!Учебный год 2024 / Хольц

§ 1. ЭНЕРГЕТИЧЕСКИЙ ПЕРЕВОРОТ В ГЕРМАНИИ

ситуации331. Тем не менее описанный пакет законов направлен на устранение этой проблемы путем сохранения функционирования одной из атомных электростанций в резервном режиме. Агентство провело проверку того, нужен ли такой резерв или, скорее, нет. В своей речи в Берлине 12 июля 2011 г. Маттиас Курт указал, что поддержание эксплуатации одной АЭС в резервном режиме на юге Германии возможно. Цифры говорят, скорее, о том, что одна из этих АЭС потребуется, потому что холодный резерв не является стабильным вариантом332.

31 августа 2011 г. Агентство представило свой доклад о необходимости резервной электростанции333, в котором оно пришло к выводу о том, что воздержится от резервной эксплуатации ядерной электростанции зимой 2011/2012 и в следующем году. Согласно докладу существует достаточный резерв мощностей обычных электростанций на юге Германии и в Австрии для обеспечения безопасности системы. Но и в зимний период 2012/2013 гг. ситуация на юге Германии останется напряженной334.

Гораздо более серьезное воздействие оказывает энергетический переворот на цели Федерального правительства по защите климата. Ограничение глобального потепления представляет собой центральный элемент экологической политики во всем мире. На Конференции ООН по изменению климата в Канкуне в конце 2010 г. все государства — участники Конвенции ООН об изменении климата обязались ограничить гло-

бальное потепление двумя градусами. Германия видит себя при этом в качестве первопроходца, поставив перед собой ряд амбициозных целей по

331Сценарий касается безветренного зимнего дня с температурой ниже нуля градусов по Цельсию. В случае, если энергосообщение с севера на юг, находящееся под высокой нагрузкой, выйдет из строя, и наступят другие обстоятельства, такие как отключение электростанции, то нагрузка на сеть перестанет быть контролируемой. См.: BNetzA, Auswirkungen des Kernkraftwerk-Moratoriums auf die Übertragungsnetze und die Versorgungssicherheit vom 26.5.2011, S. XII f.

332Аспекты энергетического переворота: речь Президента Федерального сетевого агенства Маттиаса Курта на мероприятии «Полтора г. регенерируемой энергии на бирже» 12.07.2011 г. в Берлине, см.: http://www.bundesnetzagentur.de/SharedDocs/ Downloads/DE/BNetzA/Presse/Reden/2011/KurthEEGStromAnBoerseBerlin110712. pdf?__blob=publicationFile (По состоянию на 11.10.2011 г.).

333Федеральное сетевое агентство, Доклад о последствиях выхода из ядерной энергетики для передающих сетей и надежности энергообеспечения, Доклад о необходимости резервной атомной электростанций по смыслу положений о пересмотре Закона об атомной энергии от 31.08.2011 г.: http://www.bundesnetzagentur.de/SharedDocs/ Downloads/DE/BNetzA/Presse/Berichte/2011/BerichtNotwResKKW31August2011pdf. pdf?__blob=publicationFile (По состоянию на 11.10.2011 г.).

334BNetzA, там же, S. 40.

193

ГЛАВА VI. ПЕРСПЕКТИВы РАЗВИТИЯ ЭНЕРГЕТИЧЕСКОГО ПРАВА

сокращению выбросов CO2. Нейтральное с точки зрения выбросов углекислого газа производство электроэнергии на атомных электростанциях играло в достижении этих целей ключевую роль.

До аварии на АЭС Фукусима угольные электростанции считались «грязным злом», и в результате расширения использования возобновляемых источников энергии они должны были быть вытеснены. Теперь, учитывая предполагаемый выход из ядерной энергетики, ситуация изменилась. Брешь, оставленная ядерной энергетикой, не может быть закрыта в кратчайшие сроки из возобновляемых источников энергии. Скорее всего, придется увеличить производство электроэнергии на обычных электростанциях. Планируется несколько таких электростанций. Согласно сообщению в издании Берлинер Цайтунг335 Федеральное правительство планирует в 2013 г. направить миллионы евро на субсидирование строительства новых угольных и газовых электростанций. По расчетам, приводимым в газете «Цайт», этот процесс ведет к тому, что выбросы CO2, связанные с производством электроэнергии в Германии в 2020 г. будут на том же уровне, как и в 1990 г336. Промежуточные результаты сокращения выбросов будут потеряны. Чтобы смягчить этот процесс, Федеральное правительство реализует некоторые проекты, в частности программу поддержки электрических транспортных средств.

