!Учебный год 2024 / Хольц

§ 2. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ЭЛЕКТРОЭНЕРГЕТИКИ В РОССИИ

системе оптового рынка, участниками которого являются все субъекты оптового рынка. Данный договор содержит множество приложений — регламентов оптового рынка, обязательных для всех участников рынка в силу требований договорного права.

Принятие решений по изменению договора присоединения и регламентов осуществляется специальным органом Совета рынка — Наблюдательным советом, в состав которого входят по квоте, установленной законом, представители продавцов и покупателей электрической энергии, а также представители технологической и коммерческой инфраструктуры. Для выполнения контрольных функций в Наблюдательный совет также включены восемь представителей государства, уполномоченных Правительством РФ.

Деятельность по организации торговли на оптовом рынке, связанная с заключением и исполнением сделок по обороту электрической энергии и мощности, возложена на другого субъкта коммерческой инфраструктуры — Коммерческого оператора (ОАО «Администратор торговой системы»). Правовой статус Коммерческого оператора закреплен законом «Об электроэнергетике» весьма поверхностно и не подпадает под действие биржевого законодательства. По своим признакам организация системы торговли на оптовом рынке больше соответствует энергетическому пулу, чем бирже.

Таким образом, в существующей модели коммерческой инфраструктуры происходит разделение регулирующих и торговых функций в рамках разных юридических лиц (Совета рынка и Коммерческого оператора). Для того чтобы обеспечить координацию данных функций в законе предусмотрено, что Совет рынка участвует в уставном капитале Коммерческого оператора.

ИЗМЕНЕНИЯ В СТРУКТУРЕ СОБСТВЕННОСТИ НА ОБъЕКТы ЭЛЕКТРОЭНЕРГЕТИКИ

До реформы электроэнергетика в России была отраслью с высоким государственным участием и контролем. Новое законодательство об электроэнергетике предусмотрело изменения в структуре собственности, допуская передачу в частную собственность энергетических компаний, осуществляющих потенциально конкурентные виды деятельности (производство электроэнергии и сбыт). Вместе с тем субъекты технологической инфраструктуры (сетевые компании и субъекты оперативно-диспетчерского

53

ГЛАВА II. РЕГУЛИРОВАНИЕ В ЭНЕРГЕТИЧЕСКОМ СЕКТОРЕ

управления), относящиеся к естественной монополии, согласно закону должны находиться преимущественно в федеральной собственности115.

В 2005–2008 г. несколько оптово-генерирующих компаний произвели эмиссии и размещение дополнительных акций (IPO) с целью привлечения инвестиций, в результате чего доля холдинга РАО «ЕЭС России» в уставном капитале этих компаний была снижена. Помимо этого РАО «ЕЭС России» продало часть принадлежащих ей акций ряда ОГК и ТГК частным инвесторам. Контрольные пакеты в некоторых ОГК и ТГК были приобретены иностранными инвесторами, в том числе европейскими энергетическими компаниями Fortum, E. Оn, Enel, а также стратегическими российскими инвесторами, включая ОАО «Газпром», ОАО «Норильский никель» и др. РАО «ЕЭС России» также продало на открытых аукционах пакеты акций созданных в результате выделения из АО энергосбытовых компаний, которые впоследствии решением Правительства РФ были наделены статусом гарантируюших поставщиков.

С 1 июля 2008 г. энергетический холдинг РАО «ЕЭС России» был ликвидирован в ходе последнего этапа реорганизации, а находящиеся на его балансе пакеты акций созданных в ходе реформы энергокомпаний были распределены между акционерами РАО «ЕЭС России» в ходе обмена акциями. Государство и другие владельцы акций РАО «ЕЭС России» обменяли их на акции большого количества дочерних энергокомпаний

(ОГК, ТГК, ФСК, холдинг МРСК и др.). В ходе этого этапа реорганизации согласно требованиям закона государство увеличило долю своего участия в уставном капитале Федеральной сетевой компании до уровня не менее чем 75% плюс одна голосующая акция и в уставном капитале Системного оператора в размере 100% акций. Также государство сохранило свое участие в капитале ряда стратегически важных энергокомпаний — ОАО «ГидроОГК» (гидроэнергетика), ОАО «Концерн Росэнергоатом» (атомные электростанции), ОАО «Холдинг МРСК» (электросетевая компания), ОАО холдинг «Энергетические системы Востока» и в некоторых других. В настоящее время структурные преобразования уже завершены. Идет адаптация новых институтов к условиям рынка.

115Статья 8 Федерального закона от 26 марта 2003 г. № 36-ФЗ «Об особенностях функционирования электроэнергетики в переходный период и о внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты РФ и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об электроэнергетике».

