10035

тельный запрет на агитацию в непосредственной близости от избирательных участков27.

В других странах законы о выборах содержат более подробный перечень действий, которые запрещаются во время «кампании молчания», до и после нее. В соответствии с положениями о выборах в парламент Словакии, запрещается проводить предвыборную агитацию «за или против политической партии или кандидата в средствах массовой информации с помощью слов, букв и рисунков», а также вблизи от избирательных участков28. Во Франции положение о выборах было недавно изменено и дополнено. Теперь в нем содержится запрет на использование более широкого набора средств, включая распространение бюллетеней, рекламных листков и других документов в день голосования, а также распространение агитационных материалов в электронной форме29. Помимо устной пропаганды (электронные средства связи при этом не упоминаются) и распространения листовок, Закон о выборах в парламент Польши, в частности, запрещает «проводить собрания с избирателями, шествия и демонстрации»30. Кроме запрета на распространение листовок и предвыборную агитацию, в законе Венгрии также содержится подробный перечень действий, запрещенных во время «кампании молчания», в том числе бесплатное предоставление таких товаров и услуг, как проезд избирателей, еда и напитки31.

27См. статью 16(5) Закона о выборах в Чехии, в которой к общему правилу о «кампании молчания» добавлено, что «в зданиях, где расположены избирательные участки, и в непосредственной близости от них запрещается (объявлять) опубликовывать в устной, письменной, звуковой или изобразительной форме

любые сведения, которые могут нанести ущерб политической партии, коалиции или кандидату». Статья 56(1) Закона о выборах в парламент Литвы гласит: «В период действия запрета на предвыборную агитацию демонстрация наглядных агитационных материалов (за исключением материалов, подготовленных Центральным избирательным комитетом) на самом избирательном участке или на расстоянии в 50 метров от здания, в котором расположен этот участок, не допускается». См. также статью 87(2) Закона о выборах в парламент Польши.

28См., например, статью 23(5) Закона о выборах в парламент Словакии и похожее правило см. в статье 15(12) Закона о выборах Президента Словакии.

29Избирательный кодекс Франции, L49, с поправками, внесенными Законом №2004-575 от 21 июня 2004 года, статья 2 V в «Официальном бюллетене» (Journal Officiel) от 22 июня 2004 года.

30Статья 87(1) Закона о выборах в парламент Польши.

31См. статью 41 Закона о выборах в Венгрии. Следует отметить, что польский Закон о выборах в парламент запрещает распространение бесплатных или дешевых (то есть по цене ниже рыночной) алкогольных напитков во время проведения предвыборной кампании. См. статью 88(5).

Можно предположить, что необходимость в разработке таких специальных правил была вызвана прошлыми и недавними случаями злоупотребления в ходе предвыборной агитации. При этом многие из этих правил были составлены с учетом современного технического прогресса. Действительно, современные информационные технологии (особенно Интернет) обеспечивают постоянный доступ к ранее опубликованным новостям, интервью и другим видам политической пропаганды: архивы ежедневных газет, как правило, можно просматривать бесплатно. Тем не менее, по словам представителей руководства венгерской избирательной комиссии в отношении запрета на предвыборную агитацию, «правила “кампании молчания” не нарушаются в том случае, если информация о кандидатах и партиях появилась на сайте до начала кампании или является доступной во время кампании. Однако правила “кампании молчания” считаются нарушенными, если в этот период на сайте размещается или обновляется информация, собранная до начала “кампании молчания” или непосредственно во время нее»32.

Это положение соответствует подобным же нормам литовского и российского законов о выборах, согласно которым ранее вывешенные агитационные печатные материалы сохраняются в день голосования на прежних местах.

Помимо правил «кампании молчания», в законы о выборах не так давно стали включать специальные запреты на обнародование результатов опросов общественного мнения, прогнозов результатов выборов и объявления о завершении опросов до закрытия избирательных участков. Закон о выборах в парламент Польши во время «кампании молчания» запрещает «публиковать результаты опросов общественного мнения (предвыборных исследований) относительно возможного поведения избирателей и прогнозов результатов выборов»33. Чешский закон запрещает обнародовать результаты «любого исследования предпочтений избирателей в течение всего срока голосования до момента закрытия избирательных участков»34. Кроме того, Закон о выборах в парламент Чехии запрещает проводить опросы в здании, где находится избирательный участок35. В ряде стран этот запрет может распространяться не только на «кампанию молчания», но и на прогнозы результатов выборов. Согласно Закону о выборах Президента Словакии36, не допускается обнародовать прогнозы результатов выборов в течение трех дней до дня голосования.

3214 2002 (IV.4.). Заявление Венгерской избирательной комиссии.

33Статья 86 Закона о выборах в парламент Польши.

34Статья 16(7) чешского Закона о выборах.

