2012 г. следует ожидать новелл в Постановлении о стимулирующем регулировании.

§2. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ЭЛЕКТРОЭНЕРГЕТИКИ

ВРОССИИ В УСЛОВИЯХ ЗАВЕРшЕНИЯ ПЕРЕХОДНОГО ПЕРИОДА РЕФОРМИРОВАНИЯ

Либерализация электроэнергетики — процесс, который начался по всему миру в конце XX в. и в настоящее время проводится уже более чем в 100 странах. Развитые страны — члены Международного энергетического

45

ГЛАВА II. РЕГУЛИРОВАНИЕ В ЭНЕРГЕТИЧЕСКОМ СЕКТОРЕ

агентства (IEA) начали открывать электроэнергетические рынки для конкуренции в начале 1990-х годов102. Россия в XXI в. тоже вступила на этот магистральный путь и начала проводить рыночные реформы в электроэнергетическом секторе.

1.ИзМененИя В пРаВоВоМ РегуЛИРоВанИИ

В ходе реформы изменился идеологический базис регулирования электроэнергетики. Новая парадигма регулирования состоит в либерализации рынка и открытие его для свободной конкуренции.

В 2001 г. Правительство РФ утвердило Основные направления реформирования электроэнергетики Российской Федерации103. Этим программным документом была определена концепция реформы электроэнергетики в России. В 2003 г. Федеральное собрание РФ приняло пакет законов об электроэнергетике: Федеральные законы «Об электроэнергетике», «Об особенностях функционирования электроэнергетики в переходный период…»104, а также изменения в ряд ранее существовавших федеральных законов. Указанные нормативно-правовые акты положили начало реформированию электроэнергетики и формированию правовой основы функционирования отрасли в новых рыночных условиях.

До реформы регулирование российского рынка электрической энергии (мощности) состояло из закона о ценовом регулировании в этой сфере

инескольких нормативно-правовых актов подзаконного уровня. Этого было вполне достаточно в условиях жестко централизованной системы управления отраслью. Реформа вызвала качественное усложнение правил

иинститутов регулирования. Российское законодательство об электроэнергетике, несмотря на свою относительную новизну, уже является чрезвычайно объемным и сложным для применения. Значительно шире стал предмет регулирования, в том числе за счет включения в сферу регулирования новых рыночных отношений (организация оптового и розничных рынков). Отдельная глава закона «Об электроэнергетике» посвящена

102После нескольких лет реформ 2/3 стран — членов Международного энергетического агентства (IEA) отметили в качестве результата устойчивый рост рынков. См.: Key energy trends in the IEA & Worldwide.1999. Prep.by the IEA’s Statistics Division.

103Утверждены Постановлением Правительства РФ от 11 июля 2001 г. № 526.

104Полное название: Федеральный закон от 26 марта 2003 г. № 36-ФЗ «Об особенностях функционирования электроэнергетики в переходный период и о внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием ФЗ «Об электроэнергетике» // СЗ РФ. 2003. № 13. Ст. 1178.

46

§ 2. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ЭЛЕКТРОЭНЕРГЕТИКИ В РОССИИ

оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике. Отметим, что ранее данные отношения вообще не регулировались на уровне нор- мативно-правовых актов.

Внастоящее время в этой сфере правового регулирования действуют более сотни нормативных актов подзаконного уровня. Наиболее значимые из них: Правила оптового рынка электрической энергии (мощности), утвержденные Постановлением Правительства РФ от 27 декабря 2010 г. (далее — Правила оптового рынка)105 и Основные положения функционирования розничных рынков электрической энергии, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 31 августа 2006 г. № 530 (далее — Основные положения функционирования розничных рынков). Указанные нормативные правовые акты достаточно детально регулируют отношения на оптовом и розничных рынках электроэнергии.

Всвязи с этим можно отметить, что в системе российского законодательства складывается новый правовой институт. Он призван регулировать комплекс предметно однородных отношений, связанных в большей степени не с производством, а с оборотом электрической энергии. Данный правовой институт в силу своей новизны не лишен недостатков. Эксперты обращают внимание на множество противоречий в регулировании, несбалансированности интересов различных субъектов рынка и потребителей. Нормативно-правовые акты подвергаются постоянным измене-

ниям, что не обеспечивает стабильности и предсказуемости регулирования. Это порождает высокую конфликтность на рынке электроэнергии

иусложняет защиту нарушенных прав.

