10035

демократического политического режима», особенно выделив принципы плюрализма и терпимости1.

Понятие «демократический режим» предполагает, что государственный механизм построен на основании принципа разделения властей в том или ином его виде. В настоящее время тот факт, что система центральных органов государственной власти должна быть основана на принципе разделения властей, является общепризнанным. Таким образом, три ветви государственной власти должны быть отделены друг от друга с точки зрения их устройства и функций. Однако, несмотря на то что общая идея разделения властей в настоящее время воспринята практически всеми демократическими странами, понимание этого принципа в различных го-

1Как отметил Суд в деле Объединенная коммунистическая партия и другие против Турции (§45), «демократия, без сомнения, является основной чертой европейского правопорядка… Это видно, в первую очередь, из Преамбулы Конвенции…» Преамбула торжественно заявляет, что европейские страны имеют общее наследие политических традиций, идеалов, свободы и верховенства права. Суд отметил, что среди общего наследия необходимо выделить основные принципы Конвенции (см. решение по делу Сёринг против Соединенного Королевства от 7 июля 1989 года, Series A no.161, с.35, §88); неоднократно отмечалось, что Конвенция была разработана с целью поддержать и развить идеалы и ценности демократического общества (см. решение по делу Кьелдсен, Буск Мадсен и Педерсен против Дании от 7 декабря 1976 года, Series A no.23, с.27, §53, и указанное выше решение по делу Сёринг против Соединенного Королевства, с.24, §87)…

Суд определил некоторые положения Конвенции как характеризующие демократическое общество. Так, в самом первом решении Суд постановил, что «в демократическом обществе, как его определяет Преамбула и другие статьи Конвенции», судебные разбирательства должны проводиться в присутствии сторон и быть публичными и что этот основной принцип был подтвержден в статье 6 Кон-

венции (см. решение по делу Лоулесс против Ирландии от 14 ноября 1960 года, Series A no.1, с.13). В отношении вопросов, близких к затронутым в настоящем деле, Суд неоднократно заявлял, что, например, свобода самовыражения составляет одну из необходимых основ демократического общества и одно из основных условий его развития, реализации личностью своих способностей (см., например, решение по делу Фогт против Германии от 26 сентября 1995 года, с.25, §52), а в деле Матье-Моэн и Клерфейт против Бельгии Суд указал на основополагающее значение статьи 3 Протокола №1, которая закрепляет необходимый принцип подлинно демократического политического режима (с.22, §47).

См. решения по следующим делам: Refah Partisi (Prosperity Party) v. Turkey, Judgment of 13 February 2003. Reports of Judgments and Decisions (далее — Reports) 2003-II. §86; Gorzelik and Others v. Poland, Judgment of 17 February 2004, §89; Zdanoka v. Latvia, Judgment of 17 June 2004, no.58278/00, §78; Melnychenko v. Ukraine, Judgment of 19 October 2004, no.17707/02, §53.

сударствах сильно различается. А если определенное единообразие и существует, то это касается лишь двух основных вопросов.

Первый вопрос связан с пониманием роли и функций судебной ветви власти. Не подлежит сомнению, что судебная власть должна быть отделена от политических ветвей власти. С функциональной точки зрения, это означает, что «отправление правосудия» может осуществляться только судебными органами (по крайней мере, в последних инстанциях). С организационной точки зрения, это означает, что и суды, и судьи должны обладать значительной степенью независимости. Вышеуказанные принципы также вытекают из некоторых международных актов (как международных договоров, касающихся прав человека, так и отдельных нормативных положений, затрагивающих сферу отправления правосудия), которые налагают на национальные органы власти большое количество вполне конкретных обязательств в этой сфере2.