54

§ 2. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ЭЛЕКТРОЭНЕРГЕТИКИ В РОССИИ

При этом в последнее время намечается тревожная тенденция — портфельные и стратегические инвесторы выходят из капитала генерирующих компаний. При этом генерирующие активы скупают крупные про-государственные компании ОАО «Интер РАО» и ОАО «Газпромэнергохолдинг». По оценкам ряда независимых экспертов в настоящее время ОАО «Газпром» уже контролирует через свои дочерние компании около 38 ГВт мощности (примерно 50% всей тепловой генерации на оптовом рынке)116. Во многом это объясняется тем, что реформа не привела к повышению эффективности отрасли и рыночная капитализация генерирующих компаний продолжает снижаться, что не устраивает частных инвесторов.

3.ноВые МеХанИзМы оБоРота эЛеКтРоэнеРгИИ

Российский рынок электроэнергии разделен на оптовый рынок, субъектами которого являются энергоемкие потребители и крупные генерирующие компании и розничные рынки для всех остальных потребителей, включая население (домохозяйства).

Оптовый рынок является организованным — оборот электроэнергии обеспечивается специально созданной коммерческой инфраструктурой — Коммерческим оператором. Участниками торговли на оптовом

рынке являются крупные производители и потребители электроэнергии, являющиеся субъектами оптового рынка. Порядок получения статуса субъекта оптового рынка и основные условия торговли на оптовом рынке регламентируются Правилами оптового рынка, утвержденными Правительством РФ, и Договором о присоединении к торговой системе оптового рынка. К субъекту оптового рынка предъявляется комплекс требований: технических, финансовых, организационных, юридических. Организации, отвечающей указанным требованиям, присваивается статус субъекта оптового рынка.

Согласно указанным Правилам на оптовом рынке существует несколько секторов, предусматривающих разные способы торговли электроэнергией: рынок купли-продажи электроэнергии «на сутки вперед» (рынок «спот»); рынок двусторонних договоров; баласирующий рынок (рынок отклонений). Участники рынка «на сутки вперед» подают заявки на

116Антиреформа энергетики // Ведомости. 8 февраля 2012 г. № 22. С. 7; Вардуль Н. Темная энергия // Профиль. 25 июля 2011 г. № 28. С. 24.

55

ГЛАВА II. РЕГУЛИРОВАНИЕ В ЭНЕРГЕТИЧЕСКОМ СЕКТОРЕ

покупку/продажу определенных объемов электроэнергии с разбивкой на каждый час суток, следующих за днем подачи заявки. Коммерческий оператор проводит конкурентый отбор ценовых заявок за сутки до реальной поставки электроэнергии и организует заключение договоров ку- пли-продажи. В случае отклонения объемов поставки электроэнергии от указанных в заявках рынка «на сутки вперед» участник рынка вынужден покупать электроэнергию на балансирующем рынке (рынке отклонений) в день поставки.

Рынок двусторонних договоров купли-продажи электроэнергии включает «регулируемые договоры», в которых цены на электроэнергию регулируются государственым органом, и двусторонних договоров, заключаемых по свободной цене. Объемы электроэнергии, не покрытые «регулируемыми» договорами, продаются по свободным ценам. Рынок двусторонних договоров по свободным ценам не является развитым, так как существует множество ограничений на участие в нем. Поэтому основной объем электроэнергии продается на спот-рынке и рынке «регулируемых» двусторонних договоров.

Следует отметить, что на оптовом рынке электроэнергии до настоящего времени не создан полноценный рынок срочных контрактов и производных инструментов (фьючерсов, форвардов). Политика административного сдерживания цен не создает у участников рынка стимулы хед-

жировать свои ценовые риски на срочном рынке.

На оптовом рынке с 2007 г. внедряется торговля еще одним товаром — электрической мощностью. В 2007 г. были приняты законодательные изменения, согласно которым все покупатели электрической энергии — субъекты оптового рынка — обязаны приобретать мощность в случаях, предусмотренных Правилами оптового рынка. Рынок мощности должен стимулировать генерирующие компании поддерживать генерирующее оборудование электростанций в рабочем состоянии, в том числе путем проведения своевременных ремонтов. В настоящее время функционирует несколько различных правовых моделей продажи электрической мощности, которые работают в эксперементальном режиме.