Еще одной особенностью нормативно-правовых актов в этой сфере является обилие технических норм. Это объясняется предметом регулирования — сфера электроэнергетики является сложной технологической системой. С другой стороны, законодательство с обилием технических терминов трудно воспринимается судами, что усложняет защиту нарушенных прав в данной сфере. Несмотря на указанные недостатки, появление нового массива правовых норм, посвященных регулированию электроэнергетики, является позитивным фактором. Созданы предпосылки для комплексного правового регулирования в этой области.

105До принятия указанных Правил в 2010 г. по аналогичному предмету регулирования действовали Правила оптового рынка электрической энергии (мощности) переходного периода, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 24 октября 2003 г. № 643.

47

ГЛАВА II. РЕГУЛИРОВАНИЕ В ЭНЕРГЕТИЧЕСКОМ СЕКТОРЕ

Серьезные изменения произошли в договорном регулировании. В ходе реформы начала складываться новая система договоров на основе общих норм гражданского законодательства и специальных норм законодательства об электроэнергетике. Усложнение договорного регулирования было обусловлено появлением нового и более многочисленного субъектного состава участников рынка, включая субъектов технологической и коммерческой инфраструктуры рынка электроэнергии. Наиболее сложная конфигурация договоров применяется на оптовом рынке с учетом разнообразия секторов и моделей продажи электрической энергии и мощности. Значительная роль в регулировании отношений на оптовом рынке электроэнергии отводится правилам и решениям саморегулируемой организации — НП «Совет рынка», членами которой являются все субъекты оптового рынка.

2.СтРуКтуРные ИзМененИя В эЛеКтРоэнеРгетИКе

До реформы российская электроэнергетика состояла из региональных вертикально интегрированных компаний («АО-энерго»), которые были объединены в единый холдинг РАО «ЕЭС России», контролируемый государством106. Каждое «АО-энерго», как правило, имело в своем составе электростанции, энергетические сети, пункты технологического диспетчерского управления, энергосбыт. «АО-энерго» являлось монополистом

всвоем регионе, обеспечивая весь технологический процесс от производства до продажи электроэнергии. Цены на электроэнергию и услуги

вэтой сфере полностью регулировались государством путем установления фиксированных тарифов. Такая нерыночная модель функционирования отрасли отличалась высокой степенью надежности и обеспечивала защиту потребителей, гарантируя относительно невысокие цены на электроэнергию.

Структурная реформа электроэнергетики осуществлялась исходя из принципа организационного разделения потенциально конкурентных видов бизнеса (производство и сбыт электроэнергии) и естественно-моно- польных (передача электроэнергии и технологическое диспетчирование). Цель таких преобразований состояла в том, чтобы создать предпосылки для появления конкуренции на этом рынке. В этой части российская реформа соответствует общим мировым тенденциям проведения либеральных реформ в электроэнергетике.

48

§2. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ЭЛЕКТРОЭНЕРГЕТИКИ В РОССИИ

В2003 г. начался первый этап структурных преобразований, в ходе которого подверглись реорганизации региональные энергокомпании (АО –энерго) — из их состава выделялись в отдельные компании электростанции, энергетические сети, энергосбытовая компонента и др. Далее на втором этапе структурной реформы вновь выделенные компании подлежали укрупнению за счет объединения с другими аналогичными по профилю деятельности компаниями в рамках заранее определенной институциональной структуры отрасли.

С 1 апреля 2006 г. был введен законодательный запрет на совмещение естественно-монопольной деятельности (передача электроэнергии

иоперативно-диспетчерское управление) с потенциально конкурентной (производство и сбыт)107. Контроль за соблюдением этого запрета возложен на Федеральную антимонопольную службу, которая наделена полномочиями принимать решения о принудительной реорганизации юридических лиц в форме разделения (выделения) в случае несоблюдения установленного запрета108.