Другим элементом этой политики является Закон о демонстрации

и применении технологий сбора, транспортировки и постоянного хранения двуокиси углерода337. Этот закон направлен на реализацию Директивы о технологии CCS338 путем создания правовых рамок для тестирования технологии CCS (CCS = улавливание и хранение углерода). Технология CCS должна помочь в будущем улавливать CO2, вырабатываемый электростанциями и промышленными предприятиями, перевозить, а затем хоронить его в глубоких геологических слоях339. Тем не менее речь идет

335Geyer, Ökoförderung für Klimakiller, in: Berliner Zeitung vom 13.7.2011, abrufbar unter http://www.berlinonline.de/berliner-zeitung/politik/351077/351078.php (По состоянию на 11.10.2011).

336Die Illusion zerplatzt, in: DIE ZEIT vom 21.7.2011, S. 7

337BT-Drucks. 17/5750.

338Директива Европейского парламента и Совета ЕС 2009/31/ЕС от 23 апреля 2009 г. о геологических хранилищах диоксида углерода (углекислого газа) и внесении изменений и дополнений в Директиву Совета ЕС 85/337/ЕЭС, Директивы Европейского парламента и Совета ЕС 2000/60/ЕС, 2001/80/ЕС, 2004/35/ЕС, 2006/12/ЕС и 2008/1/ ЕС, а также Регламент (ЕС) № 1013/2006, Abl. EU Nr. L 140 vom 5.6.2009, S. 114 ff.

339Подробнее см.: Hellriegel, NVwZ 2010, 1530; Kohls/Kahle, ZUR 2009, 122.

194

§1. ЭНЕРГЕТИЧЕСКИЙ ПЕРЕВОРОТ В ГЕРМАНИИ

осценариях, экономические и технические возможности которых, а также их безопасность для человека, окружающей среды и природы еще предстоит проверить. В настоящий момент можно констатировать, что с принятием решения об энергетическом перевороте Германия оказалась отброшенной назад в своих усилиях по борьбе с изменением климата.

Кроме того, вспыхнул спор о стоимости энергетического переворота с точки зрения развития цен на электроэнергию. Промышленные союзы и объединения рисуют картину резкого повышения цен со значительными последствиями для энергоемких предприятий340, что ставит под угрозу конкурентоспособность Германии как места ведения бизнеса. Напротив, Федеральное сетевое агентство сдержанно в своих оценках. Маттиас Курт предостерегает от паники и считает эту дискуссию несерьезной341. В целом же, однако, бесспорным представляется то обстоятельство, что энергетический переворот будет сопровождаться ростом цен на электроэнергию. Насколько сильным будет этот рост, сказать пока сложно. Но даже и небольшое увеличение цен представляет собой большую нагрузку на основные энергоемкие виды производств. Необходимо удержание роста цен на электроэнергию, чтобы минимизировать нагрузку на экономику Германии.

Наконец, следует изучить сам повод для принятия решения об энергетическом перевороте. Основной причиной постепенного отказа от ядер-

ной энергетики была переоценка Федеральным правительством Германии остаточного риска атомной энергетики. Здесь следует взглянуть на наших европейских соседей. В одной только Франции в настоящее время эксплуатируется 58 атомных электростанций. Некоторые из них, например, атомные электростанции Фессенхайм 1 и 2 и Каттеном с 1 по 4, находятся на немецкой границе. А месторасположение АЭС Фессенхайм вообще находится в сейсмоопасном районе Верхний Рейн Грабен. В других соседних странах в ближайшей перспективе также будут эксплуатироваться атомные электростанции. Для снижения остаточного риска

340Объединение баварской промышленности исходит в своем исследовании «Общая энергетическая концепция — последствия ускоренного поэтапного отказа от ядерной энергетики в Германии», например, из 40% повышения цен на промышленную электроэнергию до 2020 г.

