10035

В общинах с населением менее 40 тысяч жителей выборы проводились по одномандатным округам в один тур, в общинах (городах) с населением более 40 тысяч жителей — по пропорциональной системе, с распределением мандатов по методу Сен-Лаге, без так называемых заградительных барьеров. Эти выборы, проходившие под надзором Совета Европы, наблюдателисочли«демократическими,свободными,справедливымииочень хорошо организованными». Активность избирателей, к сожалению, была весьма невелика и составила всего лишь 42%, но все же выборы привели к радикальному изменению облика публичной власти на местном уровне.

Следует подчеркнуть, что новеллизация избирательного законодательства была не единственным фактором изменений. Суть перемен заключалась, прежде всего, в проведении глубоких структурных реформ, то есть внедрении классического местного самоуправления в общинах. Коммунальнаясобственность,включавшаянедвижимоеимуществоипредприятия, была отделена от государственной, местные бюджеты обособлены от государственного. Кроме того, были установлены самостоятельные и независимые в организационном отношении общинные структуры. С тех пор Правительство и его органы перестали быть вышестоящими инстанциями для общины. Их функции свелись, в принципе, только к контролю в отношении законности деятельности органов самоуправления.

Сегодня в Польше все согласны, что реформа самоуправления была успешной. Это, несомненно, объясняется именно тем, что демократические выборы в советы сопровождались глубокими структурными изменениями всего устройства общины. Одних только демократических процедур выборов было бы явно недостаточно для проведения реформы.

Нормы избирательного права, регулирующие местные выборы в Польше, принятые в 1990 году, претерпевали немногочисленные, но существенные изменения. Первое, введенное уже четыре года спустя, заключалось в том, что порог, при превышении которого проводились пропорциональные выборы, снизился с 40 до 20 тысяч жителей. В свою очередь, начиная с 1998 года, распределение мандатов стало производиться по методу д’Ондта, что давало очевидные преимущества более сильным партиям и блокам. Тогда же был проведен очередной этап реформы: самоуправление вводилось на уровне повята и воеводства. Но наиболее существенным было решение законодателя о том, что к участию в распределении мандатов при выборах на этих уровнях допускаются только списки, получившие не менее 5% голосов. При этом на общинном уровне заградительные барьеры не были введены и не применяются до сих пор. Но модель выборов в общинах с населением менее 20 тысяч жителей накануне очередных выборов (2002) существенно изменилась: в этой категории одномандатныеокругазамененымногомандатнымиприсохранениимажоритарной системы.

В2002 году была радикально изменена система органов общины (низовой уровень). Было введено избрание единоличного исполнительного органа путем прямых выборов в два тура. В настоящее время идет дискуссия о возможностях введения прямых выборов подобных органов на уровне повята (староста) и воеводства (маршала).

Всвязи с этим следует отметить, что центральное Правительство располагает в воеводствах своими представителями (воеводами), которые назначаются им непосредственно, без участия органов самоуправления. Однако компетенция воевод сводится, в принципе, к функциям своего рода административной полиции и контрольным прерогативам в отношении органов местного самоуправления. При этом систематически сокращается сфера полномочий, связанных с непосредственным управлением или исполнением роли собственника имущества.

Местное избирательное законодательство претерпело эволюцию

ив таких вопросах, как формирование органов по проведению выборов, принципы доступа к публичным средствам массовой информации, источникисредствдляизбирательныхфондов,порядокотчетностиобихрасходовании после выборов. В силу того, что параллельно эти элементы модифицировались и в рамках парламентского избирательного законодательства, ихсущностьбудетраскрытаприописанииотдельныхинститутоввположениях о выборах в Сейм и Сенат.

Первые президентские выборы

Соглашение за «круглым столом» предусматривало введение в существующий конституционный строй института Президента. Сразу же после «договорных» выборов в 1989 году началась реализация этого проекта, и в июле того же года прошли выборы на этот пост. Президент был избран Национальным собранием, исходя из Положения о выборах, принятого им же в форме регламента, а не на основании специального закона о выборах Президента, принимаемого сначала Сеймом, а затем Сенатом, как это происходит с любым законом. Такая процедура подверглась критике и критикуется до сих пор. Но для полного изменения характера президентских выборов в 1990 году решающее значение имели, конечно, не эти сомнения конституционного характера. Динамика политической жизни в тот год была настолько огромной, что было уже невозможно сохранить такую модель на ближайших президентских выборах. Они были проведены в ноябре и декабре 1990 года, согласно новому Положению, предусматривавшему прямые выборы Президента в два тура. После избрания Леха Валенсы на этот пост его окружение постаралось сократить срок полномочий парламента и провести новые выборы в соответствии с уже полностью демократическим избирательным законодательством.

Первые свободные парламентские выборы

Такие выборы состоялись в октябре 1991 года после самороспуска Сейма. В результате бурной дискуссии была принята пропорциональная избирательная система Хэра-Нимейера в отношении мандатов, распределяемых

вокругах, и система Сен-Лаге — при распределении мандатов по так называемому общепольскому списку (15% всех мандатов).