35См. статью 16(5), вторая редакция чешского Закона.

36Статья 15(14) Закона о выборах Президента Словакии.

В России в соответствии со старым Законом о выборах этот срок раньше составлял три дня37, но, согласно недавно принятым законам, был увеличен до пяти дней38. Закон Венгрии запрещает обнародовать прогнозы результатов выборов за восемь дней до дня голосования39, а это довольно приличный срок, предшествующий началу самой «кампании молчания». Следует отметить, что во время выборов в Болгарии40 и в Словакии41 в течение четырнадцати дней до дня голосования не разрешается публиковать результаты опросов общественного мнения. Помимо специального запрета в российском законе на опубликование результатов опросов общественного мнения на последнем этапе выборов, в нем содержится отдельный запрет на опубликование данных о результатах выборов до закрытия избирательных участков42. Оба запрета направлены на то, чтобы защитить избирателей от давления при помощи данных о количестве выигравших и проигравших. Кроме того, запрет на преждевременное обнародование данных о результатах выборов устраняет, по крайней мере, одно из оправданий возможных махинаций с избирательными урнами во время голосования.

Фактически, в основе подобных ограничений на агитационные выступления до дня голосования лежит двойной принцип. С одной стороны, они направлены на то, чтобы дать избирателям время спокойно поразмыслить и принять обоснованное решение во время голосования. В период такого «затишья» на мнения избирателей больше не влияют никакие сообщения, и они самостоятельно решают, как им голосовать (то есть решают, за какого кандидата отдавать свой голос). Но при введении дополнительных ограничений на проведение опросов и подтверждение прогнозов, данные этих опросов могут усилить воздействие на мнения избирателей. С другой стороны, правила «кампании молчания» и запреты

37П.3 ст.54 Федерального закона от 20 декабря 2002 года №175-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». Данное правило также распространяется на выборы Президента. См. п.3 ст.46 российского Закона о выборах Президента.

38П.3 ст.55 Федерального закона от 20 декабря 2002 года №175-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» и п.3 ст.47 Федерального закона от 10 января 2003 года №19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации».

39Статья 8(1) Закона о выборах в Венгрии.

40Статья 60(1) болгарского Закона о выборах членов Национальной ассамблеи.

41Статья 23(5), вторая редакция Закона о выборах в парламент Словакии.

42Об этом запрете см. п.7 ст.54 Федерального закона от 20 декабря 2002 года №175-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».

на обнародование результатов опросов также направлены на создание нейтральной обстановки на избирательных участках и вокруг них в целях предотвращения срыва голосования и оказания неуместного влияния на избирателей непосредственно в месте голосования.

Конституционная значимость вышеизложенных соображений была подкреплена решением Конституционного суда Венгрии, когда в 2002 году судьи отклонили иск о защите свободы слова, который был направлен против правил «кампании молчания»43. Руководствуясь этими соображениями, Конституционный суд Венгрии принял довольно формальное решение о том, что 43-часовая «кампания молчания» не представляет собой чрезмерное или несоразмерное ограничение свободы выражения мнения во время выборов в силу того, что в соответствии с законом избирательная кампания при парламентских выборах продолжается как минимум 71 день44. Конституционные судьи подчеркнули, что парламент пользуется значительной свободой действия в установлении и изменении процессуальных гарантий, обеспечивающих честность и непредвзятость избирательного процесса в рамках Конституции. В то же время было отмечено, что «кампания молчания» — это вполне допустимая, хотя и необязательная гарантия избирательного процесса.

Не вдаваясь в подробности процедуры рассмотрения исков о нарушении правил «кампании молчания» и применения соответствующих санкций, следует подчеркнуть, что эти правила нарушаются на удивление часто — даже при проведении таких избирательных кампаний, которые по всем своим основным параметрам отвечают требованиям, предъявляемым к проведению выборов. В разных странах наблюдаются нарушения различного рода — от появления агитационных материалов в печатных и электронных средствах информирования вплоть даже до применения к избирателям силы на избирательных участках. Причины этих нарушений могут быть самые разные. Кроме всего прочего, можно предположить, что участники выборов настолько верят в эффективность проводимой в последнюю минуту агитации, что готовы идти на риск, невзирая на возможные штрафы или даже на дисквалификацию.

Другая причина того, что участники выборов не особо боятся наказания за нарушение правил «кампании молчания» — это отсутствие в контексте выборов применения к нарушителям сколько-нибудь серьезных санкций. Высшей санкцией за любое серьезное нарушение правил проведения выборов является аннулирование результатов голосования и

43Решение №AB-39/2002 (IX.25).

44С учетом второго раунда парламентских выборов продолжительность избирательной кампании составляет как минимум 84 дня, а «кампания молчания» длится всего 86 часов. Этот срок значительно больше, чем во многих посткоммунистических демократических государствах.

