!Учебный год 2024 / Хольц

§ 1. ЕВРОПЕЙСКАЯ ПОЛИТИКА ПО ОБЕСПЕЧЕНИЮ НАДЕЖНОСТИ ГАЗОСНАБЖЕНИЯ

Уже в ходе работы по гармонизации европейского внутреннего рынка газа, начавшейся в конце 90-х годов, тема поставок газа была важным вопросом. Комиссия ЕС предложила еще в сентябре 2002 г. регламент о надежности поставок газа126, который вступил в силу в 2004 г127. В марте 2006 г. Европейская комиссия объявила в своей Зеленой книге «Европейская стратегия устойчивой, конкурентоспособной и безопасной энергетической политики»128, что рассматривает надежность снабжения наравне с такими темами, как либерализация и климатическая политика. Этим она еще раз продемонстрировала важность сбалансированной политики с точки зрения треугольника целей, кратко представленного в начале этой статьи. Также и в своем Сообщении 2007 г. «Энергетическая политика для Европы»129 Комиссия обратилась к надежности поставок. В Сообщении было подчеркнуто, что Европа становится все более зависимой от импорта углеводородов. Здесь же утверждалось, что механизмов на случай энергетического кризиса и для обеспечения солидарности между государствами-членами ЕС не существует. Некоторые государства — члены ЕС, как отметила Комиссия в своем Сообщении, в значительной степени или полностью зависят от одного-единственного поставщика газа.

В ноябре 2008 г. Комиссия опубликовала свой второй стратегический энергетический доклад130. Он содержит много данных и прогнозов. Уже

вэтом своем докладе Комиссия поставила цель к 2050 г. достичь прогрес-

са в области устойчивости, конкурентоспособности и надежности поставок. Этот документ был создан под руководством тогдашнего комиссара по вопросам энергетики Андриса Пиебалгса. Его план действий по энергетической надежности и солидарности называет пять основных целей: улучшение инфраструктуры, включая диверсификацию источников поставок; внешние отношения в сфере энергетики; создание запасов нефти и газа, а также формирование механизмов преодоления кризисов; эффективность использования энергии и лучшее использование собственных ресурсов131. В докладе было также объявлено предложение о пересмотре

в2010 г. действовавших на тот момент европейских рамочных положений, касающихся надежности газоснабжения. После газового спора между Рос-

126KOM (2002) 488, окончательная редакция от 11.09.2002.

127ABl. L 127 vom 29. 04.2004, S. 92ff.

128SEK (2006), 31/7.

129KOM (2007) 1, окончательная редакция от 10.01.2007.

130SEK (2008) 2794/2795.

131Подробное описание в книге Börner, et 2009, 34.

73

ГЛАВА III. ЭНЕРГЕТИЧЕСКАЯ НАДЕЖНОСТь И ЭФФЕКТИВНОСТь

сией и Украиной в начале 2009 г. Комиссия уже летом 2009 г. предложила новый Регламент о мерах по обеспечению надежности поставок природного газа, который вступил в силу к концу 2010 г., после прохождения законодательного процесса с участием Совета и Европейского парламента, внесших в текст документа ряд изменений (подробности см. ниже).

Также и в настоящий момент Комиссия в рамках текущих политических инициатив под руководством Комиссара по энергетике Гюнтера Эттингера рассматривает множество аспектов, имеющих значение для дальнейшего обсуждения важности надежности поставок газа.

В ноябре 2010 г. Комиссия обнародовала свои представления о приоритетах европейской энергетической политики до 2020 г. В Сообщении «Энергия 2020 — Стратегия для конкурентоспособной, устойчивой инадеж ной энергии»132 внимание сфокусировано на вопросах эффективности использования энергии, возобновляемых источников энергии, внутреннего энергетического рынка и инфраструктуры, укрепления потребителей, а также международных аспектах и проблемах общеевропейской внешней энергетической политики. Сообщение Комиссии также подчеркивает важную роль природного газа в энергетическом балансе Европы в ближайшие годы и растущее значение природного газа в производстве электроэнергии (при условии стабильности поставок), дальнейшей диверсификации импорта и интеграции сетей.

