10035

хотел бы найти более достойное применение в иных областях политической жизни.

Последним, но не по значимости, вопросом является фундаментальная связь между деятельностью политических партий и демократией. Следует ли разрешить существование любых политических взглядов и политических партий до тех пор, пока партии действуют в рамках правового порядка, или стоит установить определенные границы, в пределах которых программы партий допустимы с правовой и политической точек зрения? С учетом собственного шокирующего исторического опыта германская правовая система избрала второй вариант и предусмотрела возможность запрета определенных радикальных партий. В других же политических системах присутствует больше уверенности в том, что склонить избирателей к поддержке таких партий будет непросто. Х.Л.Бофиль предпринял попытку детального анализа данного вопроса. Но и здесь мы видим всю неоднозначность проблемы: с одной стороны, при определенных условиях может быть допущено законодательное регулирование данной сферы; с другой — и это регулирование тоже легко может подвергаться злоупотреблениям с фатальными последствиями для положения в области политических прав и для качества демократической политической системы.

Свободное формирование политической воли

Все основные элементы демократической политической системы способны работать только при наличии свободы выражения мнений и свободы массовой информации. Статьи Р.Уитц и Н.Бондаря в этом сборнике касаются в основном свободы выражения мнений в период избирательной кампании, что является очень деликатной темой, но сама эта проблема гораздо глубже. Необходимо понимать, что формулировка «свобода массовой информации» подразумевает ситуацию, при которой весь спектр политических взглядов так или иначе представлен в печатных изданиях, на радио и телевидении, в других СМИ. А еще важнее понять, что чем значительнее влияние СМИ, тем более важна их независимость. Это означает, что представление всего спектра мнений имеет особое значение применительно к радио и телевидению — в силу их исключительного воздействия на людей и их взгляды. Существуют различные способы реализации «свободного рынка мнений» в электронных СМИ: (а) создание внутренне разнородных, плюралистичных по характеру представляемых позиций, средств массовой информации, (б) создание значительного количества внутренне однородных, представляющих одну конкретную позицию, средств массовой информации, что в силу разнообразия позиций также ведет к возникновению (внеш-

не) плюралистической медийной среды, или (в) установление своего рода смешанной системы. Однако, в любом случае, без плюрализма и свободы СМИ другие политические права не могут быть реализованы

вполном объеме, к чему, похоже, идет развитие ситуации с системой государственных или контролируемых государством электронных СМИ

вРоссийской Федерации.

Заключение

Безусловно, здесь приведен далеко не весь спектр проблем функционирования политических прав в современных демократиях. В данном сборнике рассматриваются различные аспекты как упомянутых выше, так и некоторых других политических прав, и, что особенно важно, их анализ осуществляется в сравнительной перспективе. Политические права и функционирование политической системы причудливым образом переплетаются. Изменение или подгонка всего лишь некоторых деталей, как уже отмечалось, может иметь серьезные последствия или, что еще хуже, проявиться совсем в ином месте этой сложной системы. Судье конституционного суда, ученому-конституционалисту, политологу и социологу важно понять, что они выполняют задачи конституционных инженеров, которые работают над созданием сложного механизма и его управлением, равно как и то, что политики вряд ли будут покорно следовать предписаниям создателей этого механизма.

Перевод с английского А.Домрина.

ИЗБИРАТЕЛЬНЫЕ ПРАВА И ОРГАНИЗАЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ

Ханс Майер

Профессор Университета им.Гумбольдта, Берлин

Избирательное право как инструмент распределения власти

или избирательное право и политика

Функция парламентских выборов

Избираемый народом парламент является необходимым, хотя и не единственным условием демократии. Это касается и парламентской, и президентской формы правления. Однако функции парламента в различных системах различаются. В парламентских системах представительный орган призван формировать правительство и, как правило, поддерживает его своим большинством. При президентской форме правления президент действует по собственному усмотрению, однако и он нуждается

впарламенте, так как не может управлять государством без бюджета и соответствующих законов, принятие которых находится в компетенции парламента. Как правило, президент тесно связан с одной из парламентских групп, так что на практике обе системы во многом схожи.

Функция парламентских выборов состоит, прежде всего, в том, чтобы определить персональный состав парламента. То есть, во-первых, происходит так называемый «персональный выбор» (Personenwahl). Влияние избирателей на то, кто именно будет избран, может быть различным. Кандидаты выступают на выборах самостоятельно, как это предусмотрено в мажоритарной избирательной системе английского типа, или же они могут выдвигаться как группа в списке в такой последовательности, которую избиратель не вправе изменить (фиксированные списки). В последнем случае избиратель может отдать свой голос только за список в целом. Впрочем, список может быть и нефиксированным, и тогда граждане вправе влиять своим голосованием на последовательность кандидатов в списке.