Второй вопрос касается законодательной ветви власти. Не подлежит сомнению, что наличие парламента — необходимая предпосылка демократического правления. Представляется, что, как минимум, два требования, касающиеся законодательных органов, имеют универсальный характер:

1)парламент должен быть представительным органом (то есть он должен быть сформирован в результате демократических выборов — в этом отношении «организационная» предпосылка пересекается с такой предпосылкой, как соблюдение прав человека, особенно такого значимого и признаваемого всеми права, как право голосовать);

2)парламент должен быть реально действующим органом (то есть он должен быть наделен полномочиями, которые позволили бы ему играть адекватную роль в процессе осуществления власти, особенно в сфере законотворчества). В то же время не существует более конкретных требований к организации и структуре парламентов (например, должны ли они быть однопалатными или двухпалатными), порядку их работы, функциям

иполномочиям. Достаточно широкая свобода усмотрения здесь отдана национальным конституциям.

II

1. Что касается законодательной ветви власти, то Конвенцией о защите прав человека и основных свобод установлено требование о том, чтобы абсолютно все государства-участники соблюдали принцип свободных выборов. Статья 3 Протокола №1 гласит:

2См.: Гарлицкий Л. Независимость судебной власти в практике Европейского Суда по правам человека // Конституционный Суд как гарант разделения властей. M.: Институт права и публичной политики, 2004. С.201–214.

то в рамках Конвенции статья приобретает основополагающее значение»4.

На основании этого общего положения Суд должен был, в первую очередь, определить сферу применения статьи 3 Протокола №1 и закрепленного ею права.

2. Возвращаясь к вышесказанному, нужно отметить, что статья 3 Протокола №1 использует понятие «выбор органов законодательной власти». Указанное позволяет нам сделать четыре общих вывода институционального характера.

Во-первых, понятие «законодательная власть» подразумевает, по определению, национальный парламент, однако не обязательно сводится к этому институту. Государства-участники могут избрать другой порядок организации законодательной власти. Если в соответствии с конституцией государства законодательная власть принадлежит также и иным государственным органам, то статья 3 названного Протокола применяется в равной степени и к ним. Критерий заключается в том, «наделен ли орган власти самостоятельными полномочиями по изданию актов, имеющих силу закона»5. В деле Матье-Моэн и Клерфейт (§53) Суд отметил: «Под термином “законодательная власть” не обязательно подразумевается только парламент страны. Его следует толковать, исходя из конституционного строя конкретного государства». Поэтому в качестве «органов законодательной власти», особенно в федеративных государствах или государствах с большим количеством регионов, могут также рассматриваться местные собрания, если они наделены полномочиями издавать законы. В качестве таковых Суд признал муниципальные советы во Франции и валлонские региональные советы в Бельгии. То же самое относится к «парламентам субъектов» в таких федеративных государствах, как Германия, Австрия или Швейцария6, а также к парламентам автономных областей в Испании7.

4Mathieu-Mohin and Clerfayt v. Belgium, Judgment of 2 March 1987. Series A no.113, §47. Перевод на русский язык см.: Европейский Суд по правам человека. Избранные решения: В 2 т. М., 2000. Т.1. С.532– 540.

5Harris D.M., O’Boyle M., Warbrick C. Law of the European Convention on Human Rights. L., 1995. P.553.

6См. следующие решения Европейского Суда по правам человека: X., Y. and Z v. Federal Republic of Germany, 18 May 1976 (Eur. Commission H.R. Decisions and Reports [далее — DR]. Vol.5. P.90); X. v. Austria, 12 July 1976 (DR. Vol.6. P.120). Те же выводы, вероятно, можно применить к парламентам субъектов Российской Федерации (Cherepkov v. Russia, Decision of 25 January 2000. Reports 2000-I. P.500).

7Federacion Nacionalista Canaria v. Spain, Decision of 7 June 2001. Reports 2001-VI. P.441–442.

Во-вторых, даже если речь идет о национальном парламенте, статья 3 не всегда применима ко всем его палатам8. Намерение разработчиков Протокола №1 было таково: они не хотели ставить под сомнение легитимность формируемых невыборным путем верхних палат, таких как Палата лордов или германский Бундесрат9.