Более того, Европейская комиссия в ноябре 2010 г. представила Сообщение о приоритетах энергетической инфраструктуры до 2020 г. и после («Концепция единой европейской энергетической сети»)133. В нем рассматривается важный для газовой отрасли вопрос об ускорении процесса утверждения крупнейших европейских инфраструктурных проектов (гармонизация национальных разрешительных процедур), а также финансирование и поддержка со стороны ЕС больших инфраструктур. Комиссия хотела бы определить на основе заранее определенных коридоров конкретные «проекты в интересах Европы» в 2012 г. В газовом секторе есть три приоритетных коридора (Южный коридор для транспортировки природного газа из Каспийского региона, Балтийского региона и соединения с Центральной и Юго-Восточной Европой и Северо-южный коридор в Западной Европе).

132KOM (2010) 639, окончательная редакция от 10.11.2010.

133KOM (2010) 677, окончательная редакция от 17.11.2010.

74

§ 1. ЕВРОПЕЙСКАЯ ПОЛИТИКА ПО ОБЕСПЕЧЕНИЮ НАДЕЖНОСТИ ГАЗОСНАБЖЕНИЯ

Эти вопросы оставались актуальными в 2011 г. и являлись принципиальной темой европейской внешней энергетической политики в отношении обеспечения надежности газоснабжения134. Европейский Совет на своем совещании в феврале 2011 г. подчеркнул важность улучшения координации, согласованности и взаимодействия между деятельностью общеевропейских и национальных структур в сфере внешних связей с производителями природного газа, транзитными странами и странамипотребителями135. Должно быть продолжено развитие взаимовыгодного энергетического партнерства, а также оказана поддержка развитию уже упомянутых стратегических коридоров поставки газа. Исходя из этого Комиссия разработала дальнейшие мероприятия.

Требования об обеспечении надежности поставок природного газа содержатся в положениях о европейском внутреннем рынке газа136. Содержательно они включают в себя наряду с наблюдением за надежностью поставок государствами — членами ЕС («мониторинг»), например, региональную солидарность как новый дополнительный элемент этих рамочных положений. Государства — члены ЕС должны в целях обеспечения надежности поставок сотрудничать на внутреннем рынке газа, с тем чтобы содействовать региональной и двусторонней солидарности.

Важное значение для газовой промышленности имеет упоминавшийся уже Регламент о мерах по обеспечению надежности поставок

природного газа, заменивший Директиву 2004 г. и вступивший в силу в декабре 2010 г137.

Газовый спор между Россией и Украиной в январе 2009 г. поспособствовал тому, что уже летом 2009 г. Комиссия занялась запланированным изначально только на 2010 г. реформированием европейских рамочных положений о надежности газоснабжения. В дни газового конфликта, который привел, по крайней мере, в некоторых странах Восточной Европы к уменьшению объема поставляемого газа, субъекты европейской газовой промышленности стали под собственную ответственность применять

134Hohaus, Entwicklungsperspektiven für eine Europäische Energieaußenpolitik, in: Barmherzigkeit zwischen den Waffen, Festschrift für Andreas von Block-Schlesier, 2010, S. 113ff

135Европейский совет, Выводы по энергетике от 04.02.2011, PCE 026/11.

136Директива 2009/73/ Европейского парламента и Совета от 13.07.2009 об общих правилах для внутреннего рынка природного газа, ABl. L 211 vom 14.08.2010, S. 94ff.

137Регламент (ЕС) № 994/2010 Европейского парламента и Совета от 20.10.2010 мерах по обеспечению надежности поставок природного газа и об отмене Директивы № 2004/67 Совета, ABl. L 295 vom 12.11.2010, S. 1ff.