Применение такого рода избирательного алгоритма позволило пройти

вСейм 18 партиям и блокам. В результате того, что ни одна фракция не имела 65 мандатов, возникли серьезные трудности с формированием большинства, которое стало бы опорой для Правительства. Поэтому ни один кабинет, образованный в течение этого срока полномочий Сейма, не располагал таким постоянным большинством. Все они были так называемыми правительствами меньшинства, которые для реализации своих законодательных проектов искали большинства ad hoc. Выборы в Сенат были проведены по неизменившемуся в своих основных чертах Положению о выборах.

Такая ситуация, конечно, не могла сохраняться долго. Политически раздробленный парламент продержался всего два года, а целью нового избирательного законодательства стало создание в первую очередь формальных условий, способствующих появлению эффективного большинства.

Период относительной стабилизации

Пропорциональная избирательная система, в которой для распределения мандатов применялся метод д’Ондта, преследовала именно такую цель. Главной же новеллой было введение так называемого заградительного барьера на уровне 5% голосов от их общего числа. Он не распространялся лишь на списки национальных меньшинств. Результат вновь оказался неожиданным. В парламент прошло всего лишь 5 политических групп, причем две самые крупные, получившие в общей сложности 35% голосов от общего числа проголосовавших, располагали после выборов 65% мандатов. Это дало им бесспорное большинство, и они довольно легко смогли сформировать Правительство, которое, тем не менее, не продержалось весь четырехлетний срок: за это время сменилось три кабинета и три премьер-министра. Серьезным недостатком подобного итога выборов оказалось то, что некоторые реально значимые политические группы, не имевшие представителей в парламенте, перенесли свою публичную активность на улицу. Это, разумеется, не благоприятствовало проведению необходимых реформ и устранению последствий многолетнего застоя.

Следующие парламентские выборы (1997) проходили по тем же принципам: с применением того же алгоритма распределения мандатов,

15-процентного общепольского списка и системы аналогичных заградительных барьеров. Во время очередных выборов (2001) произошли существенные изменения как в распределении мандатов (был принят модифицированный метод Сен-Лаге и, пожалуй, самое главное — был ликвидирован общепольский список), так и в делении на избирательные округа. Прежнее окружное деление, не изменявшееся с 1989 года, было весьма анахронично, потому что сетка округов накладывалась на очень разные по численности населения воеводства. В итоге лишь на некоторые округа приходилось по 3–4 мандата. В малых округах такие количественные диспропорции должны были приводить и приводили к созданию очень высоких естественных барьеров, что дополнительно деформировало результат выборов.

На сенатских выборах в 2001 году окружное деление, при сохранении прежней мажоритарной системы, существенно изменилось: были образованы трех- и четырехмандатные округа, что было связано, прежде всего, с новым делением страны на воеводства. Следует отметить, что это не привело к существенному изменению характера палаты.

Финансы и доступ к публичным средствам массовой информации

Параллельно с описанной эволюцией избирательного законодательства осуществлялись важные реформы партийной системы, причем как самой модели функционирования и финансирования политических партий, так и принципов проведения и финансирования ими избирательных кампаний.

Поначалу весьма либеральное регулирование деятельности политических партий сводилось, по сути, к обязательной регистрации партии

изапрету получения средств из зарубежных источников. Кроме того, Закон запрещал как получение средств на эти цели из государственных источников, так и проведение предвыборных мероприятий на территории государственных учреждений, обязывал участников выборов составлять

ипередавать в Государственную избирательную комиссию финансовые отчеты. Со временем сфера финансирования избирательных кампаний регламентировалась и контролировалась все более тщательно. В настоящее время партии, получившие на последних выборах не менее 3% голосов, финансируются, в принципе, за счет госбюджета. Во всяком случае, последние новеллизации Закона о политических партиях запрещают им вести хозяйственную деятельность, в частности использовать имущество для иных целей, чем уставные или благотворительные. Первоначальный статус политических партий (конечно, начиная с 1989 года) как юридических лиц частного права, исполняющих важные общественные функции, претерпел вполне определенную эволюцию в смысле предоставления им статуса общественных институтов с многочисленными вытекающими

из этого последствиями, прежде всего в области пользования имуществом и управления финансами.

Уже начиная с выборов 1989 года, доступ к публичным средствам массовой информации, прежде всего во время собственно избирательной кампании, стал регулироваться более детально. Со временем появились

инормы, определяющие доступ к этим СМИ вне предвыборного периода. С начала преобразований элиты в Польше понимали: если избиратели принимают решения, исходя исключительно из искусственного визуального образа действительности, созданного СМИ, где доминируют лишь немногие политические силы, это в будущем обернется против самих этих сил. Более того, партии, которые в настоящее время политически контролируют публичные СМИ, в первую очередь общественное телевидение, на выборах обычно не достигают успеха.