341Защитники прав потребителей и Федеральное сетевое агентство предостерегают от паники. См.: FOCUS ONLINE от 18.04.2011 г., http://www.focus.de/politik/weitere- meldungen/strompreis-verbraucherschuetzer-und-bundesnetzagentur-warnen-vor- panikmache_aid_619626.html (По состоянию на 11.10.2011).

195

ГЛАВА VI. ПЕРСПЕКТИВы РАЗВИТИЯ ЭНЕРГЕТИЧЕСКОГО ПРАВА

ядерной энергетики необходим многосторонний подход. На европейском уровне страны смогли договориться только о реализации «стресс-тестов» на действующих в данный момент 143 атомных электростанциях в Европе.

§2. ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ ЭНЕРГЕТИЧЕСКОГО ПРАВА В РОССИИ

1. ИнтегРацИя еВРопейСКИХ энеРгетИчеСКИХ РынКоВ

Правовые акты, регулирующие российскую энергетику, следует поделить на две группы. Первая из них обеспечивает внешнеэкономические связи с зарубежными партнерами и прежде всего со странами, входящими в состав ЕС.

Общей основой таких связей послужило Соглашение о партнерстве и сотрудничестве между РФ и ЕС 1994 г., в котором предполагалась постепенная интеграция энергетических рынков в Европе на основе принципов рыночной экономики и Европейской энергетической хартии. В числе сфер такого сотрудничества применительно к энергетике на передний план по понятным причинам поставлено улучшение качества и безопасности энергоснабжения в приемлемых с экономической

иэкологической точек зрения условиях. Этим, однако, дело не ограничилось: в планах сторон Соглашения оказалась разработка энергетиче-

ской политики; совершенствование управления и регулирования энергетического сектора в соответствии с условиями рыночной экономики; создание ряда институциональных, правовых, налоговых и иных условий, необходимых для стимулирования процесса расширения торговли и инвестиций в энергетической сфере; развитие энергосбережения

иэффективности использования энергии, не говоря уже о модернизации энергетической инфраструктуры, включая взаимодействие систем газо- и электроснабжения342.

Иными словами, стороны Соглашения намеревались, не ограничиваясь характерной для советского периода простой схемой купли-про- дажи энергоресурсов, создать фундаментальный механизм взаимодействия, основанный на сочетании публичных и частноправовых начал, государственного регулирования и частной инициативы.

Но такой механизм, если смотреть на него прагматически, требовал от ЕС значительных инвестиций, необходимых для обновления устаревшего

196

§2. ПЕРСПЕКТИВы РАЗВИТИЯ ЭНЕРГЕТИЧЕСКОГО ПРАВА В РОССИИ

российского энергохозяйства, а этот фактор столкнулся с невысокой привлекательностью вложений в российскую экономику. Кроме того, обе стороны хотели бы получить контроль над ключевыми элементами хозяйства партнера, например отдельными газопроводами, и договориться в этом плане им оказалось трудно.

Поэтому интеграция энергетических рынков в Европе идет медленно, оживляясь временами на саммитах между Россией и ЕС. Так, на парижском саммите в 2000 г. принято решение о начале так называемого энергетического диалога, целью которого служит создание объемного и стабильного партнерства в сфере таких рынков и повышения надежности энергетических поставок. Кроме того, саммит Россия–ЕС 2005 г. принял решение об утверждении «дорожных карт» по сотрудничеству в четырех общих пространствах — экономическом, внешней безопасности, гуманитарном; свободы, внутренней безопасности и правосудия. В экономическом пространстве и осуществляется обсуждение энергетических вопросов.

