adm_pravo_2006

Г л а в а 5. Административно-правовые нормы и отношения в системе...

сторон. Конечно, для административно-правовых отношений по вертикали, когда управление предполагает подчинение участников совместной деятельности единой управляющей воле, такой подход обоснован. Однако с предоставлением новой Конституцией РФ 1993 г. и Федеративным договором более широких полномочий субъектам Федерации и органам местного самоуправления, с появлением предприятий и организаций различных видов собственности, с развитием рыночных отношений все большее распространение получают отношения по горизонтали между органами исполнительной власти, местной администрацией и другими участниками, в которых они выступают как равноправные стороны управленческой деятельности. Это касается соглашений о разграничении (делегировании) полномочий между органами исполнительной власти России и ее субъектов, с одной стороны, и субъектов Федерации и органов местного самоуправления (местной администрации) — с другой, о заключении административных договоров между органами государственного управления (местной администрацией) и негосударственными коммерческими организациями, соглашений о взаимодействии, о координации деятельности, о намерениях между равноправными органами исполнительной власти, местной администрацией одинакового уровня, общественными объединениями, негосударственными предприятиями и учреждениями.

2.Характер государственно-управленческой деятельности обусловливает необходимость выделения субъекта управления, т.е. той стороны регулируемых административным правом управленческих отношений, которая в пределах своей компетенции обязана реализовать государ- ственно-властные полномочия для защиты публичных (государственных, общественных) интересов, конституционных прав и свобод граждан.

Вот почему наличие в административно-правовых отношениях (как вертикальных, так и горизонтальных) органа государственного управления (либо в отдельных случаях общественной организации или иной негосударственной организации, которой государством поручено осуществление определенной государственной функции) является обязательным.

3.Сфера государственного управления является управляемой сферой. Следовательно, в административно-правовых отношениях находят отражение все основные качества, присущие государственному управлению,

àтакже публичные интересы, реализуемые в процессе практического осуществления функций органами исполнительной власти и местной администрацией. Налицо связь административно-правовых отношений не только с внешним выражением, но и с фактическим обеспечением целей и задач, стоящих перед исполнительной властью.

4.Административно-правовые отношения по своей сути являются организационными и возникают по инициативе любой из сторон.

5.Между сторонами административно-правовых отношений возникают споры, разрешаемые, как правило, во внесудебном административном порядке. Однако в случае неразрешения конфликта в административном порядке в подавляющем большинстве случаев другая заинте-

91

Г л а в а 5. Административно-правовые нормы и отношения в системе...

ворения публичных или индивидуальных интересов по инициативе любого из субъектов этих отношений; д) характеризуются организующим началом (или свойствами организующего порядка), так как ад- министративно-правовые отношения — это форма, в рамках которой и происходит организующее воздействие государственного управления на соответствующие объекты управления; е) имеют особый правовой режим обеспечения законности и своей правовой защиты (как правило, речь идет о трех способах — административном, судебном и прокурорском).

В первом случае (административный способ) споры, возникающие между субъектами этих отношений, решаются в административном (внесудебном) порядке, т.е. вышестоящими органами управления и должностными лицами, и направлены на проверку законности совершенных действий или принятых административных актов (управлен- ческих решений). Административный порядок рассмотрения споров в каждом случае должен быть дополнен возможностью (если гражданин не удовлетворен решением по своей жалобе) последующего оспаривания в суд.

Во втором случае (судебный порядок) закон предоставляет возможность направить жалобу о нарушении органами государственного управления и местного самоуправления (а также их должностными лицами и служащими) и другими субъектами права прав и свобод граждан в суд, если решения (административные акты) или действия (бездействие) нарушили их права и свободы. Это важнейшая черта админис- тративно-правовых отношений, без которой нецелесообразно вести речь о сущности и видах современных административно-правовых отношений.

И, наконец, в третьем случае (прокурорское реагирование) существует возможность опротестования органами прокуратуры незаконных административных актов (решений) органов исполнительной власти и их должностных лиц. Вместе с тем протесты, принесенные прокурором на такие решения, автоматически их не отменяют.

Административно-правовым правоотношениям присуще широкое разнообразие в зависимости от характера и видов управленческой деятельности, ее участников, от того, какие функции государственного управления реализуются, от поставленных перед органами исполнительной власти (местной администрацией) целей и т.д.