Существуют два правовых механизма стимулирования инвестиций

встроительство новых мощностей — Договор на предоставление мощности (ДПМ) и Механизм гарантирования инвестиций (МГИ). Их недостатки — дорогой привлеченный капитал, что ведет к удорожанию новой генерации. Второй недостаток — потребитель (инвестор) не участвует

ввыборе места и объема ввода мощностей, т.е. в данных случаях опять не

56

§ 2. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ЭЛЕКТРОЭНЕРГЕТИКИ В РОССИИ

работают рыночные механизмы. Отсюда большие риски ошибок и ввода избыточных и ненужных мощностей.

В 2010 г. Правительство РФ утвердило изменения в Правила оптового рынка, обеспечивающие запуск долгосрочного рынка мощности в рамках этой модели Конкурентного отбора мощности (КОМ). Данный механизм торговли, несмотря на свое название, не является полноценным конкурентным механизмом. Отбор электростанций для продажи мощности осуществляется Системным оператором по единому критерию срока службы генерирующего оборудования. Далее обеспечивается ее гарантированная оплата покупателями путем заключения долгосрочных договоров на покупку мощности. В настоящее время продолжаются поиски оптимальной модели продажи мощности, обеспечивающие баланс интересов потребителей и производителей электроэнергии.

Потребители с относительно небольшими объемами потребления электроэнергии, включая население, приобретают электроэнергию на розничном рынке. Организация таких рынков регламентируется Основными положениями функционирования розничных рынков электрической энергии, утвержденными Правительством РФ.

Ключевым субъектом на розничном рынке является Гарантирующий поставщик — коммерческая организация, обязанная обслуживать любого потребителя на условиях публичного договора в пределах установленной

зоны своей деятельности. Согласно законодательству в каждом регионе может действовать, как правило, только один гарантирующий поставщик. Если в регионе несколько гарантирующих поставщиков, зоны их деятельности не должны пересекаться. Статус гарантирующих поставщиков в силу решения Правительства РФ в 2004 г. получили все энергосбытовые компании, созданные в результате реорганизации холдинга «РАО ЕЭС России». В результате этого решения они получили стартовые преимущества для ведения бизнеса.

Предполагалось, что по истечении нескольких лет статус гарантирующего поставщика должен присваиваться на открытом конкурсе, проводимом органами власти на региональном уровне (уровне субъекта РФ). Вследствие задержки с разработкой и принятием правил проведения данных конкурсов они так и не были проведены. Согласно изменениям в правила розничного рынка, внесенным в 2011 г., проведение конкурсов было отменено, за исключением случаев утраты статуса гарантирующего поставщика работающих в этом качестве энергосбытовыми компаниями.

57

ГЛАВА II. РЕГУЛИРОВАНИЕ В ЭНЕРГЕТИЧЕСКОМ СЕКТОРЕ

Такое нерыночное регулирование привело к монополизации розничных рынков гарантирующими поставщиками. В результате большинство потребителей сегодня не имеют доступной возможности выбора поставщика электрической энергии и покупают электроэнергию у единственного гарантирующего поставщика в своем регионе.

Помимо гарантирующего поставщика существуют иные энергосбытовые компании, цены на электроэнергию у которых государством не регулируются. Но они не могут эффективно конкурировать с гарантирующими поставщиками в силу ряда институциональных и регуляторных барьеров, а также в результате создания государством неравных стартовых условий для ведения этого бизнеса.

В ходе реформы отказались от введения конкурентного рынка в целом ряде регионов по причине их территориальной изоляции или отсутствия технологических условий для конкуренции (территория Дальнего Востока, Калининградская область и ряд северных регионов России).

4.гоСуДаРСтВенное упРаВЛенИе эЛеКтРоэнеРгетИКой

В ходе реформы была сохранена прежняя система управления отраслью, которая характеризуется наличием множества «регуляторов» с узкой функциональной компетенцией и фрагментарными полномочиями. До реформы и в переходный период реформы реальные полномочия были

у холдинга РАО «ЕЭС России», который разрабатывал и принимал многие содержательные решения в рамках проводимой реформы. С ликвидацией РАО «ЕЭС России» в 2008 г. возник системный пробел в координации и регулировании отрасли.

Отдельные полномочия в сфере электроэнергетики имеются у Министерства энергетики РФ, Федеральной службы по тарифам РФ, Федеральной антимонопольной службы РФ, а также Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору РФ. В ходе реформы не был создан полноценный «отраслевой регулятор» с широким набором регуляторных компетенций, позволяющих развивать конкурентный рынок. Поэтому разработка нового рыночного формата государственного управления электроэнергетикой становится все более насущной потребностью.