назначение новых выборов45. С одной стороны, отмена результатов выборов влечет за собой серьезные финансовые последствия, которые заставляют избирательные комиссии и суды воздерживаться от принудительного вмешательства в волю избирателей. С другой стороны, даже если суд будет готов аннулировать результаты голосования, следует учитывать, что подобное решение должно быть принято во время пребывания в должности избранного должностного лица или деятельности соответствующего органа (в противном случае это незаконно). На данном этапе ради поддержания правовой определенности и стабильности в правительстве суд может и не пойти на такие суровые меры. Однако такое нежелание принимать надлежащие меры приводит к тому, что адекватные и соразмерные санкции не вводятся даже в отношении тех, кто допустил серьезные нарушения правил избирательных кампаний. А это на самом деле может поставить под вопрос и сами принципы, лежащие в основе ограничений, вводимых во время проведения избирательных кампаний.

При этом эффективность силовых методов сомнений не вызывает, чего нельзя сказать о более утонченных способах нарушения правил «кампании молчания». Чтобы в столь короткий срок выполнить правила «кампании молчания», лица и организации (избирательные комиссии, суды, конституционные суды), принимающие решения, должны обладать таким опытом, который может значительно расширить рамки их навыков и компетенции46. Во многих законах о выборах подробно описываются средства, разрешенные для проведения избирательных кампаний, и действия, запрещенные во время «кампании молчания». Поэтому лица, ответственные за принятие решений, часто сталкиваются с проблемой классификации оспариваемых сообщений. Так, Конституционный совет Франции справился с этой задачей, постановив в одном из своих реше-

45В данной работе не предусматривается подробное рассмотрение отчетов ОБСЕ по парламентским и местным выборам, прошедшим за последнее время на территории бывшей Югославии. Например, отчеты ОБСЕ о нарушении «кампании молчания» во время выборов в Боснии в 2000 году, когда нарушители не были допущены к голосованию (дело №00-GE-115; http://www.osce.org/ news/generate.pf.php3?news_id=1291). Как отмечалось в общем пресс-рели- зе ОБСЕ о муниципальных выборах в Черногории в 2002 году, «отмечая сильные стороны избирательной системы, международные наблюдатели подчеркнули ряд недостатков. Почти все СМИ были предвзяты, а печатные издания нарушали “кампанию молчания”» (http://www.osce.org/news/generate.pf.php3 ?news_id=2462).

46Следует отметить, что в Своде рекомендательных норм при проведении выборов (2002) крайние сроки и доступ к суду являются существенными условиями (http://venice.coe.int/docs/2002/CDL-EL(2002)005-e.asp?PrintVersion= True& L=E).

ний, что при проведении агитации прямая почтовая реклама допускается47. В настоящее время открывается много новых возможностей для проведения предвыборной агитации за счет широкого использования мобильных телефонов (и коротких текстовых сообщений — SMS), электронной почты и Интернета. Данная тенденция наблюдается и в России. Так, в недавно принятых законах о выборах часто упоминается использование Интернета в целях предвыборной агитации48, хотя сам по себе Интернет в законе не упоминается среди методов и форм проведения предвыборной агитации как таковых49.

Если законодатели вовремя не отреагируют на технический прогресс, то проводить грань между законными и незаконными средствами предвыборной агитации придется судам и избирательным комиссиям. С одной стороны, это явно затрагивает — а в принципе даже и ограничивает — осуществление основных конституционных прав. С другой стороны, как уже отмечалось Конституционным судом Венгрии, в рамках установленной Конституции законодательная власть пользуется большой свободой действия в области регулирования избирательного процесса и обеспечения честных и справедливых выборов. Следует подчеркнуть, что в судебной практике тех стран, где конституционные нормы, регулирующие избирательный процесс, встречаются редко или описываются в общих чертах, суды, проверяющие их конституционность, могут признать, что подобные вопросы не входят в их юрисдикцию, или подойти к рассмотрению проблемы с точки зрения основных прав50. Следовательно, по логике конституционализма и разделения властей, при решении таких вопросов законодательное регулирование имеет превосходство над правилами, установленными судьей.

47Решение Совета A №58-68/126 от 5 января 1959 года, Rec.108, «Considérant 3».

48См. например, п.3 ст.55 Федерального закона от 20 декабря 2002 года №175-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» о запрете на размещение результатов опросов общественного мнения на веб-сайтах в период молчания или п.1 ст.57, в которой Интернет признается возможным средством разглашения избирательной программы.

49П.3 ст.57 Федерального закона от 20 декабря 2002 года №175-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».

50По этому вопросу см. решение Верховного суда США по делу Бейкер против Карра (Baker v. Carr), 369 U.S. 186 (1962). Бейкер использовал новое разделение на избирательные округа и неправильные средства предвыборной агитации. Тем не менее вышеназванные принципы применяются большинством с учетом необходимых изменений.

