adm_pravo_2006

Г л а в а 1. Государственное управление как вид государственной деятельности...

Ð À Ç Ä Å Ë I

ПРЕДМЕТ, СИСТЕМА И ИСТОЧНИКИ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

à ë à â à 1

ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ КАК ВИД ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

И ОБЛАСТЬ ДЕЙСТВИЯ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

§ 1. Понятие, содержание и виды управления

Управление в самом общем смысле можно рассматривать как целенаправленное воздействие субъекта управления на объекты управления с целью создания эффективно функционирующей системы на основе информационных связей и отношений. «Управлять» — значит «направлять», «руководить», «распоряжаться», «указывать», приказывать», «контролировать», «координировать», «объединять», «согласовывать намерения и деятельность», «осуществлять руководство», «вести учет», «заставлять действовать», «применять правовые нормы», «обеспечивать правомерность действий и решений».

Понятие «система управления», раскрывающее сущность управления, характеризуется наличием следующих признаков и элементов: задачи и цели; субъекты и объекты управления; функции; организационная структура; единство, самостоятельность и взаимозависимость элементов системы; определенные формы и методы деятельности.

С одной стороны, управление создается и осуществляется с целью организации управленческой системы (административной системы); с другой стороны, управление само по себе невозможно вне организационных связей и отношений, т.е. без каких-либо организационно-функ- циональных институтов. Организация — это сознательное объединение людей, характеризующееся началами системности, разумной организованности, структурированности и преследующее достижение определенных социальных целей и решение общественно значимых задач. В каждой организации имеют место управленческие процессы, необходимые для достижения ее целей и задач.

Любому управленческому процессу свойственны следующие характерные черты: а) необходимость создания и функционирования законченной системы; б) целенаправленное воздействие на систему, результатом которого становится достижение упорядоченности отношений и связей, способных выполнять поставленные задачи; в) наличие субъекта и

21

Р а з д е л I. Предмет, система и источники административного права

объекта управления в качестве непосредственных участников управления; г) информация как главное связующее звено между участниками управления; д) наличие иерархии в структуре управления (элементы, подсистемы, отрасли, области); е) использование различных форм под- чинения объекта управления субъекту управления, в рамках которых используются различные приемы, формы, способы, методы и средства управления.

Традиционно выделяются следующие виды управления: 1) механи- ческое, техническое управление (управление техникой, машинами, технологическими процессами); 2) биологическое управление (управление процессами жизнедеятельности живых организмов); 3) социальное управление (управление общественными процессами, людьми и организациями). Каждый из данных типов управления отличается назначением, качественным своеобразием, специфическими особенностями, интенсивностью совершаемых управленческих функций и операций.

Под социальным управлением понимается управление в сфере человеческой, общественной деятельности. Социальное управление — это управление общественными отношениями, процессами в обществе, управление поведением людей и их коллективами, управление организациями, в которых осуществляют трудовую или служебную деятельность люди. Совместная общественная деятельность людей осуществляется в различных областях: например, в процессе производства и потребления материальных благ, в социально-политической, идеологической, этической, культурной, семейной сферах. Содержанием социального управления являются упорядочение общественных отношений, регулирование организации и функционирования социального порядка и общественных объединений, обеспечение условий для гармоничного развития личности, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина.

Таким образом, управленческое начало обязательно, в частности, и для социальной системы, в которой выделяются два участника управления — субъект и объект с прямыми и обратными связями между ними.

Сущность социального управления раскрывается в процессе анализа следующих его элементов:

1)управление — процесс сознательно-волевого воздействия конкретного субъекта управления на соответствующие объекты;

2)управление — деятельность, построенная на конкретных принципах осуществления управленческих действий, решения административных задач и достижения определенных целей управления;

3)управление представляет собой функциональное социально-право- вое явление, т.е. публичное управление характеризуется множеством выполняемых административных функций;

4)управление организуется и осуществляется специально подготовленными субъектами управления, для которых управление является профессией, профессиональной деятельностью;

5)управление представляет собой управленческий процесс, систему административных процедур, имеющих конкретное правовое содержание;

22

Ãл а в а 1. Государственное управление как вид государственной деятельности...

6)управление осуществляется с целью либо достижения общих управленческих задач, либо решения управленческих дел в конкретных областях социальной или государственной жизни (управление внутренними делами или в области иностранных дел, охрана общественного порядка, управление в области финансов, управление в сфере юстиции, управление строительным комплексом страны);

7)управление может рассматриваться как конкретная закрытая организационная система, построенная на определенных правовых основаниях; т.е. это отдельная организация, имеющая конкретные цели и задачи управления, организационное строение, полномочия и структуру, взаимодействие с другими организациями.

