adm_pravo_2006
.pdf
Ãл а в а 6. Понятие и виды субъектов административного права
—Указы Президента РФ (Указ «Об основном документе, удостоверяющем личность гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации» от 13 марта 1997 г. ¹ 232, Указ «Об основных документах, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации за пределами Российской Федерации» от 21 декабря 1996 г.
¹1752);
—Постановления Правительства РФ (Постановление «Об утверждении положения о паспорте гражданина Российской Федерации, образца бланка и описания паспорта гражданина Российской Федерации» от 8 июля 1997 г. ¹ 828 (в ред. от 23 января 2004 г.), Постановление «Об утверждении положения о паспорте моряка» от 1 декабря 1997 г.
¹1508 (в ред. от 8 июля 2002 г.), Постановление «Об утверждении правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета» от 17 июля 1995 г. ¹ 713 (в ред. от 22 декабря 2004 г.);
—ведомственные акты (Приказ МВД РФ «Об утверждении инструкции по выдаче, оформлению и учету миграционных карт паспортновизовыми подразделениями и подразделениями по делам миграции МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации» от 21 ноября 2002 г.
¹1137; Приказ Гостехкомиссии РФ «О порядке получения паспортов и оформления разрешений на выезд из Российской Федерации сотрудников Гостехкомиссии России, военнослужащих и лиц из числа гражданского персонала инженерно-технических воинских формирований при Гостехкомиссии России» от 15 сентября 1999 г. ¹ 222; Приказ ФСО РФ «О порядке получения паспортов и оформлении разрешений на выезд из Российской Федерации военнослужащих и гражданского персонала ФСО России») от 27 января 1999 г. ¹ 17;
—акты субъектов Российской Федерации (Постановление Администрации Воронежской области «Об упорядочении проводимой в Администрации области работы по оформлению заграничных паспортов» от 7 декабря 1994 г. ¹ 1439; Распоряжение Администрации Воронежской области «О бланках паспортов» от 11 ноября 1998 г. ¹ 1565-ð);
—некоторые акты СССР (действующие полностью или в части, не противоречащей действующему законодательству) (Постановление Совета министров СССР «Об утверждении правил пребывания иностранных граждан в СССР» от 10 мая 1984 г. ¹ 433.
Нормативные акты дают определение и раскрывают содержание основных институтов (понятий, категорий) паспортного режима. Среди них — паспорт, выдача, обмен (замена) и изъятие паспортов, место пребывания, место жительства, регистрационный учет граждан по месту пребывания и месту жительства — регистрация и снятие с учета, обязанности граждан получить паспорт и соблюдать регистрационный учет, право на получение заграничного паспорта, вид на жительство и пр.
Паспорт гражданина Российской Федерации является основным документом, удостоверяющим личность гражданина Российской Федерации. Этот документ обязаны иметь все граждане России, достигшие 14-летнего возраста и проживающие на территории РФ. В соответствии
141
Ðа з д е л II. Субъекты административного права
ñУказом Президента РФ от 21 декабря 1996 г. «Об основных документах, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации за пределами Российской Федерации» к основным документам также относятся дипломатический паспорт, служебный паспорт и паспорт моряка (удостоверение личности моряка).
Бланки паспорта гражданина РФ (как и бланки названных выше паспортов) изготавливаются по единому для всей Российской Федерации образцу и оформляются на русском языке. В республиках — субъектах федерации могут изготавливаться вкладыши на языке этих республик, содержащие соответствующую государственную символику и сведения о личности гражданина.
Âпаспорт вносятся следующие сведения о личности гражданина: фамилия, имя, отчество, пол, дата и место рождения.
Âпаспорте производятся отметки:
—о регистрации гражданина по месту жительства и снятии его с регистрационного учета;
—об отношении к воинской обязанности граждан, достигших 18-лет- него возраста;
—о регистрации и расторжении брака;
—о детях, не достигших 14-летнего возраста;
—о ранее выданных основных документах, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации;
—о выдаче основных документов, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации за пределами Российской Федерации.