5.РегуЛИРоВанИе цен (таРИфоВ)

В начале реформы предполагалось, что после завершения переходного периода государство не будет регулировать конечные цены для потребителей

58

§2. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ЭЛЕКТРОЭНЕРГЕТИКИ В РОССИИ

исохранит за собой только регулирование цен на услуги естественных монополий в сфере электроэнергетики и право вводить регулирование цен в чрезвычайных ситуациях. Начиная с 2007 г. на рынке электроэнергии происходило поэтапное дерегулирование цен и увеличение доли электроэнергии, продаваемой по свободным ценам (примерно на 10–15% в год). С завершением переходного периода реформы с 1 января 2011 г. планировался переход на свободные цены на электроэнергию (кроме услуг естественных монополий).

Вместе с тем государство сохранило за собой право регулировать цены на электроэнергию для населения и приравненных к нему потребителей, а также цены в отдельных сегментах оптового рынка. Так, для обеспечения населения электроэнергией по фиксированным ценам были внесены изменения в законодательство, согласно которым до 2015 г. производители электроэнергии обязаны продавать до 35% объема электрической энергии по регулируемым ценам гарантирующим поставщикам, продающим электроэнергию населению и приравненным к ним группам потребителей.

Таким образом, несмотря на завершение переходного периода, государство продолжает регулировать достаточно большой объем цен в сфере электроэнергетики, включая конечные цены для населения. Регулирование цен осуществляется по модели ex-ante, при котором фиксированные

тарифы устанавливаются уполномоченными регулирующими органами (Федеральной службой по тарифам и органами регулирования цен в субъектах РФ) в отношении каждой регулируемой организации до момента оказания услуги или продажи электроэнергии.

Вкачестве методов регулирования цен применяется в основном метод экономически обоснованных расходов («затраты плюс»). Законом установлено, что начиная с 2012 г. тарифы на услуги сетевых компаний будут устанавливаться с применения метода доходности на инвестированный капитал (RAB). Однако применение данного метода в отношении сетевых компаний в 2009–2010 гг. вызвало существенный рост тарифов на сетевые услуги, что наряду с другими факторами спровоцировало рост конечных цен на электроэнергию.

Внастоящее время особенно высокие цены у предприятий среднего и малого бизнеса, поскольку они не имеют возможности купить электроэнергию на оптовом рынке по более дешевой цене и несут на себе часть перекрестного субсидирования относительно дешевых тарифов для населения. Во многих регионах рыночные цены на электроэнергию

59

ГЛАВА II. РЕГУЛИРОВАНИЕ В ЭНЕРГЕТИЧЕСКОМ СЕКТОРЕ

для таких предприятий составляют более 15 евроцентов за 1 кВт•ч. На- селение (домохозяйства) находится в несколько лучшей ситуации за счет государственного регулирования цен. Вместе с тем и для этой категории тарифы на электроэнергию увеличиваются на 10–15% ежегодно, что выше официального уровня инфляции. Так, в 2011 г. в Москве были установле-

ны тарифы на электроэнергию для населения в размере 3,8 руб. за кВт•ч.

(примерно 9 евроцентов).

Пытаясь сдержать рост цен, Правительство РФ установило на 2011 г. предельное увеличение цен на электроэнергию в размере не более 15%. Таким образом, государство, не доверяя созданным в ходе реформы рыночным механизмам, продолжает активно применять административные методы регулирования цен. Такая непоследовательность в политике регулирования дает противоречивые сигналы субъектам рынка и усиливает неопределенность в отношении вектора дальнейшего развития рынка электроэнергии в России.

6.оСноВные ИтогИ заВеРшенИя пеРеХоДного пеРИоДа РефоРМы

1 января 2011 г. официально завершился переходный период реформы электроэнергетики в России. Подводя итоги переходного периода, можно отметить как позитивные, так и негативные результаты. В числе по-

зитивных моментов следует отметить завершение глубоких структурных преобразований отрасли, в результате которых произошло разделение естественно-монопольных и потенциально конкурентных секторов. Государство вышло из капитала генерирующих и энергосбытовых компаний

иусилило свое присутствие в капитале сетевых компаний и системного оператора. Это создало предпосылки для развития конкуренции в секторе генерации и сбыта. Была создана коммерческая инфраструктура оптового рынка и разработаны новые правила функционирования оптового

ирозничных рынков.

Кнегативным результатам реформы можно отнести недостижение запланированной цели создания эффективного конкурентного рынка. Несмотря на серьезные структурные преобразования, качественный переход к новому состоянию в российской электроэнергетике пока еще не состоялся. Потребители не получили заметной выгоды от проведенной реформы. Низкая эффективность отрасли в целом приводит к постоянному росту цен. Отсутствие эффективной конкуренции на розничных рынках вынуждает государство продолжать регулирование конечных

60

§ 2. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ЭЛЕКТРОЭНЕРГЕТИКИ В РОССИИ

цен для населения. Реформа не вывела отрасль из инвестиционного тупика и не создала условий для технологической модернизации. Серьезный технологический износ оборудования (в электрических сетях до 50%,

вгенерации до 40%) становится причиной крупных аварий. Так, в 2006 г. произошла крупная авария в московском энергоузле, в 2009 г. на СаяноШушенской ГЭС и др.