75

ГЛАВА III. ЭНЕРГЕТИЧЕСКАЯ НАДЕЖНОСТь И ЭФФЕКТИВНОСТь

многочисленные инструменты, чтобы компенсировать нехватку газа. Это удалось, например, в Словакии, там удалось поменять направление газового потока с запада на восток. Дефицит газа в таких странах, как Болгария, был компенсирован поставками СПГ на кораблях из Греции. Опыт прагматического управления в условиях кризиса европейской газовой промышленности Комиссия оценила положительно. Вместе с тем Комиссия усмотрела в сложившейся ситуации повод к реформированию европейской рамочной нормативно-правовой базы в отношении поставок природного газа138.

Принципы этого Регламента, принятого после масштабного обсуждения Советом и Европейским парламентом, упрощенно выглядят следующим образом:

1.Дальнейший приоритет рынка.

2.Трехступенчатая процедура действий в случае кризиса (сначала компании, затем государства — члены (если необходимо) и только потом институты регионального или европейского уровня).

3.Оценка рисков государств-членов как основа для профилактических и аварийных планов.

4.Центральная роль институтов европейского уровня в случае общеевропейского кризиса.

Регламент включает в себя ряд мер для обеспечения надежности по-

ставок газа. Речь идет о мерах, предпринимаемых в кризисной ситуации в отношении особо охраняемых клиентов. Таковыми, например, являются все бытовые потребители, подключенные к газораспределительной сети, т.е. к трубопроводу на региональном и местном уровнях. Сюда же по усмотрению государств-членов могут быть отнесены малые и средние предприятия, но не крупные электростанции и другие промышленные потребители. Считается, что последние могут покрыть свои энергетические потребности в чрезвычайной ситуации за счет других видов топлива (например, нефти).

Согласно Регламенту за обеспечение поставок природного газа совместную ответственность несут газовые компании, государства–члены или их компетентные органы и Комиссия. В совокупности, например, с требованиями рамочных положений для европейского внутреннего энергетического рынка (см. выше), особенно в отношении разделения транспортировки газа по сети и торговли газом, это ведет к изменению

76

§ 1. ЕВРОПЕЙСКАЯ ПОЛИТИКА ПО ОБЕСПЕЧЕНИЮ НАДЕЖНОСТИ ГАЗОСНАБЖЕНИЯ

понимания ролей субъектов газовой промышленности. Не каждая компания будет отвечать за все технически необходимые шаги по обеспечению надежности газоснабжения в будущем, поскольку полная вертикальная интеграция различных видов деятельности в производственно-сбытовой цепочке в Европе невозможна.

Кроме того, все государства — члены ЕС должны разработать планы профилактики кризисов и планы на случай чрезвычайной ситуации для того, чтобы быть в состоянии лучше реагировать на возможные перебои поставок. Планы профилактики содержат наряду с результатами проведенной оценки рисков конкретные меры для удовлетворения требований соответствующих стандартов инфраструктуры и снабжения. Согласно новому Регламенту от государств — членов ЕС и ответственных компаний в настоящее время стандартами инфраструктуры требуется больше, чем когда-либо. Появились также и новые обязанности, связанные со стандартами снабжения, например, в случаях экстремальных температур при исключительно высоком потребления газа. Целью при этом всегда является обеспечение газоснабжения охраняемых клиентов139. Регламент устанавливает не только требования к профилактическим планам, но и к планам на случай чрезвычайной ситуации, и определяет три основных кризисных ступени (раннего предупреждения, оповещения и аварийного уровня). Комиссия при определенных обстоятельствах может объявить о возникновении

чрезвычайной ситуации регионального или общеевропейского масштаба. Важную роль, как и при старом рамочном регулировании, продолжает играть координационная группа «Природный газ». Она состоит из представителей государств–членов ЕС, союзов предприятий газовой промышленности, потребительских объединений, а в настоящее время включает в себя дополнительно Европейское агентство по сотрудничеству регуляторов энергетики и Европейскую сеть операторов систем транспортировки газа («ENTSOG»). Комиссия должна консультироваться с этой группой, когда дело доходит до аварийных ситуаций, угрожающих газовой надежности Союза. Комиссия уже в течение нескольких лет созывает эту группу, что способствует обмену информацией по вопросам европейской

надежности поставок газа с названными субъектами.