В-третьих, статья 3 не применима к другим процедурам голосования, а именно:

–к референдумам10;

–к выборам во все местные органы, кроме законодательных. В принципе, органы местной власти не являются «органами законодательной власти», как они понимаются в статье 3 Протокола №1. Сам факт того, что местный совет наделен некоторыми полномочиями по изданию нормативных актов, не делает его «органом законодательной власти». Так, применительно к органам местного самоуправления в России Суд установил, что «полномочие издавать нормативные предписания, предоставленное органам местной власти во многих странах, нельзя смешивать с законодательными полномочиями, о которых идет речь в статье 3 Протокола №1 к Конвенции, даже несмотря на то что законодательная власть не может быть ограничена лишь национальными парламентами»11;

8«Действие статьи 3 распространяется лишь на выборы «законодательной власти» или по крайней мере одной из ее палат, если их две или более» (Mathieu-Mohin and Clerfayt v. Belgium, Judgment of 2 March 1987, §53. Перевод на русский язык см.: Европейский Суд по правам человека: Избранные решения. Т.1. С.535).

9По этому поводу не было судебных дел, и, видимо, до сих пор остается открытым вопрос, существуют ли какие-либо дополнительные требования к «минимальному стандарту демократии», закрепленному в статье 3 Протокола №1. Интересно отметить, что в совпадающем мнении судьи Ж.Д.Пинейро Фариньи в деле Ма- тье-Моэн и Клерфейт формула, гласящая «или по крайней мере одной из ее палат, если их две или более», была охарактеризована как «несовершенная и опасная». Вместо этого было предложено расширить формулировку, дополнив ее следующим положением: «но при двух условиях: большинство представителей законодательной власти должны избираться, а палата (или палаты), чьи члены не избираются, не пользуется правами, которыми обладает палата, сформированная свободными выборами при тайном голосовании» (Перевод на русский язык см.: Европейский Суд по правам человека: Избранные решения. Т.1. С.540).

10 См.: Hilbe v. Liechtenstein, Decision of 7 September 1999. Reports 1999-VI. P.459; Borghi v. Italy, Decision of 20 June 2002, no.54767/00. Reports 2002-V; Comitato Promotore Referendum Antiproporzionale et Comitato Promotore Referendum Maggioritario, Decision of 8 July 2003, no.56507/00.

11Cherepkov v. Russia, Decision of 25 January 2000. Reports 2000-I. P.500. Суд установил, что статья 3 не применима к выборам в местный совет и к выборам мэра г.Владивостока. См. также: Xuereb v. Malta, Decision of 15 June 2000, no.52492/99; Malarde v. France, Decision of 5 September 2000, no.46813/99; Salleras Llinares v. Spain, Decision of 12 October 2000. Reports 2000-XI. P.410; Hirst v. the United Kingdom, Judgment of 30 March 2004, no.74025/01, §37.

– к выборам президента, даже если президент республики наделен полномочиями издавать декреты и приказы, а также подписывать или отклонять законодательные акты, принятые парламентом. В деле Гулиев против Азербайджана Суд пришел к выводу, что президентские полномочия «являются дополнительными по отношению к законодательным полномочиям парламента [и] должны быть строго ограничены в соответствии с системой “сдержек и противовесов”, на которой построена система государственной власти Азербайджана»12. Соответственно, Суд констатировал, что полномочия Президента должны быть отделены от полномочий законодательной власти и, следовательно, статья 3 Протокола №1 не применима к президентским выборам в Азербайджане. Необходимо, однако, отметить, что Суд основывал свои выводы на взвешенной оценке конституционного статуса Президента Азербайджана. В частности, Суд обратил внимание на то, что Президент «не может вмешиваться в законотворческую компетенцию, то есть компетенцию по принятию законов как актов, имеющих высшую юридическую силу, которая принадлежит исключительно парламенту. Президент не может издавать никаких декретов или приказов, противоречащих принимаемым парламентом законам или подменяющих их, а его полномочия должны ограничиваться необходимостью исполнения таких законов»13. Таким образом, указанный выше подход не обязательно должен распространяться на президентов, наделенных более выраженными законодательными полномочиями.