Врезультате проведенной реструктуризации кардинально изменился субъектный состав отрасли и была сформирована принципиально новая структура российской электроэнергетики.

СТРУКТУРНыЕ ИЗМЕНЕНИЯ

ВСФЕРЕ ПРОИЗВОДСТВА ЭЛЕКТРОЭНЕРГИИ

Вструктуре генерирующих мощностей в России преобладают тепловые электростанции, доля которых в установленной мощности составляет 68%, доля атомных электростанций — 11%, доля гидравлических станций — 21%109.

107Статья 6 Федерального закона от 26 марта 2003 г. № 36-ФЗ «Об особенностях функционирования электроэнергетики в переходный период и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федерального закона «Об электроэнергетике».

108Постановление Правительства РФ от 27 октября 2006 г. № 628 «Об утверждении правил осуществления контроля за соблюдением юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями запрета на совмещение деятельности по передаче электрической энергии и оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике с деятельностью по производству и купле-продаже электрической энергии».

109См.: Раздел II Генеральной схемы размещения объектов электроэнергетики до 2020 г., утв. Распоряжением Правительства РФ от 22 февраля 2008 г. № 215-р.

49

ГЛАВА II. РЕГУЛИРОВАНИЕ В ЭНЕРГЕТИЧЕСКОМ СЕКТОРЕ

Входе реформы на базе электростанций государственного сектора (РАО «ЕЭС России» и др.) были созданы крупные генерирующие компании путем объединения электростанций по технологическому принципу (тепловая, атомная и гидрогенерация).

Решением Правительства РФ в 2003 г. на базе электростанций холдинга РАО «ЕЭС России» были образованы шесть тепловых оптовых генерирующих компаний (ОГК) и одна гидрогенерирующая оптовая компания (ОАО «РусГидро»)110. За два года до этого была создана крупная генерирующая компания, объединяющая все атомные электростанции России (ОАО «концерн Росэнергоатом»)111.

Оптовые генерирующие компании создавались по экстерриториальному принципу — каждая из них объединяет 5–6 крупных тепловых электростанций, находящихся в различных регионах России. Установленная мощность одной ОГК составляет, как правило, от 8000 до 10 000 МВт, за исключением ОАО «РусГидро», мощность которой составляет 26 000 МВт.

Менее крупные электростанции были объединены по территориальному принципу (в рамках нескольких близлежащих регионов) в территориальные генерирующие компании (ТГК). Всего было создано 14 ТГК, установленная мощность каждой из которых составляет примерно от 1000 до 6000 МВт. В процессе реформы акции тепловых генерирующих

компаний были проданы частным инвесторам.

Помимо крупных генерирующих компаний сохранились отдельные электростанции, снабжающие электроэнергией города и районы. Вследствие того, что они не входили в холдинг РАО «ЕЭС России», они сохранили самостоятельность и статус небольших генерирующих компаний. Многие крупные промышленные предприятия имеют собственные электростанции (так называемый «блок — станции»), для обеспечения своих потребностей в электроэнергии.

Вструктуре российской генерации небольшую долю (примерно 1,5%) занимают небольшие электростанции, производящие электроэнергию из возобновляемых источников (энергия солнца, ветра, биоисточников и др.).

110Распоряжение Правительства РФ № 1254-р от 1 сентября 2003 г.

111Концерн «Росэнергоатом» объединяет 10 атомных электростанций, установленная мощность всех энергоблоков которых составляет около 23 000 МВт.

50

§ 2. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ЭЛЕКТРОЭНЕРГЕТИКИ В РОССИИ

Согласно Энергетической стратегии России на период до 2030 г.112, предусматривается увеличение доли электроэнергии, производимой из возобновляемых источников, гидрогенерации, атомной генерации и генерации на угле. Соответственно, предполагается снижение доли электроэнергии, производимой на основе использования природного газа113. В соответствии с Генеральной схемой размещения объектов электрорэнергетики до 2020 г. мощности атомных электростанций увеличатся к 2020 г. почти в два раза, что обеспечит производство ими электроэнергии в объеме до 30% энергобаланса страны. Объем производства электрической энергии с использованием возобновляемых источников энергии (ВИЭ) должен вырасти до 45% в общем объеме производства электроэнергии. С этой целью государством вводятся меры, стимулирующие производство и потребление электроэнергии с использованием ВИЭ.