Одна из основных причин — недооценка роли рыночных правил. Все усилия государства были направлены на проведение структурной реформы. Возможно поэтому структурные преобразования в электроэнергетике не были обеспечены адекватными правовыми регуляторными механизмами и были поставлены впереди реформы самой системы регулирования. Новые модели регулирования формировались, как правило, на ходу путем принятия временных и запоздалых компенсирующих решений. Качество такой реформы вызывает справедливые вопросы. Иностранные эксперты в ходе реформы отмечали, что российская система регулирования не готова к появлению нового рынка в электроэнергетическом секторе. Согласно их выводам: «Россия совершит дорогостоящую ошибку, если она двинется вперед, не до конца подготовившись в надежде на то, что ошибки или неопределенности можно будет исправлять на ходу. Слишком много реформ

встранах ОЭСР потерпели крах из-за плохо сконструированных си-

стем регулирования»117.

Сегодняшнее состояние российской электроэнергетики можно охарактеризовать как продолжение эксперимента с заранее неопределенным результатом. Если государство сосредоточит усилия на завершении реформы, есть шанс ее доведения до запланированных результатов. Вместе с тем без активной роли государства (инерционный сценарий) отрасль рискует надолго остаться в переходном периоде. Говоря языком экономистов, российская электроэнергетика может оказаться в состоянии «институциональной ловушки», т.е. сочетания слабого рынка и неэффективного управления. При таком сочетании возможна длительная стабилизация электроэнергетики в состоянии «плохого» равновесия — слабоконкурентного, непрозрачного и в целом неэффективного рынка. Это создает серьезные социально-экономические риски для государства и потребителей уже в ближайшем будущем.

117Пункт 243 Доклада Специальной группы по политике в области регулирования ОЭСР «Реформа регулирования в России — создание правил рынка». 2005.

61

ГЛАВА II. РЕГУЛИРОВАНИЕ В ЭНЕРГЕТИЧЕСКОМ СЕКТОРЕ

§3. КОНцЕПцИЯ ТАРИФНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ В РОССИИ (НА ПРИМЕРЕ ГАЗОВОЙ ОТРАСЛИ)

Федеральным законом, играющим основополагающую роль при регулировании рынка природного газа (и не только его), является Федеральный закон от 17 августа 1995 г. № 147-ФЗ (в ред. от 06.12.2011) «О естественных монополиях»118 (далее — Закон о естественных монополиях).

Статья 4 Закона о естественных монополиях предусматривает регулирование деятельности субъектов естественных монополий в ряде сфер, в том числе при транспортировке газа по трубопроводам.

Надо отметить, что формулировка, приведенная в Законе о естественных монополиях, подразумевает, что регулированию подлежит транспортировка газа по всем трубопроводам без разделения их на магистральные, газораспределительные или иные трубопроводы. Кроме того, в Законе о естественных монополиях не давалось определение термина «газ», что также существенным образом затрудняло применение данного закона.

Вторым по очереди, но не по значимости, Федеральным законом, регулирующим взаимоотношения в газовой отрасли, является Федеральный закон от 31 марта 1999 г. № 69-ФЗ (в ред. от 07.11.2011) «О газоснабжении в Российской Федерации»119 (далее — Закон о газоснабжении).

Статьей 2 Закона о газоснабжении даны определения основных ис-

пользуемых терминов, в частности терминов «газ», «газораспределительная система», «газотранспортная система» и «Единая система газоснабжения».

В статье 21 Закона о газоснабжении предусматривается, что по решению Правительства Российской Федерации регулирование тарифов на услуги по транспортировке газа может быть заменено государственным регулированием цен на газ для конечных потребителей, использующих его в качестве топлива и (или) сырья, а также тарифов на услуги по транспортировке газа для независимых организаций в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Таким образом, законодатель, учитывая особенности функционирования газовой отрасли, модифицировал положения Закона о естественных монополиях, предусмотрев фактически замену регулирования тарифов на услуги по транспортировке газа на государственное регулирование цен на газ для конечных потребителей.

118СЗ РФ. 1995. № 34. Ст. 3429.

119СЗ РФ. 1999. № 14. Ст. 1667.

62