Для надежности поставок природного газа важное значение имеют также и международные нормативные акты.

1. Договор о создании Энергетического сообщества.

77

ГЛАВА III. ЭНЕРГЕТИЧЕСКАЯ НАДЕЖНОСТь И ЭФФЕКТИВНОСТь

Энергетическое сообщество было основано в июле 2006 г140. Договор охватывает Европейский союз и ряд стран Юго-Восточной Европы (Албания, Болгария, Босния и Герцеговина, Хорватия, Македония, Черногория, Румыния, Сербия и Украина с 2010 г.). Энергетическое сообщество занимается в том числе и надежностью энергопоставок, а государстваучастники могут в случае внезапных кризисов на энергетических рынках временно принять необходимые защитные меры.

2. Энергетическая хартия Договор к Энергетической хартии141 является многосторонним сек-

торальным соглашением, которое подписали более чем 50 стран по всему миру. Договор базируется на четырех столпах: торговля энергопродуктами, транзит энергопродуктов, защита и поддержка инвестиций, а также механизмы урегулирования споров.

3. Многосторонние и двусторонние договоры В перспективе большое значение придается различным перегово-

рам Европейского союза по соглашениям в энергетической сфере, таким как переговоры в рамках ВТО и двусторонние соглашения между ЕС

иотдельными третьими странами. Соглашение о партнерстве между ЕС

иРоссией 1997 г., работы по пересмотру которого ведутся в настоящий момент, также касается важной для обеих сторон энергетической темы142. Это соглашение подчеркивает, что сотрудничество сторон охватывает

улучшение надежности энергетического снабжения в экономическом

иэкологическом аспектах.

Дебаты о надежности газовых поставок остается динамичным процессом, а потому представляет собой большой вызов для всех тех, кто отвечает за этот вопрос в промышленности и политике. Различные структурные элементы этой проблемы должны быть с необходимой решимостью организованы и приведены в удобные для использования и максимально устойчивые рамки.

140Решение Совета от 29 мая 2006 г. о заключении Договора о создании Европейским Сообществом Энергетического сообщества, ABl. L 198 vom 20.07.2006, S. 15ff.

141ABl. EG 1994 L 380/3; ABl. EG 1998 L 69/5; 34 ILM (1995), 381 m. Einführung Wälde, S. 360ff; BGBl. II 1997, S. 5.

142Решение Совета и Комиссии от 30 апреля 1997 г. о заключении Соглашения о партнерстве и сотрудничестве, учреждающему партнерство между Российской Федерацией, с одной стороны, и Европейскими сообществами и их государствами–членами, с другой стороны, ABl. L 327 vom 28.11.1997 S. 1f.

78

§ 1. ЕВРОПЕЙСКАЯ ПОЛИТИКА ПО ОБЕСПЕЧЕНИЮ НАДЕЖНОСТИ ГАЗОСНАБЖЕНИЯ

Чрезвычайно важными для надежности поставок газа и выходящими за пределы существующего на сегодняшний момент рамочного регулирования являются вышеупомянутые дебаты по внешней энергетической политике Европы. Это обусловлено тем, что вопрос о надежности поставок касается всего комплекса вопросов о среднесрочной и долгосрочной перспективе наличия энергии в Европе143. Следовательно, от Европы требуется более четко определить общие энергетические интересы в отношении третьих стран.

Представители газовой промышленности и политики уже договорились о том, что при рассмотрении энергетических тем Европа должна говорить «в один голос». Таким образом, потребность в обсуждении состоит не в том, нужна ли внешняя энергетическая политика вообще, а в том, как она должна реализовываться.