И, наконец, статья 3 распространяется на выборы в Европейский парламент, проводимые во всех государствах — членах Европейского Союза. Хотя первоначально Европейский Суд по правам человека не был склонен рассматривать Европейский парламент как «орган законодательной власти»14, последующие тенденции в развитии Европейского Союза привели к тому, что в деле Мэтьюз против Соединенного Королевства15 Суд пересмотрел свою позицию. Было отмечено, что Конвенция —

12Guliyev v. Azerbaijan, Decision of 27 May 2004, no.35584/02. См. также: Boskovski v. Macedonia, Decision of 2 September 2004, no.11676/04.

13Там же.

14Harris D.M., O’Boyle M., Warbrick C. Op. cit. P.553.

15Matthews v. the United Kingdom, Judgment of 18 February 1999. Reports 1999-I. P.253. Дело касалось отсутствия в Гибралтаре выборов в Европейский парламент. В соответствии с условиями Акта Европейской комиссии 1976 года о прямых выборах Гибралтару не было предоставлено право участия в этих выборах. Хотя основные правовые проблемы были связаны с юрисдикцией Суда в отношении действий государства, применяющего европейское законодательство, возник более общий вопрос о том, распространяется ли на выборы в Европейский парламент действие статьи 3 Протокола №1.

активно работающий документ, который может быть истолкован лишь применительно к условиям сегодняшнего дня (§39). Поэтому тот факт, что разработчики Конвенции не предвидели появления какого-либо органа, не может препятствовать распространению на него действия Конвенции (§39). Суд установил, что «не было найдено оснований, которые позволили бы исключить выборы в Европейский парламент из сферы действия статьи 3 Протокола №1 только потому, что он является наднациональным, а не внутригосударственным представительным органом (§44). «Решая вопрос о том, подпадает ли в Гибралтаре в целях применения статьи 3 Протокола №1 Европейский парламент под определение “органа законодательной власти” или его части, Суд должен принимать во внимание особую природу Европейского Сообщества, к которому не во всех случаях применимы принятые в большинстве государств-участников образцы более или менее строгого разделения власти между исполнительным и законодательным органами. Скорее наоборот, законодательный процесс в Европейском Сообществе предполагает участие и Европейского парламента, и Совета, и Европейской комиссии… После подписания Маастрихтского договора полномочия Европейского парламента больше не являются “совещательными и надзорными”… Что касается того места, которое занимает Европейский парламент, то, по мнению Суда, этот орган представляет собой важную форму демократической, политической ответственности в системе Европейского Сообщества. Суд полагает, что, несмотря на все ограничения, Европейский парламент, формируемый в результате прямых всеобщих выборов, должен рассматриваться как элемент структуры Европейского Сообщества, который наилучшим образом отражает “подлинно демократический политический режим”. Даже если допустить, что Гибралтар не включен в некоторые сферы деятельности Сообщества, все равно остаются важные сферы, в которых Сообщество оказывает на Гибралтар прямое влияние… Таким образом, по мнению Суда, Европейский парламент в достаточной степени вовлечен в определенные законодательные процессы, направленные на принятие законов в соответствии со статьями 189b и 189с Договора о создании Европейского Сообщества, и в достаточной степени вовлечен в общий демократический процесс надзора за деятельностью Европейского Сообщества для того, чтобы его можно было считать частью “органа законодательной власти” Гибралтара в целях применения статьи 3 Протокола №1» (§48–54).

Очевидно, что этот вывод применим и ко всем другим государствам — членам ЕС.

III

Что касается природы прав, закрепленных в статье 3 Протокола №1, то необходимо отметить, что форма изложения статьи в какой-то степени необычна, так как в явном виде она предусматривает лишь «позитивную обязанность» государств проводить свободные выборы, но не указывает на какие-либо конкретные права и свободы человека.