Сзарождением политических партий и объединений в конце XIX века парламентские выборы обрели, однако, еще одну функцию, дополняющую элемент «персонального выбора». Как для самих кандидатов, так и

веще большей степени для избирателей определяющее значение приобретает тот факт, что предпочитаемая ими политическая позиция

представлена возможно большим количеством мест в парламенте, а не просто конкретными представителями. Наилучшим образом это можно проиллюстрировать на примере английской мажоритарной избирательной системы. Было бы политически неразумно, если бы избиратель, сочувствующий лейбористам, отдал свой голос за кандидата из консерваторов только потому, что кандидат-лейборист ему не симпатичен. В случае, когда действия избирателя приводят к победе кандидата-консер- ватора и обеспечивают консервативной партии большинство в парламенте, получается, что избиратель содействует успеху отвергаемого им политического курса.

Подобное совмещение принципа «персонального избрания» с выбором политического курса (politische Richtungswahl) является неотъемлемым свойством парламентских выборов. Не случайно политические партии, во всяком случае в Германии, сформировались на базе парламентских фракций, то есть объединений депутатов-единомышленников. Функциональные требования парламентской работы призывают к активности каждого отдельно взятого депутата.

Участники выборов

Лица, имеющие право голоса (избиратели), и кандидаты образуют две группы субъектов, играющих ключевую роль в избирательном процессе. Однако в большинстве случаев игнорируется тот факт, что существует еще и третья группа. Ее образуют те, кто обладает правом выдвижения кандидатов на выборах.

Круг избирателей, обладающих активным избирательным правом, значительно расширился в ходе исторического развития. Наиболее мощным прорывом в этом направлении стало наделение правом голоса женщин. В Европе женщины смогли добиться избирательного права только в минувшем столетии. В Германии оно было введено только после революции 1918 года, в Англии в 1928 году, а в Швейцарии, по существу, лишь в 1971 году. Политика, а стало быть, и проявление демократической активности прежде считались привилегией мужчин. Сегодня такая позиция уже преодолена в странах современной демократии. Однако это пока не касается монархических, прежде всего исламских, государств (например, Саудовской Аравии), где в настоящее время ведутся споры о предоставлении женщинам избирательных прав, по крайней мере на коммунальных выборах.

Второй этап расширения числа субъектов, обладающих избирательным правом, протекал, в отличие от наделения правами женщин, эволюционно. Речь идет о снижении возрастного избирательного ценза. В Германии он последовательно был снижен сначала до 21 года, а затем до 18 лет. При этом была соблюдена конгруэнтность относительно об-

щей дееспособности в юридическом смысле. Однако сегодня в некоторых федеральных землях Германии возраст для участия в коммунальных выборах снижен уже до 16 лет. Более того, в настоящее время пропагандируется фактически осуществляемое родителями «детское избирательное право», с которым связывают надежды на благотворное воздействие на семейное законодательство. Но ввиду того, что в действительности речь идет о двойном или даже многократном избирательном праве для родителей, а представительство как таковое при принятии избирательного решения не совместимо с принципами демократии, то шансы на еще большее снижение возраста избирательной активности, видимо, незначительны.

Критике подвергается ограничение в наделении избирательным правом по принципу гражданства. В соответствии с демократической идеей участия каждого в своих собственных делах следовало бы признать избирательное право за каждым жителем государства, а не только за гражданами. Но такой подход до сих пор смог утвердиться только в Европейском Союзе и лишь в отношении граждан Союза, а в Германии — только применительно к коммунальным выборам.

Ограничения существуют и в отношении кандидатов на парламентских выборах, то есть в сфере пассивного избирательного права. Если раньше в Германии для избрания возрастная планка была выше, чем при пользовании активным избирательным правом, то сегодня возрастной ценз для обеих категорий одинаков. При этом само собой разумеется, что избираться могут как мужчины, так и женщины.

Третьей группой участников парламентских выборов являются те, кто обладает правом выдвижения кандидатов на выборах. Только эти субъекты обладают привилегией по предложению кандидатур на избираемые посты; без этого никто не может стать кандидатом. Правом выдвижения кандидатов на выборах могут обладать организованные группы, такие как политические партии, или так называемые избирательные объединения; это могут быть и созданные специально для этой цели группы избирателей. На выборах в национальный парламент, естественно, правом выдвижения кандидатов обладают политические партии. В том, собственно, и заключается цель их существования, чтобы влиять на судьбу государства через своих представителей в парламенте. И обычно право выдвижения кандидатов монополизировано политическими партиями. Именно по этой причине политическим партиям Германии вменяется в конституционные обязанности соблюдение внутрипартийной демократии и обеспечение прозрачности своих финансов (статья 21), а закон о выборах предписывает надлежащую процедуру выдвижения кандидатов. Когда выборы проходят не по избирательным спискам, а по мажоритарным округам, то нередко используется практика, когда право выдвижения кандидата предоставляется группам избирателей.