По желанию гражданина в паспорте могут быть сделаны отметки о его группе крови и резус-факторе и об идентификационном номере налогоплательщика.
Паспорт, в который внесены сведения, отметки или записи, не предусмотренные Положением о паспорте гражданина Российской Федерации, является недействительным.
По общему правилу, по достижении гражданином 20-летнего и 45-летнего возраста паспорт подлежит замене.
Контроль за исполнением Положения о паспорте осуществляется органами внутренних дел. Нарушение требований положения влечет ответственность должностных лиц и граждан, предусмотренную законодательством РФ.
Выдача и замена паспортов производятся органами внутренних дел по месту жительства граждан. Гражданам, не имеющим места жительства, выдача и замена паспортов производятся органами внутренних дел по месту их пребывания.
Основания замены паспорта определены Положением о паспорте. Паспорт выдается гражданину в десятидневный срок.
В соответствии с Положением о паспорте, паспорт временно изымается органом предварительного следствия или судом у лиц, заключенных под стражу или осужденных к лишению свободы. При освобождении из-под стражи или отбытии наказания в виде лишения свободы паспорт возвращается гражданину. Изъятие паспорта, кроме указанных
142
Г л а в а 6. Понятие и виды субъектов административного права
случаев и случаев, предусмотренных иными нормативными актами РФ, запрещается.
Место пребывания — гостиница, санаторий, дом отдыха, пансионат, кемпинг, туристская база, больница, другое подобное учреждение, а также жилое помещение, не являющееся местом жительства гражданина, — в которых он проживает временно.
Место жительства — жилой дом, квартира, служебное жилое помещение, специализированные дома (общежитие, гостиница-приют, дом маневренного фонда, специальный дом для одиноких престарелых, доминтернат для инвалидов, ветеранов и др.), а также иное жилое помещение, в котором гражданин постоянно или преимущественно проживает в качестве собственника, по договору найма (поднайма), договору аренды либо на иных основаниях, предусмотренных законодательством Российской Федерации.
Регистрационный учет устанавливается в целях обеспечения необходимых условий для реализации гражданами своих прав и свобод, а также исполнения ими обязанностей перед другими гражданами, государством и обществом. Граждане обязаны регистрироваться по месту пребывания и по месту жительства, но отсутствие регистрации не может служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан.
Регистрация гражданина РФ по месту пребывания производится без снятия с регистрационного учета по месту жительства.
Гражданин Российской Федерации, изменивший место жительства, обязан не позднее семи дней со дня прибытия на новое место жительства обратиться к должностному лицу, ответственному за регистрацию, с заявлением по установленной форме.
Снятие гражданина РФ с регистрационного учета по месту жительства производится в следующих случаях:
—изменение места жительства;
—призыв на военную службу;
—осуждение к лишению свободы;
—признание безвестно отсутствующим;
—смерть или объявление решением суда умершим;
—выселение из занимаемого жилого помещения или признание утратившим право пользования жилым помещением;
—обнаружение не соответствующих действительности сведений или документов, послуживших основанием для регистрации, или неправомерные действия должностных лиц при решении вопроса о регистрации.
Паспортно-регистрационный режим определяет условия (основания)
ограничения права граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации:
—в пограничной полосе;
—в закрытых военных городках;
—в закрытых административно-территориальных образованиях;
—в зонах экологического бедствия;
—на отдельных территориях и в населенных пунктах, где в случае
143
Р а з д е л II. Субъекты административного права
опасности распространения инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний и отравлений людей введены особые условия и режимы проживания населения и хозяйственной деятельности;
— на территориях, где введено чрезвычайное положение.
