10035

количество возражений со стороны субъектов Федерации, которые, в частности, выразились в представлении множества законопроектов, внесенных в Государственную Думу Федерального Собрания законодательными органами субъектов Федерации, с предложением отменить данную норму Федерального закона.

Весьма важно и то, что в связи с принятием в 2002 году Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав…» органы государственной власти субъектов Федерации утратили право самостоятельно определять персональный состав своих избирательных комиссий: два члена каждой из этих комиссий и их председатели теперь назначаются по предложению Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. Также были расширены основания для расформирования этих комиссий по инициативе федеральных органов власти. Это, по сути, привело к окончательному юридическому оформлению фактически складывавшегося в последние годы положения, когда такие комиссии становились органами «двойного подчинения», в равной мере подконтрольными как Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, так и органам государственной власти субъектов Федерации.

Данная мера, направленная на дальнейшую централизацию процесса организации выборов, проводимых в субъектах Федерации, безусловно, ограничивает их возможности самостоятельно формировать систему органов государственной власти, вытекающие из статей 73, 77 (часть 1) Конституции. Вместе с тем такое ограничение в большей степени затрагивает полномочия субъектов Федерации по решению сугубо кадровых вопросов.Подобнаяпрактикафункционированияновойсистемывзаимоотношений избирательных комиссий свидетельствует о том, что она не гарантирует эффективную защиту избирательных прав граждан. При рассмотрении жалоб на нарушение избирательных прав граждан вертикаль избирательных комиссий, как правило, оказывается малоэффективной. Основным процессуальным инструментом защиты этих прав по-прежнему остаются федеральные суды общей юрисдикции. Процесс рассмотренияжалобизбирательнымикомиссияминедостаточноформализован и неавторитетен, он автоматически прерывается при поступлении аналогичной жалобы в суд. Таким образом, усиление управляемости процессами организации проведения выборов в субъектах Федерации как таковое прямо не связано с созданием более эффективной системы гарантий избирательных прав граждан.

В настоящее время значительную проблему представляет то, что лю-

бые региональные, а равно федеральные выборы проводятся в соответствии с двумя законами, регулирующими подготовку и проведение

выборов. С одной стороны, это Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». С другой стороны, это закон субъекта Федерации

о выборах (избирательный кодекс субъекта Федерации) или Федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», Федеральный закон «О выборах Президента Российской Федерации». То есть участникам избирательных кампаний, избирательным комиссиям приходится одновременно руководствоваться положениями двух законодательных актов, детально регулирующих все стадии избирательного процесса. Однако не все положения этих законов совпадают. Это касается не только соотношения Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и законов субъектов Федерации, в ряде случаев неполно или неточно воспроизводящих нормы Федеральногозакона.Существуютвесьмасерьезныеразличиявформулировках и Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав…», и федеральных законов «О выборах депутатов Государственной Думы…», «О выборах Президента Российской Федерации». Эти различия создают существенные сложности в реализации избирательных прав кандидатами, иными участниками выборов.

Например, федеральным законодательством установлены ограничения на рекламу коммерческой и иной не связанной с выборами деятельности с использованием фамилии или изображения кандидата, наименования, эмблемы, иной символики политической партии, избирательного блока в ходе избирательной кампании. Согласно пункту 4 статьи 64 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», оплата рекламы коммерческой и иной не связанной с выборами деятельности с использованием фамилии или изображения кандидата, наименования, эмблемы, иной символики политической партии, избирательного блока, выдвинувших список (списки) кандидатов, политической партии, иного общероссийского общественного объединения, входящих в состав избирательного блока, выдвинувшего список (списки) кандидатов, в ходе избирательной кампании осуществляется только из средств соответствующего избирательного фонда.

В то же время Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (пункт 4 статьи 56) устанавливает дополнительное ограничение, отсутствующее в Федеральном законе «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»: в период избирательной кампании за счет средств соответствующего избирательного фонда должна осуществляться оплата рекламы организаций, учредителями, собственниками, владельцами и (или) членами органов управления которых являются кандидаты, избирательные объединения, их доверенные лица и уполномоченные представители, общественные объединения, входящие в состав избирательных блоков, уполномоченные

существенно снижает защищенность избирательных прав кандидатов, поскольку вопрос о продолжении их участия в выборах решается по усмотрению правоприменительных органов. Имеются и другие серьезные расхождения в содержании норм Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав…» и Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».

Таким образом, несмотря на достаточно высокие темпы модификации современного российского избирательного законодательства, выявляются специфические «проблемы роста», которые проявляются в том, что современная система российского избирательного законодательства излишне громоздка. Избирательное законодательство требует дерегулирования, а избирательная система — децентрализации. Решение этих задач обеспечит наиболее полное раскрытие потенциала свободных выборов в соответствии с Конституцией Российской Федерации.

Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав

иправа на участие в референдуме граждан Российской Федерации» с его всеобъемлющим предметом регулирования фактически играет роль избирательного кодекса страны, однако в этом качестве он не вполне эффективен, поскольку параллельно с ним действуют иные законы о выборах, при этом федеральными законами о выборах может изменяться его содержание. Превращение его в полноценный избирательный кодекс России, исчерпывающим образом регулирующий проведение всех выборов в Российской Федерации, невозможно без изменения Конституции, без ревизии основ федеративного устройства страны, предполагающих определенную самостоятельность субъектов Федерации в формировании образуемых ими органов государственной власти, а также без установленного Конституцией разграничения полномочий между Российской Федерацией

иее субъектами.

Вэтой связи представляется актуальной постановка вопроса о том, чтобы детальное регулирование, содержащееся в Федеральном законе, применялось только к отдельным избирательным процедурам: составлению списков избирателей, порядку голосования, подсчету голосов и некоторым другим. Что касается регулирования иных избирательных правоотношений, Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав…» должен быть возвращен на изначальную почву рамочного регулирования как наиболее соответствующего конституционному разграничению полномочий Российской Федерации и ее субъектов в области избирательного законодательства.

По содержанию эта жалоба состоит из двух частей. Во-первых, это собственно утверждение о якобы имевшем место нарушении статьи 3 Протокола №1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод (далее — Конвенция) в связи с отказом в регистрации федерального списка кандидатов от РКПП.

Этот отказ стал следствием решения Верховного Суда РФ, установившего факт нарушения со стороны РКПП требований закона, действовавшего в то время. Соответственно, список РКПП остался незарегистрированным, и партия не смогла принять участие в выборах депутатов в Государственную Думу, которые состоялись в декабре 1999 года.

25 апреля 2000 года Конституционный Суд РФ признал не соответствующими Конституции РФ положения законодательства о выборах депутатов Государственной Думы2, которые послужили основанием для отказа в регистрации федерального списка кандидатов от РКПП.

При этом Суд отметил, что признание положений Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» не соответствующими Конституции РФ не затрагивает результаты выборов в Государственную Думу, состоявшихся 19 декабря 1999 года, и не может служить основанием для пересмотра их итогов. В 2001 году Президиум Верховного Суда РФ отказал РКПП в пересмотре решения Верховного Суда, вынесенного в 1999 году, основанного на нормах, признанных Конституционным Судом противоречащими Конституции РФ.

Вторая часть жалобы по делу РКПП от граждан Жукова и Васильева — это жалоба со ссылкой на статью 1 Протокола №1 к Конвенции в связи с невозможностью вернуть избирательный залог, внесенный этой партией осенью 1999 года. Суд Российской Федерации, отказывая заявителю в удовлетворении требования о возврате избирательного залога, указывал на то, что оно, по сути, представляет собой завуалированное требование о пересмотре результатов выборов, на недопустимость чего было прямо указано в Постановлении Конституционного Суда.

И, наконец, 18 марта 2004 года Европейский Суд объявил эту жалобу приемлемой для рассмотрения дела по существу. Но ее можно назвать условно приемлемой, поскольку Суд не отклонил доводы, представленные властями по вопросам приемлемости, а приобщил их к материалам дела, оставив этот вопрос в целом для решения на стадии разбирательства по существу. Есть такая сложная конструкция в Европейском Суде,

2См. Постановление Конституционного Суда РФ от 25 апреля 2000 года №7-П «По делу о проверке конституционности положения пункта 11 статьи 51 Федерального закона от 24 июня 1999 года “О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации”» // Собрание Законодательства Российской Федерации. 2000. №19. Ст.2102.

когда приемлемая жалоба переводится на новую стадию рассмотрения по существу, но при этом рассматривается не только дело по существу, но и вопросы приемлемости. В связи с этим следует отметить, что в практике Европейского Суда был случай, когда именно на этой стадии выносилось постановление о прекращении рассмотрения дела в связи с тем, что ранее объявленная приемлемой жалоба на более поздней стадии объявлялась неприемлемой.

Второе дело, которое представляет определенный интерес, это дело Жермаль против Российской Федерации. Его суть состоит в том, что гражданин Н.Э.Жермаль, проживающий на острове Сахалин, в 2000 году подал жалобу, в которой указал, что, по его мнению, в результате неправильного применения избирательного законодательства при проведении выборов главы администрации Сахалинской области в октябре 1996 года (когда был избран губернатор Фархутдинов, который некоторое время назад погиб в авиакатастрофе), была нарушена статья 3 Протокола №1 Конвенции. Кроме того, гражданин Н.Жермаль ссылался на необоснованность решений судов Российской Федерации, в которых ему было отказано в требовании о проведении перевыборов. Это дело до сих пор не было рассмотрено Европейским Судом по существу.