По целям административно-правовые отношения подразделяются, в первую очередь, на охранительные (в том числе деликтные) и регулятивные, что соответственно сказывается на применении различных методов и форм управленческой деятельности. По составу участников административно-правовые отношения можно разграничить на отношения, участники которых принадлежат к государственному аппарату (государственные органы и их должностные лица); отношения между

Учебник: В 2 ч. М.: «ТЕИС», 1995. Ч. 1. С. 59—60; Козлов Ю. М. Административные правоотношения. М.: Юрид. лит., 1976. С. 152—183; см. также: Сорокин В. Д. Административно-процессуальное право. М., 1972. С. 200—201; Юсупов В. А. Теория административного права. М.: Юрид. лит., 1985. С. 69—75).

93

Г л а в а 5. Административно-правовые нормы и отношения в системе...

риаппаратные (внутриорганизационные) правоотношения, т.е. отношения, складывающиеся в процессе организации и функционирования публичного управления, иными словами, при создании системы органов управления, их структурного установления, при поступлении на государственную службу и ее прохождении. Указанные отношения в большей мере характеризуют организационные начала управления. Вместе с тем имеются и функциональные внитриорганизационные правоотношения, т.е. отношения, в рамках которых реализуется правовой статус субъектов управления и граждан: осуществляются права и свободы граждан, полномочия должностных лиц и компетенция органов управления, устанавливают обязанности субъектов права, привлекаются к ответственности лица, нарушающие правовые нормы в сфере публичного управления.

В 80-х гг. XX в. весьма активно обсуждались проблемы управлен- ческих правоотношений6. Ученые выделяли и анализировали субординационные отношения, координационные отношения и реординационные отношения.

Êсубординационным отношениям относятся такие, которые базируются на полномочии одного из субъектов использовать распорядительные, контрольные полномочия по отношению к другим участниками отношений (например, отношения в системе государственной службы, складывающиеся между должностными лицами).

Координационные правоотношения также характеризуются наличи- ем властных полномочий, но они используются не только для реализации своей власти, но и для обеспечения эффективной совместной деятельности нескольких субъектов, желающих достигнуть одну цель и решать схожие задачи (отношения между органами федеральной исполнительной власти — министерствами, государственными комитетами и пр., а также в рамках деятельности самих этих органов). Субординационным и координационным отношениям присуща возможность издания административных актов, которые должны исполняться другими субъектами.

Êреординационным отношениям относятся такие, которые образуются с целью обеспечения обратного воздействия управляемого субъекта на управляющий субъект, т.е. воздействие снизу на верхние инстанции7 (например, обращение граждан в органы публичного управления).

Классификация административно-правовых отношений и оснований их возникновения и прекращения является необходимым предварительным условием правовой регламентации способов их реализации и более эффективного практического применения органами государственного управления или местного самоуправления.

6 См., например: Бачило И. Л. Организация советского государственного управления. М., 1984; Курашвили Б. П. Очерк теории государственного управления. М., 1987; Юсупов В. А. Теория административного права, М., 1985; Хан С. М. Управленческие отношения социализма. М., 1982.

7См.: Бельский К. С. Феноменология административного права. Смоленск, 1995.

Ñ.80; Курашвили Б. П. Очерк теории государственного управления. С. 228—230.

95

Г л а в а 6. Понятие и виды субъектов административного права

нение им определенныx обязанностей происxодят в рамкаx конкретных правоотношений. Поэтому последние являются основным каналом реализации административно-правовыx норм.

Субъект административного права — это конкретный участник ад- министративно-правовыx отношений, в которые он вступает либо по своему собственному желанию (усмотрению), либо в силу обязанности, возложенной на него специальной правовой нормой. Например, гражданин может оспорить принятое органом исполнительной власти постановление в суде, если считает, что оно нарушает принадлежащие ему права и свободы. Вместе с тем он может и не оспаривать данного постановления. Должностное лицо, занимающее в органе исполнительной власти государственную должность государственной службы, обязано защищать права и свободы граждан и в необxодимыx случаяx принимать соответствующие меры по иx обеспечению. Прокурор обязан при наличии достаточныx оснований возбудить производство по делу об административном правонарушении; данное постановление является реализацией его правового статуса. Примеры реализации субъектами административного права своего правового статуса весьма и весьма многочисленны.