Но как бы ни именовались форматы контактов — диалог или пространство, речь на них, за вычетом известной специфики, идет об одном и том же: России нужны инвестиции в объеме, который ЕС не готов предоставить. Не поспособствовал развитию интеграции и одобренный ЕС третий пакет по либерализации энергетического рынка, которым серьезно ограничены возможности добывающих компаний по владению распреде-

лительными сетями. Пакетом предусмотрено правило, по которому каждая страна вправе отказать компании во вхождении на местный рынок при условии, что это несет угрозу энергетической безопасности членов ЕС.

И поскольку энергетическая безопасность не сводится к факторам технического характера, а обладает еще и политическим оттенком, для крупных российских энергокомпаний контроль над сетями государств — членов ЕС стал в высшей степени проблематичным.

Все это, однако, не ставит непреодолимых препятствий на пути постепенного сближения энергетического права России и ЕС с той оговоркой, что Россия выступает здесь как производитель, а ЕС — как потребитель энергоресурсов.

2.энеРгетИчеСКая СтРатегИя РоССИИ

Это сближение означает для России необходимость совершенствования своего внутреннего энергетического законодательства, нормативных правовых актов, которые в данном случае следует отнести ко второй из вышеуказанных групп.

197

ГЛАВА VI. ПЕРСПЕКТИВы РАЗВИТИЯ ЭНЕРГЕТИЧЕСКОГО ПРАВА

Основные направления такого совершенствования намечены в Энергетической стратегии России на период до 2030 г343., реализация которой предполагает развитие экономики по инновационному сценарию на фоне динамичного становления энергетической инфраструктуры. Для этого потребуется создать законодательную базу энергетического сектора, основанную на ряде принципов, в числе которых последовательность действий государства по реализации важнейших стратегических ориентиров развития энергетики; его заинтересованность в создании сильных и устойчиво развивающихся энергетических компаний; обоснованность и предсказуемость государственного регулирования, направленного на стимулирование частной предпринимательской инициативы.

В числе главных стратегических ориентиров долгосрочной государственной энергетической политики на первое место поставлена энергетическая безопасность, под которой понимается состояние защищенности страны, ее граждан, общества, государства и экономики от угроз надежному топливо- и энергообеспечению. Такие угрозы определяются как внешними (геополитическими, макроэкономическими, конъюнктурными) факторами, так и состоянием и функционированием энергетического сектора страны.

Иными словами, энергетическая безопасность — многоуровневое по-

нятие, а ее обеспечение ставит перед законодателем ряд серьезных проблем, связанных с основательнымизносом основных фондов топливноэнергетического комплекса, вызванным слабым уровнем инвестирования в развитие его отраслей; монозависимостью российской экономики от природного газа; несоответствием производственного потенциала ТЭК мировому научно-техническому уровню; разделением полномочий и ответственности государственных органов, энергоснабжающих компаний и хозяйствующих субъектов-потребителей в части обеспечения энергетической безопасности всех секторов экономики и населения.

Главная составляющая безопасности, о которой идет речь,— энергетическая эффективность, которая немыслима без формирования

343Утверждена Распоряжением Правительства РФ от 13 ноября 2009 г. № 1715-р // СЗ РФ. 2009. № 48. Ст. 5836. Следует заметить, что в силу Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» Распоряжения Правительства РФ не имеют нормативного характера (ст. 23), так что действие Энергетической стратегии не выходит за рамки определения ориентиров. СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712.

198

§2. ПЕРСПЕКТИВы РАЗВИТИЯ ЭНЕРГЕТИЧЕСКОГО ПРАВА В РОССИИ

комплексного федерального и регионального законодательства по энергосбережению; нормативного закрепления рациональной системы внутренних цен на энергоносители, предусматривающей их управляемую либерализацию в интересах стимулирования экономного использования энергоносителей. Потребуется и формирование системы перспективных регламентов, стандартов и норм, предусматривающих повышение ответственности за нерациональное расходование энергоресурсов путем введения обязательных требований по обеспечению энергоэффективности, установления соответствующих нормативов и системы штрафов за их нарушение, а также налоговых льгот за достижение показателей, превышающих нормативы.