Определение условий проведения выборов

Посредством выборов волеизъявление граждан преобразуется в государственную власть. Выборы — связующее звено между обществом и государством. Для граждан парламент является не только органом государственной власти, но и учреждением представительства их интересов. С точки зрения политических партий, выборы — это механизм, определяющий их участие в государственной власти в той мере, в какой она может осуществляться парламентом. С точки зрения кандидатов, выборы определяют не только их шансы на участие в формировании воли государства, но и то, удастся ли им, получив депутатский мандат, занять, как правило, хорошо оплачиваемую должность. Поскольку депутаты являются обычно профессиональными политиками, то есть людьми, живущими за счет политики, то выборы определяют также их шансы в профессиональной сфере.

Не было бы особых проблем, если бы шансы политических партий или кандидатов зависели исключительно от вотума избирателя. В этом ведь и состоит смысл выборов, чтобы избиратель определял успех той или иной партии или кандидата. Между тем вотум избирателя — это лишь одно из условий успеха или неудачи на выборах.

Вторым и иногда более значимым условием является надлежащее законодательное регулирование избирательных отношений. К примеру, введение мажоритарной избирательной системы по английскому образцу вместо пропорциональной системы может означать даже для серьезных оппозиционных политических сил и представляющих их партий практическое отсутствие шансов на победу на выборах. Однако решение в пользу той или иной «избирательной системы» не является единственным определяющим критерием, на который опирается законодатель в сфере регулирования избирательных отношений. Выборы — это растянутый во времени процесс, и собственно сам избирательный акт занимает лишь незначительную его часть. Как юридический институт, выборы предполагают такие этапы, как подготовка выборов (от предложения кандидатур до выдвижения кандидатов), предвыборная агитация, то есть собственно предвыборная борьба, возможное государственное финансирование избирательных кампаний, определение условий успешного проведения выборов; непосредственно процедура голосования, подведение итогов выборов и, наконец, одобрение результатов выборов теми, кого, собственно, избрали. Применительно к каждому из этих этапов могут быть приняты законодательные решения, выгодные или невыгодные для отдельных партий и их сторонников.

Однако определяющую роль в правовой регламентации этих процедур играют опять-таки политические партии, представленные в парламенте, так как соответствующие решения, как правило, облекаются в

форму закона. Таким образом, они косвенно определяют свои собственные шансы и шансы своих конкурентов на выборах. Очевидно, что здесь имеет место трудноразрешимая дилемма. Если понимать правовую регламентацию выборов как установление порядка, определяющего условия конкурентной борьбы — а это так и есть, то фактически правила соревнования определяют наиболее сильные конкуренты. Ни в экономике, ни в политике это не может считаться рациональным подходом.

В процессе эволюции конституционализма эту дилемму пытались разрешить путем закрепления определенных стандартов. В соответствии с классическими стандартами выборы должны быть всеобщими, свободными, тайными, прямыми и равными. Каждый из этих элементов имеет свою особую историю и особую задачу. Возникает вопрос: как соотносятся между собой выбор определенной избирательной системы и данные стандарты? Должно ли решение в пользу той или иной избирательной системы, если это не закреплено в конституции, быть подчинено принципам организации и проведения выборов или законодатель обладает свободой выбора? Принципы организации и проведения выборов будут рассмотрены более подробно в следующей главе, последняя глава будет посвящена анализу проблематики избирательных систем.

Даже без детального рассмотрения вполне очевидно, что любое конституционное обязательство законодателя без учреждения юрисдикции конституционного суда не имеет под собой прочной основы ввиду вышеуказанной дилеммы и господства собственного интереса законодателя. При наличии конституционного правосудия остается шанс, что конституция сможет одержать верх в столкновении с волевым устремлением политического класса к обслуживанию самого себя. Вместе с тем нельзя не отметить, что судьи конституционного суда, рассматривающие вопросы, связанные с конституционностью избирательного законодательства, находятся под тяжким гнетом — не только по причине необходимости следования государственным интересам (Staatsraison), которые должны совпадать с конституционными (Verfassungsraison), но и в силу определенного влияния господствующего политического класса. На мой взгляд, обеспечение соответствия политического процесса конституции является самой благородной задачей конституционного суда. Если эта задача решается, то при оценке иных проявлений политики можно проявить и определенную сдержанность. Даже в отношении столь уважаемого института, как Федеральный конституционный суд, не всегда складывается впечатление, что его члены осознают эту альтернативу.

Пять принципов выборов

Требование всеобщности выборов касается, прежде всего, участия в выборах. Ранее уже было упомянуто, что круг лиц, обладающих правом