Энергетический диалог с государствами-производителями и транзитными странами должен быть улучшен. Для энергетических компаний, инвестирующих в соответствующие компании, это имеет существенное значение. Кроме того, необходимо четкое разграничение ролей и обязанностей.

Газовые компании и дальше должны быть в состоянии самостоятельно вести переговоры о заключении контрактов с производителями, поскольку это задача бизнеса с его опытом и техническими и персональ-

ными ноу-хау. Политики могут сопровождать этот процесс, устанавливая

впостоянном и конструктивном диалоге с бизнесом разумные рамочные условия его деятельности, однако не совершая конкретных сделок и не ограничивая таким образом конкуренцию. Особенно в газовой отрасли с ее капиталоемкими проектами (такими, как, например, описанные выше трубопроводы, газохранилища и газовые месторождения) должно быть предсказуемое рамочное регулирование для создания и сохранения стимулов экономически рационального поведения. Здесь следует отдать приоритет рыночным инструментам, предпочтительным по сравнению с государственным управлением, осуществляемым национальными или европейскими властями.

Таким образом, сдержанная управленческая политика есть и будет оставаться залогом устойчивости европейского энергетического сектора

вглобализирующемся мире.

79

ГЛАВА III. ЭНЕРГЕТИЧЕСКАЯ НАДЕЖНОСТь И ЭФФЕКТИВНОСТь

§2. ВЛИЯНИЕ ВЫБОРА ОРГАНИЗАцИОННОПРАВОВЫХ ФОРМ КОРПОРАТИВНЫХ СУБъЕКТОВ НА ЭНЕРГОЭФФЕКТИВНОСТЬ НЕФТЕГАЗОВЫХ КОМПАНИЙ В РОССИИ

Анализ практики создания и деятельности корпоративных субъектов

вэнергетических сферах экономики России, в том числе в нефтегазовом секторе, указывает на широкое использование различных организацион- но-правовых форм из числа тех, которые предусмотрены в Главе 4 Гражданского кодекса Российской Федерации (ГК РФ). Речь идет прежде всего о таких организационно-правовых формах, как хозяйственные общества. Наибольшее распространение из них в нефтегазовом секторе экономики России получили акционерные общества (АО) и общества с ограниченной ответственностью (ООО).

Выбор организационно-правовой формы при создании конкретной компании, нацеленной на функционирование в соответствующем секторе отдельной энергетической отрасли, обусловлен многими факторами, учет которых в конечном итоге диктуется стоящими задачами в будущем перед такой компанией, а именно: эффективное осуществление предпринимательской деятельности с получением прогнозируемой прибыли. При этом уровень этой эффективности оценивается в увязке с такими

публичными параметрами, как система тарифов (цен), которая в России устанавливается Правительством РФ по отдельным видам энергии. Примером может служить Постановление Правительства РФ от 26 февраля 2004 г. № 109 «О ценообразовании в отношении электрической и тепловой энергии в РФ»144.

Первоначальный выбор организационно-правовой формы для конкретной компании, начинающей свою деятельность в энергетической сфере, не исключает возможности в будущем ее смены путем преобразования. Например, если при создании компании она была зарегистрирована в качестве общества с ограниченной ответственностью, то в будущем при наращивании собственных средств и стремлении к увеличению уставного капитала путем привлечения инвестиционного капитала с распространением акций не исключена возможность преобразования ООО

воткрытое акционерное общество (ОАО) с соблюдением всех требований законодательства к такому процессу. При этом необходимо учитывать

80

§ 2. ВЛИЯНИЕ ВыБОРА ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВыХ ФОРМ КОРПОРАТИВНыХ СУБъЕКТОВ

организационно-правовую специфику каждого вида такого общества, предусмотренную в нормах Федерального закона от 26 декабря 1995 г. № 208-ФЗ «Об акционерных обществах»145 (Закон об АО) и Федерального закона от 8 февраля 1998 г. № 14-ФЗ «Об обществах с ограниченной ответственностью»146 (Закон об ООО).