Наконец, третье дело, касающееся избирательной проблематики, это известная жалоба бывшего мэра Владивостока В.Черепкова, которая была рассмотрена без коммуникации Европейским Судом и признана неприемлемой для рассмотрения по существу. Но поскольку дело рассматривалось палатой из семи судей, а не комитетом из трех судей и содержит мотивировочную часть, то его, как и другие дела подобного рода, можно рассматривать в качестве своеобразного прецедента. Правовая позиция Суда по данному делу представляется особо важной. В жалобе Виктор Черепков против Российской Федерации, которая была подана в 1999 году, заявитель со ссылкой на статью 3 Протокола №1 к Конвенции указывал на несовершенство нормативных положений законодательства о выборах главы местного самоуправления в городе Владивостоке, в результате чего, по его мнению, были нарушены его избирательные права как кандидата на пост мэра города Владивостока. 25 января 2000 года Европейский Суд признал эту жалобу неприемлемой ratione materiae, указав на то, что статья 3 Протокола №1 к Конвенции в данном деле неприменима, такое решение было мотивировано тем, что полномочия, которыми закон наделил муниципальное образование и мэра, не являются законодательными в смысле Конституции РФ и Устава Приморского края, и это имеет особо важное значение при рассмотрении данного дела как прецедента.

Таким образом, даже несмотря на то, что органы местного самоуправления издают предписания нормативного характера, они не относятся к законодательной власти в смысле статьи 3 Протокола №1 к Конвенции

и, следовательно, муниципальные выборы не входят в предмет регулирования статьи 3 Протокола №1 к Конвенции.

Следует отметить, что на практике по другим странам нельзя говорить о том, что сфера действия статьи 3 Протокола №1 к Конвенции ограничивается исключительно законодательной властью парламента. Существует практика по другим странам, когда Европейский Суд рассматривал и признавал в качестве законодательной власти в смысле статьи 3 Протокола №1 к Конвенции выборы не только в общегосударственные законодательные органы, но и в представительные органы на уровне субъектов федераций.

Исходя из этого, можно предположить, что существует возможность рассмотрения Судом жалоб, связанных с защитой избирательных прав граждан, при проведении выборов в парламенты субъектов РФ. Однако пока таких дел не было.

Нельзя не упомянуть еще о двух жалобах, которые непосредственно не относятся к избирательным правам, но представляют значительный интерес. Это жалоба Народно-демократической партии «Ватан» (ее Симбирского(Ульяновского)областногоотделения)противРоссийскойФедерации. В этой жалобе заявители ссылались на то, что судебным решением о приостановлении деятельности этого отделения на 6 месяцев были нарушены статьи 9, 11 и 14 Конвенции.

Европейский Суд вынес Постановление, в котором признал данную жалобу не подлежащей рассмотрению по существу, то есть неприемлемой. При этом следует отметить, что мотивация Суда носила исключительно процессуальный характер и не затрагивала вопроса о существе дела. Аргументация сводилась к тому, что заявитель по делу — Народнодемократическая партия «Ватан» — не может в принципе непосредственно рассматриваться в качестве жертвы, поскольку обстоятельства дела связаны с событиями вокруг региональной организации этой партии. Обстоятельства затрагивали конкретно Симбирское (Ульяновское) отделение, и Суд согласился с доводами властей о том, что между указанными юридическими лицами, то есть между федеральной партией и ее региональным отделением, не существовало достаточно тесных отношений, при которых центральная организация могла бы представлять интересы своего регионального отделения. Поэтому было признано, что ratione persona данная жалоба не подлежит рассмотрению по существу, поскольку была подана ненадлежащим лицом.

В заключение хотелось бы рассмотреть еще одно дело: «Президентская партия Мордовии против Российской Федерации». Президентская партия Мордовии обжаловала незаконный отказ в ее перерегистрации и заявляла, что этим отказом и последующей принудительной ликвидацией была нарушена статья 11 Конвенции. Необходимость перерегистрации была вызвана вступлением в силу в 1995 году Федерального закона

«Об общественных объединениях». Судебное разбирательство вокруг этой организации продолжалось с августа 1999 года по сентябрь 2002 года, когда, наконец, Президиум Верховного Суда Республики Мордовия признал отказ в перерегистрации партии незаконным. Однако

всвязи с изменением законодательства «О политических партиях» и соответствующих требований к регистрации Постановление Президиума Верховного Суда Мордовии как решение суда первой инстанции в пользу заявителя, оставленное в силе, исполнено не было. Европейский Суд пришел к выводу, что в связи с невозможностью для этой организации

втечение длительного времени осуществлять свою деятельность в результате незаконного отказа в ее перерегистрации были нарушены права заявителей, тем более что вред, причиненный заявителю вследствие изменения законодательства, является невосполнимым. Последнее связано,

вчастности, с тем, что партия потеряла возможность участвовать в региональных выборах.