Создание организационной структуры социального управления — необходимое, но недостаточное условие достижения поставленной цели и решения задач управления. Реальность управления обеспечивается такими его качествами, как организованность, ответственность, подчиненность, сила, воля. Взятые в совокупности, они образуют новое качество

—властность управления, т.е. наделение субъекта управленческой деятельности необходимыми полномочиями для успешной реализации возложенных на него управленческих функций. Таким образом, управление неотделимо от понятия «власть», «государственная власть».

Социальное управление включает несколько видов, различающих по целям, задачам, функциям, субъектам и их полномочиям, а также процедурам управления: 1) государственное управление (управление в области организации и функционирования государства, государственной исполнительной власти); 2) местное управление (муниципальное управление, местное самоуправление, коммунальное самоуправление); 3) общественное управление (управление в общественных объединениях и некоммерческих организациях); 4) коммерческое управление (управление в коммерческих организациях, созданных с целью извлечения прибыли и распределяющих полученную прибыль между их участниками).

§ 2. Государственное управление как область действия административного права. Виды государственного управления

Государственное управление создает практическую основу для возникновения системы административно-правового регулирования отношений, возникающих в процессе осуществления органами государственного управления административных функций, процесса управления, применения управленческих методов разрешения административно-правовых

споров. Государственное управление представляет собой область действия норм административного права, ибо управленческие отношения являются предметом правовой регламентации со стороны административного права.

Общеизвестно, что процесс управления, профессиональная служба чи- новников, управленческие решения, применяемые соответствующими

23

Р а з д е л I. Предмет, система и источники административного права

должностными лицами меры поощрения и принуждения и многое другое обязательно должны устанавливаться административным правом, а также обеспечиваться как административно-правовой, так и судебной защитой (правосудием). Процесс управления, базирующийся на много- численных административно-правовых процедурах, обеспечивает законность правоприменения и административного нормотворчества.

Общая теория государственного управления включает в себя следующие необходимые элементы:

1)цели и задачи государственного управления;

2)соотношение функций управления с другими функциями государственной деятельности;

3)взаимодействие органов государственного управления с другими органами государства — парламентом, судами, прокуратурой, контрольными и надзорными органами;

4)организация государственного управления и его система;

5)роль и назначение человека в государственном управлении, т.е. значение персонала управления, публичной службы.

Основными областями теории государственного управления являются: 1) персонал управления (публичная служба); 2) руководство и взаимодействие в управлении; 3) бюджет; 4) организация и планирование;

5)информация и информационные технологии; 6) законодательство. Предмет теории государственного управления и предмет админист-

ративного права во многом соотносимы, так как это родственные на-

уки: теория управления, включая управленческую (административную) политику, и теория административного права принадлежат к семейству управленческих наук. Современная управленческая наука развивается по следующим направлениям: государственно-управленчес- кая теория; организация управления; бюджет и финансы; персонал и организация управления; персонал управления и руководство (стиль, методы работы и т.д.); информация в системе управления (технология информации); региональная и муниципальная управленческая политика; право и управление; управление и окружающая среда; планирование и решение; государство, управление и экономика; управленческий труд и социальная политика; международный порядок и управленческие отношения.

Отраслевые управленческие науки имеют специфические предметы изучения.

Административное право устанавливает в правовых формах управление и его процедуру; оно определяет законность совершения какихлибо управленческих действий, т.е. допустимы ли они внутри системы управления в качестве правовых явлений; теория управления оценивает управленческие действия с точки зрения целесообразности, эффективности, полезности и значимости. Административное право фундаментирует и обеспечивает правомерное государственное управление и эффективно действующую исполнительную власть посредством админи- стративно-правовых форм и методов организации публичного управления. Для этого разрабатываются и принимаются различные норматив-

24

Г л а в а 1. Государственное управление как вид государственной деятельности...

ные правовые акты, например: Регламент Правительства Российской Федерации; Порядок опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативныx правовыx актов федеральныx органов исполнительной власти; Типовой Регламент внутренней организации федеральных органов исполнительной власти; Типовой Регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти; Правила подготовки нормативныx правовыx актов федеральныx органов исполнительной власти и иx государственной регистрации; регламенты федеральных органов исполнительной власти (федерального министерства, федеральной службы и федерального агентства); административные регламенты исполнения государственных функций; административные регламенты предоставления государственных услуг; должностные регламенты гражданских государственных служащих федерального органа исполнительной власти; соответствующие нормативные правовые акты, принимаемые органами государственной власти в субъектах РФ.