РЕФОРМИРОВАНИЕ ТЕХНОЛОГИЧЕСКОЙ ИНФРАСТРУКТУРы РыНКА

В ходе реформы электросетевой компплекс был объединен в две крупные электросетевые компании, в зависимости от класса напряжения сетей (магистральные или распределительные сети). Сети высокого напряжения (220 кВ и выше) были переданы ОАО «Федеральная сетевая компания» (ФСК). Сети низкого напряжения (110 кВ и ниже) переданы в 11

межрегиональных распределительных сетевых компаний, объединенных в ОАО холдинг «Межрегиональные распределительные сетевые компании» (холдинг МРСК). Сохранилось также множество мелких сетевых компаний, что порождает проблемы с их тарифным регулированием и межсетевым взаимодействием. С целью обеспечения недискриминационного доступа к электрическим сетям Правительством РФ были приняты специальные нормативно-правовые акты, регулирующие технологическое присоединение к электрическим сетям и доступ к услугам по передаче электрической энергии114.

112Энергетическая стратегия утверждена Распоряжением Правительства РФ от 13 ноября 2009 г. № 1715-р.

113В настоящее время доля газа в топливном балансе страны составляет 68%. См.: Генеральная схема размещения объектов электроэнергетики на период до 2020 г., утверждена Распоряжением Правительства РФ от 22 февраля 2008 г. № 215-р.

114Правила недискриминационного доступа к услугам по передаче электрической энергии; Правила технологического присоединения энергопринимающих устройств потребителей электрической энергии, объектов по производству электрической энергии, а также объектов электросетевого хозяйства, принадлежащих иным лицам,

51

ГЛАВА II. РЕГУЛИРОВАНИЕ В ЭНЕРГЕТИЧЕСКОМ СЕКТОРЕ

В процессе реформирования отрасли из состава энергохолдинга РАО «ЕЭС России» был выделен Системный оператор (ОАО «СО ЦДУ ЕЭС»). Таким образом, в российской модели Системный оператор является независимым (электрические сети отделены от системного оператора). По закону Системный оператор (ОАО «СО-ЦДУ ЕЭС») представляет собой самостоятельную компанию, осуществляющую технологическое управление параметрами надежности и качества в единой энергосистеме. Система оперативно-диспетчерского управления жестко централизована и включает в себя несколько иерархически подчиненных уровней опера- тивно-диспетчерского управления электроэнергетикой, включая региональные диспетчерские управления.

СОЗДАНИЕ НОВОЙ КОММЕРЧЕСКОЙ ИНФРАСТРУКТУРы РыНКА

В новых условиях организация тороговли электроэнергией обеспечивается специально созданной для этих целей коммерческой инфраструктурой. Согласно ст. 33 Федерального закона «Об электроэнергетике» функционирование коммерческой инфраструктуры оптового рынка обеспечивают следующие организации:

–саморегулируемая организация — «Совет рынка»;

–коммерческий оператор оптового рынка;

–иные организации, на которые в соответствии с договором о присоединении к торговой системе оптового рынка Советом рынка возложены функции обеспечения коммерческой инфраструктуры.

Некоммерческое партнерство «Совет рынка» (далее — Совет рынка) было создано в соответствии с изменениями, внесенными в Федеральный закон «Об электроэнергетике» в 2007 г., и объединяет на основе членства субъектов оптового рынка — крупных потребителей и производителей, а также инфраструктурные организации. Совет рынка непосредственно не осуществляет функции торговли электроэнергией и выполняет управленческие функции (регуляторные, контрольные и др.), связанные с принятием рыночных правил и регулированием поведения субъектов оптового рынка. В качестве основного регуляторного механизма на оптовом рынке используется многосторонний договор о присоединении к торговой

к электрическим сетям, утвержденныe Постановлением Правительства РФ от 27 декабря 2004 г. № 861.

52