Для некоторых категорий граждан законодательством РФ предусмотрены специфические условия выдачи и замены паспортов и регистрации по месту жительства и месту пребывания. К ним относятся:
—военнослужащие;
—граждане, проживающие на территории монастырей, храмов и других культовых зданий;
—граждане, связанные по условиям и характеру работы с постоянным передвижением (лица плавающего состава морского и речного флотов, работники геологических, поисковых и разведочных экспедиций, линейных строительно-монтажных, передвижных механизированных колонн и др.);
—граждане, обратившиеся с ходатайством о признании их вынужденными переселенцами;
—несовершеннолетние граждане, не достигшие 14-летнего возраста;
—несовершеннолетние граждане в возрасте от 14 до 16 лет. Вопросы получения специального паспорта (разрешения) для переме-
щений за пределы территории Российской Федерации детально регламентированы Инструкцией о порядке оформления и выдачи паспортов гражданам Российской Федерации для выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию (утверждена Приказом МВД от 26 мая 1997 г. ¹ 310 (в ред. от 31 декабря 2003 г.)).
В соответствии с указанной Инструкцией гражданину по его заявлению выдается паспорт сроком на пять лет, который действителен для выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию. В системе внутренних дел функции оформления и выдачи паспортов осуществляет паспортно-визовая служба.
Оформление и выдача паспорта осуществляется по месту жительства, подтвержденному регистрацией, или месту пребывания гражданина. Выдача паспорта гражданину, не имеющему подтвержденного регистрацией места жительства или места пребывания на территории РФ либо имеющему место жительства за пределами РФ, производится органами внутренних дел по месту фактического проживания.
По общему правилу срок оформления паспорта не должен превышать одного месяца со дня подачи заявления по месту жительства и четырех месяцев при подаче заявления по месту пребывания. В установленных случаях (экстренное лечение, тяжелая болезнь или смерть близкого родственника или супруга) срок оформления паспорта не должен превышать трех рабочих дней.
За достоверность представленных документов и сведений заявитель несет ответственность в порядке, установленном законодательством РФ. Достоверность представленной заявителем информации проверяется органами внутренних дел, для чего:
— используется автоматизированная система «Загранпаспорт»;
144
Ãл а в а 6. Понятие и виды субъектов административного права
—применяются различные информационные системы учетов МВД, ГУВД, УВД ОВД России и субъектов РФ (в том числе учеты Главного информационного центра МВД России, учеты паспортно-визовой и ад- ресно-справочной служб субъектов РФ);
—осуществляется взаимодействие и согласование с органами ФСБ России;
—направляются запросы в Департамент консульской службы МИД России и т.п.
Не подлежат проверке по учетам информационных центров МВД, ГУВД, УВД сотрудники органов внутренних дел, имеющие специальные звания, а также сотрудники Федеральной службы безопасности РФ, Службы внешней разведки РФ и Федеральной службы охраны РФ, имеющие воинские звания.
После осуществления проверок и принятия положительного решения гражданину оформляется паспорт. Оформление нового паспорта не допускается без изъятия ранее выданного паспорта, если срок его действия не истек, или без объявления паспорта недействительным для выезда из РФ, если он утрачен владельцем. Паспорт с истекшим сроком действия не изымается.
При выдаче паспорта в основном документе, удостоверяющем лич- ность, и в свидетельствах о рождении детей до достижения 14-летнего возраста проставляется отметка о выдаче паспорта с указанием серии, номера, даты выдачи и номера печати органа внутренних дел, осуществившего его выдачу.
Законодательством установлены случаи, при наличии которых право на выезд из Российской Федерации и, следовательно, право на получение заграничного паспорта могут быть временно ограничены. Это те случаи, когда гражданин:
1) допущен к сведениям особой важности или секретным сведениям (в соответствии с Законом РФ «О государственной тайне» от 21 июля 1993 г. (в ред. от 22 августа 2004 г.), — до истечения установленного срока;
2) призван на военную или альтернативную гражданскую службу, — до окончания срока службы;
3) задержан по подозрению в совершении преступления либо привле- чен в качестве обвиняемого, — до вынесения решения по делу или вступления в законную силу приговора суда;
4) осужден за совершение преступления, — до отбытия (исполнения) наказания или до освобождения от наказания;
5) уклоняется от исполнения обязательств, наложенных на него судом, — до исполнения обязательств либо до достижения согласия сторонами;
6) сообщил о себе заведомо ложные сведения при оформлении документов для выезда из Российской Федерации, — до решения вопроса в срок не более одного месяца органом, оформляющим такие документы.