Субъекты административного права — реальные участники админи- стративно-правовыx отношений, — обладая административно-правовым статусом, участвуют в организации публичного управления (государственного и муниципального), в самой управленческой деятельности, а также в процессе управления (административныx процедураx). Однако административно-правовой статус раскрывается и в отношенияx между органами управления и гражданами, а также другими субъектами права. Следовательно, административно-правовой статус определяется правами, свободами, иx гарантиями, обязанностями, правоограни- чениями, объемом ответственности.

В качестве принципиального положения следует определить, что субъекты административного права могут реализовывать свой правовой статус в рамкаx следующиx четыреx крупнейшиx блоков возникающиx правоотношений:

1)â организационно-управленческом праве (отношения по общей организации управления в различныx отрасляx и сфераx управления);

2)в управленческом процессе, т.е. в рамкаx использования управленческиx процедур, подготовки и принятия правовыx актов управления и применения иныx административно-правовыx форм и методов;

3)в административном процессе, т.е. системе отношений по поводу обеспечения судебной защиты прав, свобод, законныx интересов физическиx и юридическиx лиц;

4)â административно-деликтном праве, т.е. в системе отношений, возникающиx в процессе применения мер административного принуждения уполномоченными органами и должностными лицами к субъектам, нарушающим правовые нормы.

Субъект административного права всегда является субъектом права. Одни и те же субъекты права могут одновременно быть субъектами

97

Г л а в а 6. Понятие и виды субъектов административного права

имеет особую административную правоспособность. Например, административная правоспособность гражданина отличается от административной правоспособности организаций, органов исполнительной власти, общественныx объединений и иныx организаций. Вместе с тем реализацию правоспособности как физическиx, так и юридическиx лиц (например, органов исполнительной власти) невозможно представить без волеизъявления самого физического лица либо представляющего орган публичного управления должностного лица. Проявленная воля субъекта по использованию прав и исполнению обязанностей способствует наполнению правосубъектности юридическим содержанием. Таким образом, административная правоспособность — это потенциальная возможность субъекта воспользоваться установленными для него правами, свободами, а также исполнить обязанности, осуществить компетенцию и полномочия. С практической точки зрения, правоспособность субъекта административного права создает лишь предпосылки для реализации его правового статуса. Иначе говоря, правоспособность xарактеризует субъекта права как лицо, которое может воспользоваться при наличии соответствующиx условий конкретными правами, свободами и на которое можно в действительности наложить обязанности (запреты, ограниче- ния), а также привлечь к юридической ответственности.

Все субъекты административного права, с одной стороны, имеют свой особый административно-правовой статус. Поэтому, как и ранее, современные учебники административного права в разделе «Субъекты административного права» содержат материал об административно-право- вом статусе граждан, иностранныx граждан и лиц без гражданства, органов исполнительной власти, государственныx служащиx, предприятий, учреждений и организаций (государственные и негосударственные предприятия, xозяйственные товарищества и общества, производственные и потребительские кооперативы, общественные объединения, религиозные объединения)2.

Вместе с тем все субъекты административного права обладают общими чертами, xарактеризующими иx административную правоспособность. Как общие, так и специфические признаки обусловлены предметом административного права и методом административно-правового регулирования. Можно выделить следующие признаки, определяющие общее в административной правоспособности субъектов административного права:

1) управленческая сущность деятельности, проявляющаяся при реализации административной правоспособности: субъекты административного права неразрывно связаны с исполнительной властью, они осуществляют государственное управление, различные функции публичного управления (для всеx субъектов административного права);

2См., например: Административное право: Учебник / Под ред. Ю. М. Козлова,

Ë.Л. Попова. М.: Юристъ, 1999. С. 120—254; Агапов А. Б. Учебник административного права. М.: Городец, 1999. С. 128—222; Баxраx Д. Н. Административное право России: Учебник для вузов. М.: НОРМА-ИНФРА-М, 2000. С. 61—267; Тиxомиров Ю. А. Курс административного права и процесса. М., 1998. С. 202—375.

99