Административному праву принадлежит особая роль в механизме правового воздействия на сферу государственно-управленческих отношений. Управление вообще и государственное управление в частности — это «организационная сущность» и «содержательная основа» админист- ративно-правовой теории; данные категории обусловливают логику рассмотрения административно-правового материала.

Административное право определяет масштабы и границы правового регулирования в сфере государственного управления. Отличие теории государственного управления от административного права состоит в том, что теория государственного управления рассматривает его как комплексное, единое, системное образование, избегая анализа юриди- ческого аспекта проблемы. Теория государственного управления рассматривает право лишь во взаимодействии с другими элементами, сторонами и регуляторами управления. Теория административного права есть наука об управленческом праве (праве управления), а теория государственного управления представляет собой науку о структурных, социологических характеристиках управления и управленческой деятельности, ее содержании, принципах, методах, стиле.

Видами государственного управления являются: 1) внутреннее государственное управление, осуществляемое исполнительными органами государственной власти с целью организации самой системы этих органов и обеспечения правовых режимов их работы, т.е. для проведения позитивной управленческой деятельности с целью решения государственных задач и исполнения нормативных правовых актов (осуществление действий по организации деятельности самих исполнительных органов государственной власти, совершенствованию института государственной службы, разработка и принятие нормативных правовых актов); 2) внешнее государственное управление осуществляется органами исполнительной власти с целью реализации «внешних» (в том числе иногда и принуждающих) полномочий, т.е. полномочий, адресованных субъектам права (физическим и юридическим лицам), не входящим в

25

Р а з д е л I. Предмет, система и источники административного права

структуру государственной администрации (например, осуществление деятельности по регистрации и лицензированию); 3) внутриорганизационное государственное управление — осуществление исполнительно-рас- порядительных функций органами законодательной (представительной) власти, судами, прокуратурой и иными государственными органами, традиционно не относящимися к исполнительным органами государственной власти.

Управление с точки зрения его организации в принципе одинаково во всех сферах, однако следует различать общее управление и особенное (специальное) управление. Общее управление предназначено для любого вида управленческой деятельности и реализуется одинаковыми механизмами, формами и методами независимо от отраслей и сфер управленческой деятельности. Особенное управление распространяется на конкретные сферы и области — финансы, строительство, сельское хозяйство, горное дело, внутренние и иностранные дела и т.д.

Однако прежде чем приступить к анализу предмета административного права и методов его правового регулирования, целесообразно рассмотреть «практическую основу» административного права, которая обусловливает важнейшие черты регулируемых административным правом общественных отношений, т.е. систему государственно-управ- ленческих отношений. С данной точки зрения административное право можно охарактеризовать как управленческое право, право управления, так как оно регулирует общественные отношения, складывающиеся при организации и функционировании исполнительной власти, отношения в сфере государственного (публичного) управления.

Действие административного права весьма масштабно. Непосредственное административно-правовое воздействие распространяется на три большие сферы общественных отношений:

1)деятельность органов государственной власти и уполномоченных должностных лиц (органов исполнительной власти, государственных и муниципальных служащих) по реализации функций государственного управления и местного самоуправления. Административно-правовой режим подобной деятельности в различных областях (например, в государственной службе (служебном праве), милицейском праве, муниципальном праве, строительном праве, школьном и таможенном праве) устанавливается отраслевыми правовыми средствами и методами. Это так называемое управленческое право (включающее в себя управление

âотраслях и межотраслевых сферах), которое посредством регулятивной функции защищает права и свободы граждан, обеспечивает административное нормотворчество и устанавливает ответственность в государственном управлении;

2)обеспечение общественного порядка и безопасности, борьба с правонарушениями, совершенными в сфере, подконтрольной органам исполнительной власти (строительство, статистика, торговля, налогообложение, таможенное дело и т.д.). Это так называемое администра- тивно-деликтное право, осуществляющее административно-юрисдикци- онные функции и контрольно-надзорные полномочия;

26

Ãл а в а 1. Государственное управление как вид государственной деятельности...

3)защита прав и свобод физических и юридических лиц от незаконных действий (бездействия) и решений органов исполнительной власти и местного самоуправления. Такая правовая защита осуществляется при помощи как сугубо административно-правовых средств, так и с использованием правовых средств, средств и форм административного судопроизводства.