Основные положения паспортного режима в РФ распространяются на
145
Р а з д е л II. Субъекты административного права
иностранных граждан и лиц, не имеющих гражданства, пребывающих на территории России. ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» предусмотрены основные аспекты, определяющие место иностранных граждан и лиц, не имеющих гражданства, в системе паспортного режима на территории России40.
Данным актом определены понятия: «иностранный гражданин», «лицо без гражданства», «приглашение на въезд в Российскую Федерацию», «миграционная карта», «разрешение на временное проживание», «вид на жительство», «законно находящийся на территории Российской Федерации иностранный гражданин», «временно пребывающий в Российской Федерации иностранный гражданин», «временно проживающий в Российской Федерации иностранный гражданин», «постоянно проживающий в Российской Федерации иностранный гражданин» и др.
Иностранные граждане могут временно пребывать на территории Российской Федерации на основании выданной им визы, т.е. срок временного пребывания определяется сроком, указанным в визе. По общему правилу срок временного пребывания в Российской Федерации иностранного гражданина, прибывшего в порядке, не требующем получения визы, не может превышать девяноста суток. Срок временного пребывания может быть продлен или сокращен в случаях, если изменились условия или перестали существовать обстоятельства, в связи с которыми ему был разрешен въезд в Российскую Федерацию.
Другую категорию представляют иностранные граждане, временно проживающие на территории России. Основным правоустанавливающим документом в данном случае является разрешение на временное проживание, которое выдается в пределах квоты, утвержденной Правительством РФ, территориальным органом федерального органа исполнительной власти, ведающего вопросами внутренних дел, по заявлению иностранного гражданина в шестимесячный срок.
Разрешение на временное проживание содержит следующие сведения: фамилию, имя (написанные буквами русского и латинского алфавитов), дату и место рождения, пол, гражданство иностранного гражданина, номер и дату принятия решения о выдаче разрешения, срок действия разрешения, наименование органа исполнительной власти, выдавшего разрешение. Законом (ст. 7) предусмотрен исчерпывающий перечень оснований отказа в выдаче либо аннулирования разрешения на временное проживание.
В течение срока действия разрешения на временное проживание и при наличии законных оснований иностранному гражданину по его заявлению может быть выдан вид на жительство сроком на пять лет.
40 В соответствии с ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» понятие «иностранный гражданин» включает в себя понятие «лицо без гражданства», за исключением случаев, когда федеральным законом для лиц без гражданства устанавливаются специальные правила, отличающиеся от правил, установленных для иностранных граждан.
146
Г л а в а 6. Понятие и виды субъектов административного права
Количество продлений срока действия вида на жительство (каждые пять лет) не ограничено.
В виде на жительство указываются сведения, аналогичные сведениям, указывающимся в разрешении на временное проживание.
До получения вида на жительство иностранный гражданин обязан прожить в РФ не менее одного года на основании разрешения на временное проживание.
Законом (ст. 9) предусмотрен исчерпывающий перечень оснований отказа в выдаче либо аннулирования вида на жительство.
Иностранные граждане имеют право на свободу передвижения в личных или деловых целях в пределах Российской Федерации на основании документов, выданных или оформленных им. Временно проживающие в РФ иностранные граждане не вправе по собственному желанию изменять место своего проживания или избирать место проживания вне пределов указанного субъекта Российской Федерации.
На иностранного гражданина, въехавшего в Российскую Федерацию, распространяются требования паспорно-регистрационной системы — он обязан зарегистрироваться в течение трех рабочих дней со дня прибытия в РФ в порядке, предусмотренном актами РФ. Регистрация иностранного гражданина производится по месту его пребывания в Российской Федерации. В случае перемены места пребывания иностранный гражданин обязан зарегистрироваться в течение трех рабочих дней со дня прибытия на новое место пребывания.
И временно и постоянно проживающие в РФ иностранные граждане обязаны ежегодно проходить перерегистрацию в территориальном органе федерального органа исполнительной власти, ведающего вопросами внутренних дел, по месту своего жительства.