Следовательно, за период функционирования конкретной компании в энергетической сфере она может пройти несколько этапов в своем развитии, что может быть сопряжено в том числе с неоднократной сменой организационно-правовой формы при обязательном соблюдении требований законодательства о правопреемстве. Определяя, какая именно ор- ганизационно-правовая форма будет оптимальной для конкретной компании того или иного сектора энергетической сферы, необходимо принимать во внимание такие факторы, как перспективы инвестиционного и инновационного развития в увязке с условиями внутреннего рынка, а в необходимых случаях — и внешнего, если производимая продукция энергетического профиля этой компании будет реализовываться за пределами России.

Так, если рассматривать инвестиционную доминанту в капитале компаний, то при выборе их организационно-правовой формы следует ориентироваться на открытое акционерное общество, которому также присуще и другое преимущество, а именно его публичность, что инве-

сторами, в том числе зарубежными, воспринимаются позитивно. Полагаю, в немалой степени указанными факторами был предопределен выбор крупными отечественными компаниями, действующими в нефтегазовом секторе России, для своего организационно-правового позиционирования на рынке именно формы открытого акционерного общества, которому присущи черты публичности, что привлекательно, как уже отмечалось, для инвесторов.

Кроме того, следует принять во внимание тот факт, что в связи с предполагаемыми изменениями норм ГК РФ о хозяйственных обществах возможно исключение из числа предусмотренных законодательством России видов организационно-правовых форм юридических лиц закрытых акционерных обществ в силу их схожести по своей правовой природе с обществами с ограниченной ответственностью. Исходя из отмеченного представляется целесообразным в контексте рассматриваемых вопросов

145СЗ РФ. 1996. № 1. Ст. 1.

146СЗ РФ. 1998. № 7. Ст. 785.

81

ГЛАВА III. ЭНЕРГЕТИЧЕСКАЯ НАДЕЖНОСТь И ЭФФЕКТИВНОСТь

акцент сделать в большей степени на элементах правовой природы открытых акционерных обществ, а также на отдельных нюансах, характеризующих специфику обществ с ограниченной ответственностью по законодательству России.

Как показано в монографическом исследовании академика РАН А. Г. Лисицына-Светланова, согласно структурному анализу с позиции организационно-правовых форм корпоративных субъектов, являющихся системными элементами нефтегазового комплекса России, большинство из них представлены открытыми акционерными обществами147. Такое положение обусловлено в немалой степени приватизацией госпредприятий, которая активно проводилась в нефтегазовых секторах экономики России в 90-е годы прошлого столетия.

Наряду с акционерными обществами в рассматриваемых секторах экономики наблюдаются, как уже отмечалось, и общества с ограниченной ответственностью. Однако эта организационно-правовая форма в энергетической сфере России используется чаще всего для юридического позиционирования вспомогательных компаний, которые напрямую не выходят на инвестиционный рынок с целью привлечения капитала для ведения своей основной производственно-хозяйственной деятельности. Такой подход вызван тем обстоятельством, что вспомогательные компании в форме обществ с ограниченной ответственностью нацелены на об-

служивание, а именно на выполнение строительных и ремонтных работ для основных компаний, результатом деятельности которых является добыча нефтегазового сырья, реализуемого системообразующим образованием в форме открытого акционерного общества, выступающего чаще всего в качестве холдинга.

С учетом отмеченного необходимо принимать во внимание исходя из положений законодательства о хозяйственных обществах не только характерные черты соответствующей организационно-правовой формы таких обществ, но и держать в поле зрения возможности этих форм быть частью такого, например, корпоративного объединения, как холдинг. Данный фактор актуален в русле рассматриваемых проблем применительно к хозяйствующим субъектам, действующим в энергетических секторах экономики России с присущей им высокой степенью монополизации, а следовательно, относительно низким уровнем конкуренции с участием

147Лисицын-Светланов А. Г. Роль права в модернизации экономики России. М., ИГП РАН, 2011. С. 31.

82