Административное право изучает административное законодательство (т.е. законодательство, действующее в сфере публичного управления), регулирующего деятельность органов государственной исполнительной власти и других субъектов права, причастных к осуществлению функций государственного управления, а также полномочий исполнительных органов муниципального образования.

§ 3. Понятие, задачи и функции государственного управления

К определению понятия «государственное управление» можно подходить с разных точек зрения. Иногда управление определяется как такая государственная деятельность, которая не является ни правосудием, ни законотворчеством, т.е. управление — это деятельность государства или других субъектов государственной (публичной) власти, осуществляемая вне границ законотворчества и правосудия. Это так называемое негативное определение государственного управления.

Государственное управление представляет собой важнейший правовой институт, призванный осуществлять исполнительную власть. С орга- низационно-функциональной точки зрения, государственное управление

— это властное упорядочивающее воздействие субъекта управления (государства и его специальных органов либо должностных лиц) на объекты управления (общество, граждан и пр.). Государственное управление — это целенаправленная организующая, подзаконная, испол- нительно-распорядительная и регулирующая деятельность системы органов государственной исполнительной власти, осуществляющих функции государственного управления (обусловленные функциями самого государства) на основе и во исполнение законов в различных отраслях и сферах социально-культурного, хозяйственного и админи-

стративно-политического строительства.

Теория административного права выработала два подхода к определению государственного управления, учитывающие вышеизложенные положения.

1. Государственное управление в широком понимании — это регулирующая деятельность государства в целом (деятельность представительных органов власти, исполнительных органов государственной власти, прокуратуры, судов и иных органов). Государственное управление в широком смысле характеризует всю деятельность государства по организующему воздействию со стороны специальных субъектов права на общественные отношения. Функции государственного управления (такие,

27

Р а з д е л I. Предмет, система и источники административного права

как подбор, расстановка, аттестация кадров, учет и контроль, применение мер принуждения и поощрения, дисциплинарного воздействия, прогнозирование, планирование, финансирование и т.д.) в той или иной мере осуществляют многие органы государства: суд, прокуратура, представительные органы публичной власти. Последние (например, областная Дума) обеспечивают контроль за деятельностью своих образований, комитетов и комиссий, заслушивают отчет главы администрации, осуществляют подбор кадров для работы в аппарате этих органов.

2. Государственное управление в узком понимании — это административная деятельность, т.е. деятельность исполнительный органов государственной власти как на уровне Российской Федерации, так и ее субъектов. В административном праве, как правило, понятие государственного управления рассматривается в большей степени в узком понимании. К государственному управлению в узком смысле относится практическая деятельность Президента РФ, Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти (федеральных министерств, федеральных служб и федеральных агентств), органов исполнительной власти субъектов РФ. К органам, реализующим функции публичного управления, относятся и органы местного самоуправления, местная администрация, ее органы и структурные подразделения.

Государственное управление, понимаемое в узком смысле, имеет следующие признаки:

1. Государственное управление представляет собой особый вид дея-

тельности по осуществлению государственной исполнительной власти. Государственное управление — это исполнительно-распорядительная деятельность по применению законов и иных (подзаконных) нормативных правовых актов.

2.Государственное управление наряду с правоприменением осуществляет административное правотворчество (правоустановление).

3.Масштабность и всеобщность государственного управления. Государственное управление осуществляется в важнейших сферах жизнедеятельности государства и общества — хозяйственно-экономическое

строительство, социально-культурная и административно-политичес- кая сферы. Государственное управление распространяется не только на принадлежащие государству объекты, но и на негосударственные коммерческие и некоммерческие организации; в последнем случае имеет место государственное регулирование посредством управленческих регулятивных и контрольно-надзорных процедур.

4. Государственное управление — это непрерывная, постоянная и планомерная исполнительно-распорядительная деятельность.

5.Государственное управление осуществляется специальными органами государственной исполнительной власти. Действуя по поруче- нию и от имени государства и реализуя функции государственного управления, эти органы наделяются полномочиями государственно-вла- стного характера и действуют в пределах компетенции, установленной для них нормативными правовыми актами.

6.Законность (правомерность) государственного управления, т.е.

28

Г л а в а 1. Государственное управление как вид государственной деятельности...

деятельность органов исполнительной власти основывается на положениях и требованиях федеральных законов и законодательных актов субъектов РФ. Управленческая деятельность осуществляется органами только в пределах предоставленных им полномочий и компетенции.