Энергетический аудит, проводимый с определенной периодичностью, должен стать обязательным для всех организаций независимо от форм собственности, что имеет прямое отношение и к повышению энергоэффективности громоздкого бюджетного сектора: входящие в его состав организации могут получить право на распоряжение средствами, сэкономленными в результате реализации проектов по энергосбережению.

Особое место занимает бюджетная эффективность энергетики. Налоговое законодательство в этом плане должно быть построено таким образом, чтобы сбалансированность и устойчивость процессов формирования доходной части бюджета за счет прямых поступлений от хозяйствующих

субъектов энергетического сектора сочеталась с возможностью накопления указанными субъектами инвестиций, необходимых для развития этого сектора. Для этого необходимо закрепление в законе стабильных правил экономической деятельности компаний, гарантирующих соблюдение прав инвесторов за счет введения предсказуемого и сбалансированного режима налогообложения, в сочетании с нормами, защищающими как права инвесторов, так и развитие конкуренции.

В повестке дня, далее, стоит совершенствование государственного ценового (тарифного) регулирования в сфере естественных монополий. Такое регулирование должно учитывать как объективный рост издержек добычи, производства и транспортировки энергоносителей на внутреннем рынке, так и потребность в инвестиционных ресурсах для развития инфраструктурных объектов. Все это подлежит контролю со стороны государства, однако общая линия, распространяющая свое действие на весь энергетический сектор, состоит в принятии нормативно-правовых мер к сдерживанию бюрократии, в том числе посредством поощрения госу- дарственно-частного партнерства.

199

ГЛАВА VI. ПЕРСПЕКТИВы РАЗВИТИЯ ЭНЕРГЕТИЧЕСКОГО ПРАВА

Не менее важно законодательно обеспечить недискриминационный порядок доступа для всех участников рынка к энергетической инфраструктуре (магистральным трубопроводам, электрическим и тепловым сетям), что повлечет ужесточение антимонопольного законодательства в целях пресечения картельных сговоров и технологического монополизма.

Что касается регионального уровня, то здесь планируется совершенствование взаимодействия между федеральными и региональными органами исполнительной власти, органами местного самоуправления на основе законодательного разграничения их полномочий и зон ответственности в сфере реализации энергосберегающей политики, обеспечения надежности и безопасности энергетического сектора, повышения прозрачности системы распределения доходов от добычи и производства энергоресурсов.

Энергетическая стратегия, таким образом, рисует долгосрочную перспективу развития энергетического права России, которое должно сочетаться с нормами аналогичного права ЕС уже по той причине, что такое сочетание существенно облегчит взаимодействие хозяйствующих субъектов.

3.РеаЛИзацИя поЛоженИй энеРгетИчеСКой СтРатегИИ

Следует констатировать, что со времени принятия Правительством РФ

Энергетической стратегии был предпринят ряд шагов по совершенствованию энергетического законодательства.

Так, в 2011 г. введен федеральный государственный контроль (надзор) за установлением и (или) применением регулируемых государством цен (тарифов) в области газоснабжения, проведение которого отнесено к компетенции Минэнерго РФ. Предметом соответствующих проверок служит соблюдение органами исполнительной власти субъектов РФ и юридическими лицами, занятыми в области газоснабжения, предусмотренных законодательством требований в части определения достоверности, экономической обоснованности расходов и иных показателей, учитываемых при государственном регулировании цен (тарифов) в области газоснабжения, экономической обоснованности фактического расходования средств при осуществлении регулируемых видов деятельности, правильности применения юридическими лицами регулируемых государством цен (тарифов)344.

344Федеральный закон от 31 марта 1999 г. № 69-ФЗ (в ред. от 07.11.2011) «О газоснабжении в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1999. № 14. Ст. 1667.

200

§2. ПЕРСПЕКТИВы РАЗВИТИЯ ЭНЕРГЕТИЧЕСКОГО ПРАВА В РОССИИ

Аналогичный предмет проверок определен и для субъектов естественных монополий, которым, однако, адресовано дополнительное требование о соблюдении стандартов раскрытия информации. При этом достаточным основанием для включения плановой проверки в ежегодный план является истечение одного года со дня государственной регистрации юридического лица — субъекта естественной монополии либо окончания проведения последней плановой проверки такого субъекта.