Как и российские граждане, иностранные граждане, пребывающие на территории РФ, подлежат централизованному учету. В целях такого учета создается центральный банк данных. И сам банк данных и содержащаяся в нем информация подлежат защите от несанкционированного доступа. Распространение информации об иностранном гражданине, содержащейся в центральном банке данных, запрещается.
Контроль за проживанием, временным пребыванием в РФ и тран-
зитным передвижением в пределах РФ иностранных граждан осуществляется федеральным органом исполнительной власти, ведающим вопросами внутренних дел, и его территориальными органами. В слу- чае выявленных нарушений установленного порядка паспортно-визовой и паспортно-регистрационной систем, иностранный гражданин подлежит
депортации.
Иностранный гражданин, виновный в нарушении законодательства РФ, по общему правилу, привлекается к ответственности в соответствии с законодательством РФ. Иностранный гражданин, незаконно находящийся на территории РФ, подлежит учету, фотографированию и обязательной государственной дактилоскопической регистрации с последующим помещением полученных сведений в центральный банк данных.
147
Р а з д е л II. Субъекты административного права
§ 7. Способы защиты прав граждан
Возможность реализовывать, использовать, отстаивать и защищать свои субъективные публичные права является важнейшим неотъемлемым правом каждого субъекта административного права. Данное положение имеет под собой реальную основу, обеспеченную политическими, социально-экономическими и юридическими гарантиями (ст. 45—48 Конституции РФ).
В современной России целостного и полностью оформленного института защиты прав и свобод лиц в публично-правовой сфере пока не сформировалось. В значительной мере это объясняется общим состоянием отечественной государственности, все еще находящейся на стадии своего реформирования. Однако основные параметры системы защиты публичных прав и свобод уже достаточно четко очерчены и имеют соответствующую правовую регламентацию. Можно констатировать, что имеющееся сегодня в РФ многообразие способов защиты в значительной степени приближает наше государство к идеальной модели правового и, при соответствующем дальнейшем развитии, сможет стать достаточно действенным рычагом обратной связи (от управляемой стороны к управляющей).
Система способов защиты прав граждан в сфере функционирования публичной власти имеет правовую регламентацию, представленную зна- чительным массивом разнообразных как по содержанию, так и по отраслевой принадлежности и юридической силе правовых норм. Среди них можно выделять:
1)нормы международного права;
2)нормы, содержащиеся в Конституции РФ и федеральных конституционных законах;
3)нормы правовых актов федерального уровня — законов и подзаконных актов;
4)нормы правовых актов субъектов федерации — Конституций, Уставов, законов и иных правовых актов.
Нормы, регламентирующие способы, средства и порядок защиты публичных прав и интересов на территории Российской Федерации, рассредоточены и в системе международного права и в различных отраслях внутреннего права РФ — конституционном, административном, гражданском, гражданско-процессуальном, арбитражно-процессуальном, уголовном и уголовно-процессуальном. Процесс систематизации и кодификации этих норм — актуальнейшая задача, требующая своего скорейшего разрешения.
Все способы защиты можно условно подразделить на две группы. К первой относится совокупность мероприятий, осуществляемых самими властными субъектами. В первую очередь — это четкая регламентация прав и обязанностей органов исполнительной власти, что является одновременно и наилучшей гарантией и способом государственной защиты публичных прав и свобод.
Другое важнейшее средство обеспечения публичных прав — специ-
148
Г л а в а 6. Понятие и виды субъектов административного права
фические формы государственного контроля в системе исполнительной власти. Среди них:
—контроль Президента за законностью и целесообразностью действий
èактов Правительства РФ, федеральных министерств и ведомств, органов исполнительной власти субъектов РФ;
—государственный надзор как особая форма контроля в отраслях хозяйства и социально-культурной сферы в целях обеспечения законности; прокурорский надзор за соблюдением законов органами исполнительной власти и иными органам41 è ò.ï.