7. Государственное управление строится на основе вертикальных

(субординационных, иерархичных) и горизонтальных связей и отношений. В большей мере распространены вертикальные отношения, т.е. отношения строгого подчинения административной и дисциплинарной власти субъектов управления.

8.Государственное управление основывается на принципе организационности, т.е. для него характерно многообразие организационных форм, совокупность которых обеспечивает целенаправленное, устойчи- вое функционирование всего управленческого механизма. Внутриорганизационная деятельность осуществляется также законодательными органами, судами, прокуратурой, создавая при этом необходимые условия для реализации непосредственных функций самих этих органов (законотворчество, правосудие, обеспечение прокурорского надзора). Органы исполнительной власти сочетают внутреннее управление (создание структуры органа управления, подготовка квалифицированных служащих, т.е. самоорганизация) с внешним управлением, т.е. осуществлением соответствующим субъектом управления функций внешнего характера и воздействия на объекты управления.

9.Государственное управление реализует полномочия юрисдикционного характера, т.е. обеспечивает административный (внесудебный) порядок осуществления органами исполнительной власти так называемого «принуждающего» управления (например, применение административных наказаний, мер предупреждения или пресечения).

Основными задачами государственного управления являются:

1.Создание, поддержание и обеспечение благосостояния граждан, их прав и свобод, удовлетворение социальных потребностей и интересов. В этом случае речь идет о так называемом «обеспечительном», «созидающем», «положительном» управлении. Государство осуществляет управление организациями (публичными структурами), которые играют в жизни общества важную социально-культурную роль и выполняют общественно полезные функции (например, управление в сфере оказания социальной помощи, управление в сфере здравоохранения и образования).

2.Обеспечение общественного порядка и безопасности. Решение данной задачи направлено на защиту правопорядка, самого государства и граждан от угрожающей опасности: это, например, борьба с эпидемиями, наводнениями, беспорядками, нарушением правил дорожного движения, правил противопожарной безопасности, контроль за промышленной деятельностью, способной причинить вред людям и окружающей природной среде. Для решения этой задачи создаются специальные органы государственного управления, которые наделяются специальными полномочиями. Эта задача решается посредством применения мер административного принуждения, т.е. здесь имеет место «принуждающее» («правоохранительное») государственное управление.

29

Ðа з д е л I. Предмет, система и источники административного права

3.Государственное регулирование процессов, происходящих в области социальной, экономической и культурной жизни и государственной поддержки некоторых предприятий и организаций. В данном случае речь идет об особой государственной поддержке некоторых отраслей экономики отдельных производств, развития предпринимательства, народных промыслов, о финансово-экономической поддержке тех регионов страны, в которых сложилась сложная ситуация; сюда относится поддержка конкретных областей науки, культуры и экономики, граждан, создание новых культурных учреждений (театров, библиотек). Типичными инструментами такого вида государственного управления являются план, субсидии, дотации, финансовая поддержка, реструктуризация просроченной задолженности.

4.Создание и обеспечение эффективной работы механизма налогообложения. Эта задача государственного управления выделяется особо, ибо от качественного функционирования механизма налогообложения, сбора налогов зависит благосостояние всего общества. Решение этой задачи направлено на укрепление финансовой основы государства и повышение эффективности финансовой деятельности государства, субъектов РФ и муниципальных образований. Поэтому органы государственного управления в данном случае могут применять не только регулирующие механизмы, но и меры государственного принуждения.

5.Создание кадрового потенциала управления (публичной службы, государственной службы — гражданской, правоохранительной и военной). Эта задача особенно важна потому, что именно государственные служащие практически выполняют функции государственного управления, имея для этого необходимые полномочия.

Проблема управленческих функций позволяет создать оптимальную структуру и систему управления, определить объективные потребности органов управления в различных материалах и средствах.

Функция управления — это конкретное направление управляющего (организующего, регулирующего, контролирующего и пр.) воздействия государственного управления на объект управления. Одним из важных вопросов является правовое установление функций государственного управления в функциях органов государственного управления, т.е. последние должны иметь нормативно определенную компетенцию, обеспечивающую качественное выполнение функций государственного управления.

Основные функции государственного управления — это всеобщие, типичные, имеющие специальную направленность виды взаимодействия между субъектами и объектами управления, характерные для всех управленческих связей, обеспечивающие достижение согласованности и упорядоченности в сфере государственного управления.

К основным функциям государственного управления можно отнести:

1) информационное обеспечение деятельности государственных органов, т.е. сбор, получение, обработку, анализ информации, необходимой для осуществления государственной (управленческой) деятельности. В теории это называется информационным обеспечением управления;

30