Вышеприведенные примеры дают вполне четкое представление о проблемах, связанных с применением правил «кампании молчания» и их нарушениями. Нарушение этих правил может привести к дисквалификации кандидата на выборах. А принятие ошибочного решения относительно нарушений правил «кампании молчания» может сильно изменить или ухудшить результаты избирательного процесса54. В том случае, если не соблюдаются правила «кампании молчания», законность выборов ставится под сомнение. Поэтому необходимо рассматривать действие и правомерность правил «кампании молчания» в более широком контексте, уделяя особое внимание (часто не замечаемой) специфике и динамике развития дебатов, на упорядочивание которых эти правила направлены, даже если они носят временный характер.

2.«Кампании молчания» и устойчивость публичного дискуссионного пространства

Вдемократических странах в рабочие дни общественные дела, как правило, обсуждаются в ходе выступлений и дискуссий в парламенте и в правительственных учреждениях. Отчеты об этих дискуссиях затем публикуются в печатных и электронных средствах массовой информации (СМИ).

Вних фигурируют высокопоставленные чиновники и главные представители оппозиции, а иногда появляется информация и о «политических шутах» предвыборного периода. В зависимости от правительственной стратегии ораторы и аналитики могут в новостях опережать высокопоставленных чиновников. Таким образом, изображение, голоса и реакции народных избранников просто заменяются выступлениями специалистов по связям с общественностью. В дискуссионном пространстве к отчетам часто добавляются репортажи о «круглых столах» с участием экспертов и аналитиков, а также статьи в печатных и электронных СМИ.

Избиратели — это объект воздействия и аудитория, а не участник дискуссий. Страны представительной демократии используют пассивных, хотя и осведомленных избирателей не как инструмент, а как источник своей законности и рабочих предпосылок. В тех странах, где конституционная демократия работает хорошо, во время проведения выборов и референдумов необходимо исключительно активное участие рядовых граждан. Не так давно общественные дела начали обсуждать на форумах в Интернете. На самом деле, дискуссии в режиме on-line зависят от активности участников, но пока их влияние на формирование политических

54См., например, отчеты ОБСЕ о нарушениях запрета на предвыборную агитацию при проведении выборов в Боснии в 2000 году и об отмене решений, которые дисквалифицировали так называемых нарушителей (http://www.osce.org/ news/generate.pf.php3?news_id=1333).

взглядов изучено недостаточно и является непредсказуемым даже в США55, где у половины избирателей имеется доступ в Интернет, что намного превышает возможности доступа к Интернету в посткоммунистических странах56.

Накануне голосования публичные дебаты по вопросам, затрагивающим интересы общества, находятся в полном разгаре. В демократическом государстве публичные дискуссии в период выборов проходят не так, как обычно. В этот период правящие круги и те, кто бросает им вызов, пытаются привлечь на свою сторону пассивную аудиторию для того, чтобы быть (пере)избранными. В правовых нормах, регулирующих проведение политических кампаний, содержится много ограничений: от определения разрешенных методов и форм предвыборной агитации до установления точных масштабов политической рекламы и способов ее размещения, включая ограниченный доступ к изданиям печатной и электронной прессы. Эти нормы, направленные на выравнивание условий игры, подкрепляются правилами финансирования партий и предвыборных кампаний. Однако в современных условиях сила и влияние подобных ограничений в период избирательной кампании становятся все менее ощутимыми. Помимо кандидатов и других зарегистрированных участников кампании, на сцене появляются новые игроки. Группы заинтересованных лиц подвергают избирателей влиянию косвенной политической рекламы наряду со стилистическими и содержательными элементами политической полемики или информационных сообщений (рекламных объявлений).

Не говоря уже о внимании избирателей, напряженность и содержание дебатов зачастую бывают очень разными. В последнее время в США и Западной Европе избирательные кампании проводятся на более высоком профессиональном уровне: для раскручивания кандидатов и агитационных сообщений начали привлекать специалистов по связям с общественностью, так называемых политтехнологов.

«Успех политтехнолога может проявляться в двух формах: а) репортер обращается с ним как с обычным источником информации, цитирует высказывания, указывает его полное имя и название партии, членом которой он является; б) репортер использует выгодную для партии инфор-

55См. в качестве примера: Kaid L.L. Effects of Political Information in the 2000 Presidential Campaign, Comparing Traditional Television and Internet Exposure // American Behavorial Scientist. Vol.46. 2003. No.5. P.677–691.

56Следует отметить, что, по информации одного источника, во Франции во время последних президентских выборов 17% имеющих право голоса избирателей посетило по меньшей мере сайт одного из кандидатов. См.: Dossier «Internet Et Communication Electorale» (http://www.foruminternet.org/telechargement/ documents/doss20020327-ice.pdf. P.3).