Законом установлено три основания для проведения внеплановой проверки указанных субъектов. К первому из них относится истечение срока исполнения субъектом естественной монополии выданного органом государственного контроля (надзора) предписания об устранении выявленного нарушения требований законодательства РФ в сфере регулирования естественных монополий. Второе связано с поступлением в органы государственного контроля (надзора) обращений и заявлений граждан, индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, информации от органов государственной власти (должностных лиц органов государственного контроля (надзора), органов местного самоуправления, из средств массовой информации о нарушении субъектом естественной монополии норм законодательства о таких монополиях. Третье основание внеплановой проверки обусловлено изданием приказа руководителя органа государственного контроля (надзора) о проведении такой проверки в соответствии

с поручением Президента РФ или Правительства РФ, либо на основании требования прокурора в рамках надзора за исполнением законов по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям345.

Федеральным законодателем урегулирована и проблематика безопасности объектов топливно-энергетического комплекса, под которой понимается состояние их защищенности от актов незаконного вмешательства. К ним отнесены объекты электроэнергетики, нефтедобывающей, нефтеперерабатывающей, нефтехимической, газовой, угольной, сланцевой и торфяной промышленности, а также нефтепродуктообеспечения, теплоснабжения и газоснабжения.

При этом выделены критически важные объекты топливно-энергети- ческого комплекса, нарушение или прекращение функционирования которых приведет к потере управления экономикой РФ либо ее субъекта, ее необратимому негативному изменению (разрушению) либо существенному

345Федеральный закон от 17 августа 1995 г. № 147-ФЗ (в ред. от 06.12.2011) «О естественных монополиях» // СЗ РФ. 1995. № 34. Ст. 3426.

201

ГЛАВА VI. ПЕРСПЕКТИВы РАЗВИТИЯ ЭНЕРГЕТИЧЕСКОГО ПРАВА

снижению безопасности жизнедеятельности населения. Под критическими элементами объекта топливно-энергетического комплекса понимаются потенциально опасные элементы (участки) объекта топливно-энергетиче- ского комплекса, совершение акта незаконного вмешательства в отношении которых приведет к прекращению нормального функционирования такого объекта, его повреждению или аварии.

Взависимости от отнесения объекта к числу критически важных

истепени его потенциальной опасности законом установлены три категории объектов: высокой, средней и низкой категории опасности. По общему правилу обеспечение безопасности объектов топливно-энергети- ческого комплекса осуществляется субъектами ТЭК, т.е. физическими

июридическими лицами, владеющими на праве собственности или ином законном праве указанными объектами.

Правовой режим объектов высокой категории опасности предполагает возможность владения ими на праве собственности или ином законном праве только юридическими лицами, зарегистрированными на территории РФ, причем последние не могут передавать в аренду или иное пользование здания, строения, сооружения, входящие в состав указанных объектов, а также земельные участки, на которых они размещены для целей, не связанных с производственной деятельностью, без согласования с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти. Кроме

того, субъекты ТЭК, владеющие объектами высокой категории опасности, обязаны страховать ответственность за причинение вреда жизни, здоровью или имуществу третьих лиц в результате аварии, возникшей в связи с террористическим актом или диверсией.

Финансирование мероприятий по обеспечению безопасности объектов ТЭК по общему правилу осуществляется за счет собственных средств организаций, цены на товары (услуги) которых подлежат государственному регулированию, а контроль за безопасностью относится к компетенции уполномоченного федерального органа исполнительной власти, определяемого Президентом РФ. В целях безопасности субъекты ТЭК создают на своих объектах системы защиты информации и информаци- онно-телекоммуникационных сетей от неправомерных доступа, уничтожения, модифицирования, блокирования информации и иных неправомерных действий и обеспечивают функционирование таких систем346.

346Федеральный закон от 21 июля 2011 г. № 256-ФЗ «О безопасности объектов топлив- но-энергетического комплекса» // СЗ РФ. 2011. № 30 (ч. 1). Ст. 4604.

202