Первоначально предполагалось, что статья 3 Протокола №1 дает начало не правам и свободам личности, а лишь взаимным обязательствам государств. Однако, по крайней мере начиная с дела Матье-Моэн и Клерфейт, Суд стал трактовать статью 3 более широко. «“Межгосударствен-

ный оттенок” текста статьи 3 не придает ей существенного отличия от всех других нормативных статей Конвенции и Протоколов. Похоже, что этот оттенок скорее объясняется желанием придать большую торжественность взятому на себя обязательству, а также тем, что в рассматриваемой области на первый план выходит не обязательство воздерживаться или не вмешиваться, как это имеет место в отношении большинства гражданских и политических прав, а обязательство государства принимать позитивные меры для “организации” демократических выборов. Что же касается природы прав, закрепленных таким образом в статье 3, то подход Комиссии несколько изменился, и от понятия “институциональное” право на проведение свободных выборов… Комиссия перешла к понятию “всеобщего избирательного права”… а далее, постепенно — к понятию субъективных прав участия: “права голоса” и “права выдвигать свою кандидатуру при выборах органа законодательной власти”… Суд согласен с этой последней концепцией»16.

Такая позиция Суда была ясно подтверждена в его последующих решениях. В настоящее время очевидно, что статья 3 Протокола №1 должна рассматриваться как включающая в себя:

–общий (институциональный) принцип «свободных выборов»;

–гарантии субъективных избирательных прав, в частности права голосовать, права выставлять свою кандидатуру на выборах и права быть членом законодательного органа.

IV

Все государства — члены Совета Европы должны поддерживать демократический политический режим, и поэтому любые споры, связанные с са-

16Mathieu-Mohin and Clerfayt v. Belgium, Judgment of 2 March 1987, §50–51.

Перевод на русский язык см.: Европейский Суд по правам человека: Избранные решения. Т.1. С.534.

мим фактом наличия «выборов», за некоторым исключением, могут быть представлены на рассмотрение суда в Страсбурге17.

Статья 3 устанавливает «позитивную обязанность» государствучастников проводить демократические выборы. Это означает, что «первостепенной обязанностью в указанной сфере является не воздержание от совершения действий, или невмешательство, как в случае с большинством гражданских и политических прав, а принятие государством позитивных мер, направленных на проведение демократических выборов»18. Таким образом, ситуация, когда государство не обеспечивает проведение выборов и в результате этого отсутствует выборный представительный орган, противоречит Конвенции.

Текст статьи 3 содержит три основных критерия, на основании которых выборы могут быть признаны «демократическими». Во-первых, выборы должны проводиться «с разумной периодичностью». Во-вторых, выборы должны проводиться в соответствии с принципом тайного голосования. И, наконец, выборы должны проводиться в «таких условиях, которые обеспечивали бы свободное волеизъявление народа при выборе органов законодательной власти». Суд конкретизировал свою позицию только в отношении последнего требования, при каждом удобном случае обозначая связь между выборами и политическим плюрализмом.

С учетом соблюдения этих требований, Конвенция оставляет за государствами право определять, какой тип избирательной системы наилучшим образом соответствует условиям исторического и политического развития государства. Как указал Суд в деле Матье-Моэн и Клерфейт против

17Единственное значимое дело в этом отношении касается ситуации в Греции в период, когда власть в стране была захвачена военной хунтой, то есть в так называемый период диктатуры «черных полковников». После государственного переворота 1967 года несколько государств — членов Совета Европы подали заявления в Европейскую комиссию по правам человека. В ноябре 1969 года Комиссия направила отчет в Комитет Министров. Комиссия установила, что

«Парламент Греции, избранный в соответствии со старой Конституцией 1952 года, был распущен 4 апреля 1967 года, а выборы, назначенные при этом на 28 мая, были отменены Правительством. С тех пор в Греции выборного законодательного органа не было. Новая Конституция 1968 года, впрочем, предусматривала наличие выборного законодательного органа, но вступление в силу соответствующих статей было отложено, а закон о выборах так и не был принят. Греческий народ, таким образом, был лишен права выражать свою политическую волю через выборы представительного органа законодательной власти, как это предусмотрено статьей 3. Политические партии запрещены… они не могут быть реорганизованы, а их уставы — формально утверждены. Все это с очевидностью нарушает статью 3 Протокола» (The Greek Case. Yearbook of the European Convention on Human Rights. 1969. P.180).

18Mathieu-Mohin and Clerfayt v. Belgium, Judgment of 2 March 1987, §50.