Президентской партии Мордовии Европейский Суд в качестве справедливой компенсации за причиненный неимущественный вред присудил 3000 евро. В настоящее время юридически эта организация не существует, но такое Постановление все же было вынесено (оно пока не вступило

всилу, но вступит через три месяца, если не будет обжаловано в Большую палату Европейского Суда).

Подводя итог всему изложенному выше, необходимо отметить, что

внастоящее время в Европейском Суде находится около 10000 жалоб против Российской Федерации на разных стадиях рассмотрения, часть которых вообще еще не начинала рассматриваться, часть находится на продвинутой стадии, часть коммуницирована. Это число растет, но тем не менее только два из 405 комуницированных дел связаны непосредственно с избирательными правами.

Можно сделать определенные выводы. Во-первых, Европейский Суд пока не считает избирательную тематику в отношении жалоб из Российской Федерации приоритетной. У Суда нет ощущения того, что избирательное законодательство или правоприменительная практика, касающаяся выборов, в Российской Федерации настолько плохи, что требуют первоочередного внимания. В России есть другие проблемы, которые заслуживают, по мнению Суда, более пристального и более срочного внимания: условия содержания заключенных под стражей, сроки рассмотрения дел в судах, исполнения судебных решений и т.д.

Во-вторых, избирательное право вообще и российское в частности — весьма специфичная и достаточно сложная область права, и, видимо, ни у Суда, ни у тех адвокатов, которые готовят жалобы для подачи

вЕвропейский Суд, не хватает интеллектуального ресурса для того, чтобы рассматривать этот вопрос в качестве остро стоящей проблемы. В Суде практически нет юристов, работающих по российским делам, которые бы

всвоей предыдущей деятельности специализировались в избирательном праве.

В-третьих, значимость и сложность дел, связанных с защитой избирательных прав, обусловлена вызываемыми ими политическими последствиями. Последнее обстоятельство имеет непосредственное отношение к проблеме независимости Европейского Суда. Так или иначе, его решения влияют на политическую и правоприменительную практику, прежде всего, при рассмотрении дел, имеющих политическое значение, к которым относятся избирательные споры.

Впроизводстве Европейского Суда на сегодняшний день находится целый ряд дел, по которым вынесены постановления, имеющие серьезные политические последствия. К таким делам следует отнести, например, дело Илашку и другие против Молдавии и России, политическое значение решения по этому делу преобладает над правовым. Форсировать рассмотрение дел, потенциально имеющих политическую окраску, в сегодняшней обстановке, очевидно, не в интересах Европейского Суда, что также предопределяет его деятельность и решения по рассматриваемой проблеме.

Исходя из этого, можно сделать следующие выводы. Во-первых, рассматривая вышеназванные и другие дела, связанные с нарушением избирательных прав граждан другими государствами, можно прийти к выводу о том, что жалобы граждан и их объединений поступают не на избирательную систему в целом и законодательство о выборах, а на правоприменительную практику. Заявители, которые подают жалобы в Европейский Суд против России, обжалуют в первую очередь решения и действия государственных органов и должностных лиц, затрагивающие их избирательные и другие политические права и свободы. Профессор Л.Гарлицкий на основе анализа практической ситуации по жалобам граждан за последние 15–17 лет отметил, что по делам против Бельгии, Греции, Турции, связанным с избирательными спорами, в фокусе внимания Европейского Суда в первую очередь оказывались дела, связанные с применением законов и иных нормативных правовых актов. Речь шла о том, что

вэтом заложен возможный порок системы, а не в том, как реализуется эта система. Применительно к России наблюдается обратная ситуация. У нас нет сколь-нибудь значительного количества обращений граждан или организаций, связанных с недостатками системы.

Во-вторых, для адвокатов и заявителей подача жалобы в Европейский Суд по вопросам, связанным с избирательными спорами, как и по целому ряду других вопросов, превратилась из средства защиты и восстановления нарушенных прав, скорее, в некую политическую составляющую общественной жизни, политическую борьбу. Не интересуясь тем, насколько законодательство соответствует европейским стандартам, заявители и их адвокаты исходят из того, что сам факт такого обращения привлекает