Вторая группа правозащитных мероприятий представлена совокупностью способов, которые используются, как правило, по усмотрению тех субъектов публично-правовых отношений, чьи права нарушены (или не реализованы). Здесь речь идет о таких формах защиты прав, как конституционная и административная юстиция, право административной жалобы, институт уполномоченного по правам человека (омбудсмена) и пр.
Кроме того, существует достаточно развитая система институтов, обеспечивающих практическую реализацию права на защиту. Их основной целью является обеспечение заинтересованного лица необходимыми познаниями в интересующем вопросе или непосредственное представительство лица в компетентных органах. К этим институтам можно относить такие образования и организации, как адвокатура, прокуратура, профсоюзные организации, различные общества и негосударственные организации (например, общество по защите прав потребителей, общество солдатских матерей), средства массовой информации и т.п.
Нельзя не отметить и возможность такого коллективного способа
защиты прав, как конституционное право граждан на проведение со-
браний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований (ст. 31 Конституции РФ).
Приведем краткую характеристику основных положений некоторых способов защиты публичных прав.
Международно-правовая защита.
Конституция РФ (ч. 3. ст. 46) гарантирует каждому в соответствии с международными договорами РФ право обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты. Эта статья сформулирована в соответствии с международными договорами, в том числе в соответствии со ст. 6 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод.
Разработка и утверждение режима международной защиты прав человека, обусловленного ратифицированными РФ Всеобщей декларацией прав человека, Пактами о правах человека и другими международными документами, возложили на РФ конкретные юридические обязательства по обеспечению и защите прав человека и гражданина, в том числе и в сфере публичного управления.
41 Особым видом общего надзора прокуратуры в сфере исполнительной власти является надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина.
149
Р а з д е л II. Субъекты административного права
Основными органами, действующими в сфере международно-правовой защиты, являются Комиссия по правам человека ООН, Комитет по правам человека ООН, Европейский суд по правам человека, Европейская
комиссия по правам человека, Комитет министров Совета Европы.
В настоящее время Комиссией по правам человека создан не только Комитет по правам человека, но и многие специализированные контрольные органы, учрежденные в соответствии с международными соглашениями. Контрольные органы, рассматривая индивидуальные жалобы, высказывают свое мнение относительно соответствия национальных законов и юридической практики, действий или бездействия государственных органов международным соглашениям. В соответствии с международной практикой государства, следуя вынесенным решениям (рекомендациям), должны возместить нанесенный лицу ущерб, изменить (отменить) меру государственного принуждения и т.п.
Рекомендации, вынесенные по индивидуальным жалобам, имеют всеобщий характер и обычно распространяются на все аналогичные случаи. Исходя из такого положения, обязанностью государства является коррекция своего внутреннего законодательства по рассмотренному вопросу и приведение соответствующих норм в соответствие с международными соглашениями.
Комитет по правам человека, как и другие контрольные органы, учрежденные на основании международных конвенций в области прав человека, рассматривают и исследуют, как правило, письменную информацию, а их решения носят исключительно рекомендательный характер.
Важно отметить, что после вступления России в Совет Европы и ратификации Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод право на обращение в Европейский суд получили не только граждане, но и неправительственные организации или группы лиц, являющиеся жертвами нарушения прав, изложенных в Конвенции.
Рассмотрение дела в Европейском суде обладает определенными преимуществами относительно рассмотрения дела несудебными международными органами:
—рассмотрение осуществляется коллегией независимых и беспристрастных судей;
—процесс основан на принципе состязательности;
—судопроизводство осуществляется на основе сочетания устного и письменного разбирательства дела;
—слушание дела является публичным;
—значительное число участников процесса обеспечивает всестороннее и полное исследование (наряду с истцом и ответчиком в процессе могут участвовать свидетели, эксперты и другие лица, чьи показания могут быть полезны для установления обстоятельств дела).
Вынесенное Европейским судом решение носит обязательный характер, является окончательным и обжалованию не подлежит. Государства
âобязательном порядке приводят свое внутреннее законодательство в соответствие с международными нормами, на основании которых вы-
150