Взаключение следует упомянуть о примечательной стабилизации самой системы органов, осуществляющих проведение выборов. С 1991 года ее возглавляет Государственная избирательная комиссия. Она состоит из судей, представляющих Конституционный Трибунал, Верховный Суд

иВысший Административный Суд (по три члена от каждого). Судьи руководят и комиссиями, проводящими муниципальные выборы. Состав комиссии является важной гарантией честного применения избирательных норм, и это до сих пор не подвергалось критике ни общественным мнением, ни самими партиями.

Несколько заключительных замечаний

Преобразования польского государственного строя сопровождаются непрерывной дискуссией, предметом которой является Положение о выборах, и прежде всего — модель избирательной системы.

Конституцией 1997 года предусмотрено, что выборы должны проходить на основе пропорциональной системы. В Польше выборы по пропорциональной модели традиционно понимаются как голосование за списки в многомандатных округах и распределение мандатов по какому-либо из общепринятых в демократических государствах алгоритмов. Но не конституционная норма обусловила предпочтение именно такой модели выборов в 1991 году. В действовавшей тогда Конституции об этой модели избирательной системы не говорилось ничего. Решающим фактором был, конечно, интерес самих политических партий, которые усматривали в такой модели механизм стабилизации политической жизни. Часто повторялся следующий аргумент: политическая жизнь демократического государства требует создания системы политических партий, следовательно, построение сильного государства равнозначно созданию сильных партий. Но так как стабилизации партийной системы более всего спо-

собствует пропорциональная избирательная система, то она более полезна и государству как таковому.

Практика применения этого Положения о выборах в течение более десяти лет и деятельность четырех легислатур, избиравшихся в соответствии с ним, уже позволяют усомниться в справедливости данного тезиса. Уместно задаться вопросом: удалось ли в Польше за последние четырнадцать лет трансформации построить такую систему, в которой функционируют политические партии с устоявшимся профилем, с четко определенным электоратом? Удалось ли, одним словом, создать такую стабильную партийную систему, которая позволяет формировать Правительство с выразительным и прочным большинством? Ответ на таким образом сформулированный вопрос будет отрицательным. Причем это касается как партий, происходящих из «Солидарности», так и партий с посткоммунистической родословной. Лагерь «Солидарности» более неустойчив, но и для группировки так называемых левых сил в последнее время характерны тенденции к расколу, вследствие чего они попадают в диапазон действия заградительных барьеров. Механизмы, стабилизирующие партийную систему, следует, таким образом, искать в другом месте. Во всяком случае, надежды на создание такой системы посредством пропорциональных выборов не оправдались.

Система парламентской демократии, несомненно, требует не только ярко выраженного и стабильного правящего большинства, но и сильной оппозиции, способной его действительно контролировать, и, прежде всего, подготовить альтернативную программу. Важным элементом формирования условий для этого является, несомненно, прозрачное и понятное избирателям Положение о выборах. Нельзя, однако, забывать, что это не единственный и не самый важный фактор. Не менее существенно для достижения данной цели создание правового механизма, который стимулировал бы политические партии к осуществлению ими только публичных функций и обеспечивал последовательное формирование гражданского общества. В этом плане самым главным условием является наличие свободных средств массовой информации. Но эти аспекты общественной жизни выходят за рамки обсуждаемой темы.

Перевод с польского С.Ендкеевской.

Ян Мазак

Профессор, председатель Конституционного суда Словацкой Республики

Защита политических прав в констексте конституционности выборов: опыт Словакии

Политические права граждан и свободные выборы: проблемы содержания и толкования

Выборы являются средством регулярного обновления публичной власти путемреализацииизбирательныхправграждан.Сутьобеспеченияконституционности в делах, связанных с организацией и проведением выборов, заключается в защите прав граждан, гарантированных статьей 30 КонституцииСловацкойРеспублики,тоестьактивногоипассивногоизбирательного права. Всеобщее избирательное право, закрепленное указанной статьей, означает право всех граждан, достигших определенного возраста, принимать участие в формировании представительных органов власти посредством голосования (активное избирательное право). Оно также включает в себя возможность граждан выдвинуть свою кандидатуру в какой-либо представительный орган (пассивное избирательное право). Равенство избирательных прав является гарантией того, что все избиратели и кандидаты имеют равные возможности, соответствующие их статусу, на каждом этапе избирательного процесса, начиная от подготовки выборов вплоть до определения результатов. Согласно абзацу 1 статьи 30 Конституции Словацкой Республики, граждане имеют право участвовать в управлении публичными делами непосредственно или путем свободных выборов своих представителей. Согласно абзацу 3 этой же статьи, избирательное право является всеобщим, равным и прямым и осуществляется тайнымголосованием.Условияреализацииизбирательногоправаустанавливаются законом. В абзаце 4 указанной статьи Конституции устанавливается, что граждане на равных условиях имеют доступ к выборным и иным публичным функциям.

Основой толкования законов, непосредственно регулирующих осуществление политических прав граждан, является статья 31 Конституции,